陈洪波：构建河道采砂安全屏障用法治保障绿色生态发展
构建河道采砂安全屏障
用法治保障绿色生态发展
湖北省人大法制委员会主任委员 陈洪波
一、我省河道采砂管理条例的立法背景
湖北是生态大省、河湖众多，除了长江、汉江外，还有四千多条河流、近千个湖泊，我省的生态环境保护以及河道采砂管理的任务十分艰巨。多年以来，在各级政府及有关部门的共同努力下，河道采砂管理逐步走向规范化、制度化，取得了良好成效。但近年来，砂石价格猛涨，在暴利的驱使下，非法采砂现象屡禁不止，滥采乱挖现象还比较严重，给防洪安全、通航安全、生态安全造成威胁，给生态环境带来严重破坏。
党的十九大报告提出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。习近平总书记今年视察湖北时再次强调，“共抓大保护、不搞大开发。”省委十一届三次全会提出，“要担负起在推动长江经济带发展中的历史责任，守护绿水青山，永葆长江母亲河的生机活力”。在这样的时代背景下，省人大常委会加快推进《湖北省河道采砂管理条例》的立法进程，多次深入调研、充分征求社会各界意见，省人大常委会会议先后两次审议。2018年9月30日，省十三届人大常委会第五次会议通过了《湖北省河道采砂管理条例》，自2018年12月1日起施行。
条例以问题为导向，以生态优先、科学规划、严格控制、规范开采、依法监管为原则，设置了总则、河道采砂规划、河道采砂许可、监督管理、法律责任和附则等六章，共四十七条。条例的颁布实施，必将加大我省河道采砂监管力度，有效解决河道采砂管理领域中的突出问题，为我省河道采砂管理提供更加坚实的法治保障。
二、条例的主要内容和亮点
强化政府、部门职责
部分地方政府对生态优先认识不到位，对河道采砂管理工作重要性认识不足。少数部门工作积极性不高，管理权责划分不清，工作中互相推诿，致使执法不力、监管不到位。
针对这些问题，条例强化政府责任，进一步厘清部门职责，作出如下规定：一是河道采砂管理实行行政首长负责制。二是县级以上人民政府应当将河道采砂管理工作纳入河湖长制管理，健全河道采砂管理的督察、通报、考核、问责制度。三是乡镇人民政府、街道办事处应当按照要求做好相关的河道采砂管理工作，村（居）民委员会做好相应配合工作。四是河道采砂主管部门负责本行政区域内河道采砂管理和监督检查工作，交通运输主管部门依法查处证照不齐全的采、运砂船舶（车辆），非法码头以及违法运输砂石等行为，公安机关负责依法处置河道非法采砂、无证驾驶船舶（车辆）、妨害公务等治安违法和犯罪行为，其他有关主管部门按照各自职责依法做好相关监管工作。
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科学规划、生态优先
对河道采砂进行统一规划，是依法管理河道采砂的重要依据，是规范河道采砂活动的重要基础。河道采砂规划要坚持统筹兼顾、科学论证，处理好保护与利用、当前与长远的关系，实行保护优先、严格控制和规范开采。
条例设专章对河道采砂规划作出规定：重要河道由省人民政府河道采砂主管部门组织编制，其他河道的采砂规划应当按照省有关规定对每一条河道组织编制。规划应当明确禁采区、可采区、禁采期、可采期以及采砂控制总量、开采范围和开采高程等，同时，将采砂对河道的影响分析评价以及采砂后对河道的清理、修复纳入规划。对不宜开采的区域，如饮用水水源保护区、水产种质资源保护区、水工程保护范围、河道险工、险段等区域明确划定为禁采区。与此同时，还完善了河道采砂规划、禁采期、禁采区以及年度采砂实施方案向社会公开的制度。
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严格管控，疏堵结合
砂石是国家重要的自然资源，作为必要的建筑材料，不可或缺。在暴利驱使下，采砂者不按规定违法采砂，非法偷采者昼伏夜出，滥采乱挖，造成了对水生态环境的严重破坏。如何在对采砂严格控制的基础上，调整好生态保护与经济发展的关系，化解禁与采的矛盾，是立法亟需解决的问题。
条例围绕严控作了一系列规定：河道采砂主管部门应当按照河道采砂分级管理权限实施许可。未经许可，禁止在本行政区域内从事河道采砂活动。河道采砂实行总量控制制度，河道采砂主管部门应当根据河道采砂规划严格控制本行政区域内每条河道的年度采砂总量，实际审批的年度采砂总量不得超过年度采砂控制总量，每一可采区实际审批的年度采砂量不得超过该可采区的年度采砂控制量。同时，对申请从事河道采砂的单位和个人必须符合的条件予以明确，特别规定申请人应当无非法采砂失信行为和不良记录。对于申请办理采砂许可的，除了按照规定提交申请资料外，还必须有规范开采的承诺书。
条例在“堵”的基础上，积极探索“疏”的渠道。每年整治疏浚河道、航道会产生大量的弃砂，以前往往直接抛入河道中，不仅对水生态环境有影响，而且造成了国家砂石资源的流失。目前，有的地方进行了探索和尝试，将疏浚产生的弃砂进行综合利用，交给政府统一调配，用于公路、机场等基础设施建设，取得了良好的效果。条例根据地方实际，将这一成果用法条规定下来，规定弃砂需要综合利用的，由项目所在地人民政府报上一级河道采砂主管部门审批后依法处置。此外，积极鼓励和支持开展制砂科学技术研究，推广应用先进适用的制砂技术、装备，发展现代、环保的砂石供应产业，以多渠道多途径来解决日益突出的砂石供需矛盾。
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源头控制、综合治理
采砂船舶的流动性强，大量“三无”采砂船舶偷采盗采，使河流变得浑浊、坍塌与断流，加之我省是洞庭湖、鄱阳湖采运砂船舶的过往通道，外省采、运砂船舶频繁过往我省，并伺机偷采盗采，造成了非法采砂难以禁止、难以监管。
为从源头上遏制非法采砂乱象，条例从采砂船舶的监管上着力：一方面是对采砂船舶提出要求。条例明确规定，未依法持有合格的检验证书、登记证书、必要的航行资料的，不得在河道管理范围内通行、采（运）砂。任何采砂船舶不得在禁采区滞留；未取得河道采砂许可证的采砂船舶不得在可采区滞留。采砂船舶在禁采期应当停放在所在地县级人民政府指定的集中停放地点。另一方面对河道采砂有关监管部门提出要求。条例规定，有关部门要组织开展采砂船舶的综合整治，对采砂船舶进行总量控制，依法查处违法建造和改造行为。除日常的巡查检查外，加强区域合作，建立健全交界水域联管联治机制，开展交界河段非法采砂联合整治。在采砂船舶集中停放点、非法采砂多发水域安装监控系统，为采砂船舶安装电子信息化监控设备，提高信息化监管水平。
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联合执法、依法监管
我省河道采砂管理点多、线长、面广，涉及水利、航务、海事、公安等多个部门，执法监管难度大，特别是一些边界水域，往往成为安全管理和巡查执法的盲点、难点。条例从采砂者的义务、监管者的职责以及社会公众参与三个方面出发，加强采、运、销砂全过程全流程监管，建立健全联合执法机制，形成有效的打击合力，切实遏制非法采砂的违法犯罪行为。
对于从事河道采砂的单位和个人，应当按照河道采砂许可确定的时间、地点、采砂控制量、开采范围、开采高程和作业方式等进行开采，不得在河道管理范围内擅自设置堆砂场，及时清运砂石、平整弃料堆体或者采砂坑槽。对于在河道管理范围内装运砂石的船舶、车辆，应当持有砂石合法来源凭证；没有合法来源凭证的，任何单位和个人不得收购、销售。
对于政府及河道采砂有关监管部门，应当组织开展巡查检查，及时发现和查处违法采、运砂行为，对采砂作业现场的清理、修复予以监督管理。建立河道采砂预警应急联动以及联合执法机制，组织河道采砂、公安、交通运输、生态环境等主管部门开展联合执法，对采砂现场的生产、交易、运输和水上交通、社会治安进行监管。有关部门应当建立河道采砂违法行为信用记录，并纳入社会信用信息平台，对采砂违法行为依法实行联合惩戒。
加强社会监督。河道采砂主管部门应当建立河道采砂违法行为的举报制度，公布举报电话、电子邮箱等。对河道采砂的违法行为，任何单位和个人有权向河道采砂主管部门举报。经查证属实的，对举报人给予奖励，并为其保密。
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加大处罚、严厉惩治
我省于2009年曾出台河道采砂管理的政府规章，随着经济社会发展，其设定的处罚幅度远不能起到震慑违法行为人的作用。由于违法成本低，且赋予给执法监管部门的手段有限，致使非法采砂行为屡禁不止。在立法调研以及省人大常委会审议过程中，多方面强烈呼吁，加大处罚力度，严惩非法采砂，保护我省的水生态环境，推进长江经济带绿色发展。
针对不同程度的违法行为，条例大幅度地提高了罚款数额，最高罚款额度提高到30万元，与国务院颁布的《长江河道采砂管理条例》相衔接。除此之外，还实现了执法手段的多样化，增加了吊销采砂许可证、扣押运输工具以及扣押、没收采砂船舶等有针对性的措施。比如，未按照河道采砂许可证规定采砂，情节严重的，吊销采砂许可证，并处10万元以上20万元以下罚款。对于“三无”船舶（机具）在河道违法采砂的，除按规定罚款外，并处没收采砂船舶（机具）。对于运输、收购、销售非法砂石的行为，处以罚款外，还应当扣押违法运输工具，没收违法所得和砂石。如果非法采砂性质恶劣，涉嫌犯罪的，有关部门应当依法移送司法机关追究刑事责任。
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来源：湖北日报
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