《世界经济》2023年第1期|政府欠款清理促进了民营企业投资吗?
作者：李增福、李铭杰，华南师范大学经济与管理学院；汤旭东，华南理工大学工商管理学院
刊期：《世界经济》2023年第1期
原标题：政府欠款清理与民营企业投资：基于专项督导的准自然实验
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近年来，党中央和国务院非常重视地方政府拖欠民营企业款项的问题，原因在于一些地方政府在进行建设时，利用政府的信誉拖欠下游民营企业的款项，民营企业由于资金链绷紧而拖欠供应商的货款，造成社会整体的信用缺失，对经济发展产生不良影响。在2016年，国务院果断颁布了针对清理政府欠款的《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求财政部会同有关部门督促地方政府切实做出行动，降低企业负担，针对政府拖欠工程款项、物资采购款项的问题以及保证金应退未退等问题进行限时依法依规处理。同时，《通知》更加强化责任的落实，特别强调各地政府要建立相关的问责机制，并按照“亲”“清”政商关系要求，完善政企沟通机制。
为了进行专项集中整治，中央随后派遣专项督导组赴北京、辽宁、安徽、山东、河南、湖北、青海7个省（市）开展重点督导，督导采取听取情况汇报、实地走访、座谈交流、专题研讨和查阅文件资料等多种方式，最后汇总报告提交国务院，形成了强烈的警示作用。在专项督导的促进下，政府偿还欠款的力度大大提高，偿还欠款工作随即提高了民间投资热情。
虽然在中国的经济体系中，以民营企业为主体的非国有经济创造了60%左右的国内生产总值、80%左右的社会就业，为稳定经济增长和保障就业做出了巨大的贡献，但是民营企业始终面临着一系列的投融资困境。对于民营企业的融资困境，前期研究多从银行对民营企业的信贷歧视方面进行探讨。对近年来愈加突出的地方政府对民营企业的债务拖欠导致的企业投融资困境，则较少有文献涉及。
本刊在2023年第1期推出李增福、李铭杰、汤旭东撰写的《政府欠款清理与民营企业投资：基于专项督导的准自然实验》，该文以政府欠款清理和民营企业投资为研究对象，主要关注了以下几个方面的问题：
第一，聚焦于政府部门的商业采买中的款项拖欠行为，检验这种类型的政府债务对微观企业发展的影响，并选取准自然实验构建双重差分模型，估计政府欠款对企业行为的影响，为未来更为深入、系统地研究政府债务拖欠相关问题提供了方法上的尝试和借鉴。
第二，前期研究多以正常的商业交易环境为背景，从供应链的竞争视角考察影响应收账款回收能力的因素及其对企业经营绩效的影响。但我们聚焦于政府部门这一较为特殊的商业市场参与主体，考察政府拖欠的应收账款对于民营企业长期投资行为的作用。
第三，前期研究指出，民营企业倾向于使用商业信用替代银行贷款作为外部融资手段，因此商业信用成为促进中国民营企业固定资产规模增长的重要因素。在此基础上，我们进一步发现政府欠款清理带来的信用环境改善，可以帮助民营企业增加商业信用融资，从而增强融资能力、畅通融资渠道。
主要结论及政策启示如下：
首先，专项督导增加了被督导地区民营企业的长期投资。专项督导可以敦促被督导地区的地方政府依法依规限时清退欠款，从而缓解了企业的流动性约束，提升了资金周转能力，提高了企业的自由现金流水平，使得长期投资增加。此外，专项督导还提高了民营企业偿还旧债并获取新的更多的商业信用的能力。由于企业的现金流状况得到改善，偿债能力增强，信用水平提高，信用溢价和周转性融资缩减，所以促进了企业投资。
其次，对于经营更为稳健、高融资约束、受中央产业政策支持行业以及地区市场化水平较低的民营企业而言，专项督导对其投资增加的效应更为显著。合规稳健的企业更渴望有良好的营商环境来规避风险并稳步发展，高融资约束的企业更希望提升融资能力来促进未来发展，受中央产业政策鼓励支持的企业的成长和经营环境更被中央重视，地区市场化水平较低的企业遭遇政府欠款时容易处于弱势地位。因此，拥有这些特征的督导地民营企业更多地得益于专项督导对政府欠款的清理和信用环境的改善，获得更明显的投资增加效应。
最后，从中央政府的角度看，应积极推动“放管服”改革，适时督导以检查改革成效。专项督导有利于形成地方政府的偿债机制，实地高效解决地方政府的债务拖欠问题，使民营企业有能力偿还旧债并提升商业信用，信用能力的增强有利于节省融资成本，促进投资机会的有效形成，提高民间投资水平。从完善法律体系的角度看，应划清政府欠款的法律红线，营造良好的营商环境。为了避免政府欠款对社会信用和企业投资造成的不良影响，应以新预算法和民法典等相关法律为依据，探索使用置换债券的方式来清偿剩余欠款，并尽快完善健全法律体系，为监督整改政府欠款现象提供有力的法律依据。
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