【荐读】河道采砂管理现状与立法建议
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来源 | 《水利发展研究》2019年第7期
作者 | 陈茂山 吴强 王晓娟 陈金木 王俊杰 俞昊良
为切实加强河道采砂管理，维护河湖健康生命，保障水安全，按照水利部有关工作部署，2019年3月下旬—4月中旬，由水利部发展研究中心、水利部长江水利委员会、水利部水利水电规划设计总院组成的调研组赴15个省（山西省、黑龙江省、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、广东省、四川省、贵州省、陕西省、甘肃省）开展了“河道采砂管理条例”（以下简称“条例”）立法调研。调研组听取了各省水利厅、相关市县水利（务）局的汇报，实地察看了河道采砂管理情况，召开了20余次座谈研讨会，较为全面地掌握了河道采砂管理现状、面临的困难和问题，并就“条例”立法进行了深入交流研讨。
一、河道采砂管理的主要做法和成效
近年来，各级党委、政府高度重视河道采砂管理工作，将河道采砂管理作为贯彻落实习近平生态文明思想、守护河湖生态环境和经济社会和谐稳定的重要举措来抓，加快完善体制机制，推进制度建设，并以中央环保督察、“扫黑除恶”专项斗争等为契机，针对暴露出的突出问题，强力开展河道采砂专项整治行动，在一些区域或河段实行禁采，对非法采砂保持高压严打态势，非法采砂的猖獗势头得到遏制，一度混乱的采砂秩序得到扭转，河道采砂管理逐步形成可控局面。
（一）强化组织领导，落实工作责任
调研了解到，多数省份河道采砂管理实行人民政府行政首长负责制，明确了各部门职责，基本建立了河长挂帅、水利部门牵头、交通运输、自然资源、农业农村、公安、监察等有关部门协同的联动机制，并通过明确采砂管理责任人、将采砂管理纳入政府绩效考核等方式推动责任落实，形成了良性工作格局。如江西省政府和省内各设区市政府均成立了由省或市领导为组长的采砂管理工作领导小组，负责协调处理采砂管理的重大问题，强化政府统一领导。九江市还专门设立了市政府直属的河道采砂管理局，加强河道采砂的综合调度和统一管理。
（二）编制市县采砂规划，强化总量控制
目前，不少县（市、区）编制完成了河道采砂规划，在规划中明确了可采区域和总量、禁采区与禁采期、砂场数量与布局等内容，为开展河道采砂总量控制提供了基本遵循和科学依据。安徽、湖北等省份实行了“长期采砂规划+年度实施方案”方式，强化了总量控制，保障了采砂规划落地见效。
（三）实行采砂许可，探索多种许可方式
按照《中华人民共和国水法》实行河道采砂许可制度的规定，各省普遍把严格采砂许可管理作为加强河道采砂管理的重要抓手，细化了采砂许可的审批权限、申请要求等。按照2015年水利部、国土资源部、交通运输部《关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》要求，目前各地普遍实行非季节性河流由水行政主管部门发放河道采砂许可证，季节性河流由自然资源部门发放采矿许可证。
在许可方式上，各地主要实行了以下3种做法：一是依据采砂申请予以许可，即只要申请人符合规定条件便能申请得到采砂许可证从事采砂活动。这在实践中已经较少使用。二是通过招拍挂方式予以出让。甘肃省、安徽省部分市县探索了由水行政主管部门通过招标、拍卖、挂牌方式公开出让河道采砂权，中标人或买受人取得采砂权后获发河道采砂许可证。三是实行采砂统一经营。江西省九江市、南昌市等地专门成立国有企业负责河道砂石统一开采、经营；四川省遂宁市、安徽省六安市、福建省诏安市等一些地区探索了“采售分离”式经营，即砂石开采加工实行劳务招标或由社会采砂业主联合体负责，成品销售则由国有公司统一开展，一定程度上解决了河道采砂“小、散、乱”的问题。
（四）强化采砂监管，创新监管方式
各地大多围绕“人、砂、船”等关键要素和“采、运、销”等关键环节，加大巡查检查频次，探索推广采砂场公告制度和旁站式监管，采取河道砂石采运管理“四联单”和采砂船集中停靠等制度，提升了采砂监管力度。一些地方结合实际探索形成了值得借鉴的监管方式。如广东省引入采砂监理人员常驻采砂现场进行监督，并全面实施河砂合法来源证明制度，明确水行政主管部门应当在采砂现场及时发放河砂来源证明，作为河砂来源合法和计量开采砂量的依据，从源头上遏制河砂滥采、盗采。许多地方加快探索使用现代化手段进行采砂管理，如江西、安徽、广东等省内多数市县对采砂船舶安装了卫星定位设备，河南省信阳市探索了在采砂区安装电子围栏、采砂现场安装视频监控系统的信息化监管模式，实现了实时监控。
查处违法采砂船只
（五）开展采砂专项整治，实行采砂联合执法
2018年以来，各地按照水利部河湖“清四乱”、全国采砂专项整治行动等要求，对河道采砂问题进行了集中整治，对非法采砂行为形成了有力震慑；建立了水利与公安、海事等部门的联动执法机制，甘肃省定西市、江西省九江市等一些地方还专门成立了联合执法队伍，形成了执法合力。一些地方注重加强执法能力建设，如湖北省近3年省级投入6000余万元，在长江干流沿线建设了33个执法基地。广东省开展“互联网+水政执法监督指挥体系”建设，研发了“自适应水政执法仪”“水政执法无人机”等现代化执法装备，显著提升了执法效率。山东省大力推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，修订颁布了《山东省水行政处罚裁量基准》，为规范化执法提供了有益样本。
（六）加强法制建设，推进依法管理
调研的15个省份中，江西、四川、广东3省出台了适用于全省采砂管理的地方性法规，福建、陕西、湖北、河南、安徽、黑龙江6省出台了适用全省采砂管理的省政府规章，江西、江苏、湖北、安徽4省还出台了长江河道采砂管理条例的实施办法，江西省南昌市、江苏省徐州市、甘肃省定西市等一些地市也出台了河道采砂管理方面的法规或规章。一些省份在立法中进行了制度创新，值得参考借鉴，如《广东省河道采砂管理条例》确定了河道采砂“总量控制、计划开采、严格监管、确保安全”的基本原则，将河道采砂管理纳入河长制工作内容，细致规定了采砂管理相关部门责任以及采砂、运砂人权利义务，并把本省形成的诸如河砂合法来源证明制度等有效经验通过法规的形式固定下来；四川省、江西省在本省出台的河道采砂管理条例中强调了“规划先行”原则，确保采砂许可和组织实施均按照规划执行。
二、河道采砂管理面临的困难和问题
（一）一些地区非法采砂仍高发频发，河道采砂管理压力很大
调研发现，当前地方经济社会发展对砂石资源的需求非常旺盛，然而随着近年来环保督查、扫黑除恶等工作的大力开展，加之江河来沙量的逐步减少，许多地方对采砂活动实施严控，甚至一禁了之，而机制砂替代作用有限，市场砂石资源短缺，价格飞涨。受利益驱使，在一些砂石资源较为丰富的地区，非法采砂活动仍然高发频发，采砂管理任务依旧十分繁重，形势十分严峻，工作面临很大压力。如广东省2018年立案824宗，查获非法作业工具460余艘（台）；河南省在2轮专项行动中查处打击非法采砂行为615起，取缔非法采砂场937个，吊离非法采砂船2471艘，拆解采砂船1740艘，销毁采砂设备2279台（套）。
在近年严厉打击下，非法采砂呈现出了一些新的特征，增加了采砂管理难度。一是更加隐蔽化。如在江西、河南等省，出现了非法改装采砂船“潜水艇”，白天沉在水面以下，晚上浮出水面进行疯狂盗采。二是以疏浚之名行采砂之实。如河南省鲁山县等地区存在以清障疏浚之名，行砂石加工之实，牺牲环境，“两头获利”。三是蚂蚁搬家式、游击式盗采行为频发。福建、浙江、江西、湖北等省频繁出现沿江沿河居民小规模乱采乱挖砂石资源进行贩卖的行为，对河流环境、基础设施破坏严重，存在极大安全隐患。
（二）河道采砂管理不够规范，亟需加以完善
采砂规划刚性约束机制尚未建立
多数省（自治区）在省级层面尚未编制河道采砂规划。已经编制规划的一些市县，由于砂石资源短缺造成重大基建项目停工，迫于政府压力，水利部门不得不修改采砂规划。此外，地方对编制采砂规划、年度实施计划（或方案）是否需要开展环评、如何开展环评也存在不同的理解，实际操作也各异。有的地区要求编制规划和年度计划均要进行环评，有的地区则仅要求对编制规划实施环评。
2
采砂许可方式尚不够科学
调研了解到的3种采砂许可方式均可能存在弊端。第一种传统的依申请予以许可的方式，容易造成采砂业主存在“小、散、乱”的问题，不仅增加了管理成本，而且容易造成管理失序。第二种通过招拍挂方式予以出让，主要反映在拍卖过程中容易出现价格畸高，特别是部分竞拍者抱着超量开采、垄断开采权等心理，哄抬价格，恶性竞争，违背公平合理初衷，也给监管带来巨大压力。第三种统一经营方式，现阶段不同地区对其存在不同认识。一些地区支持实行统一经营，认为统一经营能够立竿见影，希望予以规定，江西等一些省份甚至已经在立法中予以明确；一些地区则明确提出反对实施统一经营，认为统一经营容易形成垄断。广东省提出实施统一经营虽然能够较好地解决“小、散、乱”问题，但不能做到公平、公正、公开，不符合市场经济改革方向，违反公平竞争原则。调研也了解到，在江西等省一些地方，国企统一经营的负面效果也开始显现，特别是企业如果以追求自身利益最大化为导向，仍可能出现超采、滥采等现象。
3
采砂监管存在一定缺失
调研发现，在采砂管理的一些环节，因部门职责不清晰而缺乏有效监管。如在运输环节，海事部门对“三无船舶”的监管存在缺失，致使非法运砂屡禁不绝。在砂石销售环节，普遍缺少相应的市场监管手段。由于不同地区采砂管理实际差异较大，受限于水利监管力量薄弱等原因，普遍难以做到旁站式监管。此外，在实施砂石采运管理单制度的一些地区，在砂石转运区、陆地车辆、砂场等方面无法形成“四联单”管理的闭合。
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采砂执法力度仍较薄弱
非法采砂具有作案手段多、流动性和隐蔽性强等特点，执法难度大，仅靠水利部门难以有效开展。调研发现，一些地区非法采砂执法仍然主要依靠水利部门开展，未与公安、交通等部门开展综合执法或联合执法。此外，当前水政执法队伍正在改革，多数省级水政执法总队已经撤销或即将撤销，国家正在市场监管、生态环境保护等5个领域打造综合执法队伍，采砂执法下一步如何考虑，也尚待研究。地方反映采砂行政执法和司法解释之间存在脱节现象，“行”“刑”不衔接，非法采砂入刑困难。按照公安部门的办案程序，所有调查取证达到刑事案件的要求才能受理。由于水利部门没有行政强制力，多数情况下自主开展调查和取证困难重重，一些非法采砂案件本应按刑事案件办理却无法移送公安部门。
（三）河道采砂管理立法滞后，难以为采砂管理提供保障
国家层面，《中华人民共和国水法》规定“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。”作为《中华人民共和国水法》的配套法规，“条例”因部门职责划分等原因，迟迟没有出台，致使一些地方在采砂许可管理、监管等方面，缺乏统一、有效的举措。
地方层面，目前已出台的采砂管理立法，受制于立法层级低、立法权有限等原因，在行政处罚、行政强制等法律责任设定上受到很大限制，对非法采砂难以形成有效震慑。例如，《安徽省河道采砂管理办法》对情节严重的非法采砂行为的最高限额罚款仅有5万元。一些地方采砂管理立法较早，没有涵盖非法采砂出现的新情况和新问题。例如《江苏省人大常委会关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》出台于1998年，并于2002年进行了修正，但近10多年来，非法采砂手段和采砂管理形势等早已发生显著变化。
三、“条例”立法建议
（一）加快“条例”立法进程
通过调研，我们深切体会到，河道采砂管理已经成为当前水行政管理的难点和水事秩序的焦点。长期以来，由于立法缺位及其由此所造成的制度不严、管理不力，非法采砂、乱采滥挖行为屡禁不绝，致使一些河段河床严重下切，对河道防洪安全、航运安全、河势稳定、河流生态等造成严重威胁。近年来，虽然通过高压严打、扫黑除恶等专项行动，非法采砂的混乱局面得到一定遏制。但受暴利驱使，高压严打下的成效具有阶段性和脆弱性，一旦高压严打有所放松，非法采砂乱象很容易再次抬头。为落实依法治国战略和新时期水利改革发展总基调，巩固河道采砂管理成效，维护河湖健康生命，建设生态文明，亟需尽快推动制定“条例”，将河道采砂管理纳入法制化和规范化轨道。
（二）明确“条例”的定位和思路
调研组发现，伴随着多年大规模的河砂开采（含盗采），年度采砂量已经明显大于来砂量，相当部分的河道采砂活动处于吃老本状态，不少河道已经无砂可采，但非法采砂仍时有发生，对水安全保障形成了重大挑战。在这样的背景下制定“条例”，需要重点解决以下问题：一是如何从行政法规层面明确各级政府和各有关部门的权责，构建较为完善的采砂管理体制；二是如何对合法范围内的采砂进行规范，形成良好的采砂秩序，避免采砂对水安全造成破坏性影响；三是如何对非法采砂进行严厉打击，促进河湖休养生息，保障水安全。
基于此，“条例”的制定，有必要以采砂管理权责界定为主线，围绕“规范合法采砂”和“严控非法采砂”两方面进行制度设计。
第一，关于采砂管理权责界定
一方面，要明确地方政府对河道采砂的主体责任，实行地方政府行政首长负责制，将河道采砂纳入河长制湖长制，明确各有关部门的权力和责任。另一方面，要依据河道采砂管理的需要，结合现有法律法规和“三定”规定的各部门职责，对河道采砂管理过程中涉及的水利、自然资源、住建、交通、公安等部门职责予以明确规定，建立权力、责任、义务相统一的管理体制。
第二，关于规范合法采砂
重点有两方面：一是设定合法采砂的边界条件，包括总量、采区、采期等。二是围绕“人、砂、船”等要素以及“采、运、销”等环节，予以全要素全环节规范。“人”指的是采砂主体，包括采砂人、运砂人、砂场经营者、砂石经营者等；“砂”指的是采砂对象，主要是河砂，一些地方利用鹅卵石、沙卵石等进行制砂的，也应予以考虑；“船”在这里泛指采砂工具，包括采砂船、运砂船、采砂机具等；“采”指的是采砂环节；“运”指的是运砂环节；“销”指的是销售环节，包括堆砂场设置以及砂石经营等。
第三，关于严控非法采砂
从调研情况看，实践中非法采砂主要有以下四种类型：一是已经持有采砂许可证的，超出许可证范围进行采砂或者非法转让许可证；二是持有河道内疏浚、工程等建设项目许可的，以疏浚或工程名义进行非法采砂；三是对于不需要许可的村民少量采砂，以“蚂蚁搬家”方式形成非法采砂之实；四是无证的非法采砂。“条例”的制定，要围绕非法采砂的这些类型，设计相应的制度予以严格控制和打击。对第一类，要明确采砂人和运砂人的权利义务边界，并运用现代化手段予以监控；对第二类，要纳入采砂管理范围，包括纳入采砂许可范围并对经营进行严格限制等；对第三类，要对非法收购行为予以严厉打击；对第四类，要围绕三无船舶、非法改建船舶、不再从事采砂的船舶拆解和转产、非采砂期间的集中停靠等关键环节进行管控。此外，还要严格设定法律责任，除了行政处罚之外，还需要设定非法采砂船拆解等比较具有威慑力的处罚手段。
（三）明确“条例”需要建立的主要制度
基于上述立法定位和思路，建议在“条例”制定过程中，着重建立以下制度：
第一，建立采砂规划约束制度
主要包括两方面：一是明确需要开采砂石资源的地区都应当以地区或河流为单位编制河道采砂规划，明确采砂总量、禁采区（期）、可采区（期）等采砂的各种约束条件；暂未编制规划的，应当通过政府文件等方式明确这些约束条件，并实行总量控制。二是将采砂规划与年度采砂计划相结合，将采砂总量控制落实到各个年度，切实发挥采砂规划的约束作用。
第二，规范采砂许可制度
主要包括三方面：一是明确河道采砂实行许可制度，须经有关机关颁发许可证后才能从事采砂。二是规范河道采砂许可方式。考虑到依申请予以许可可能造成“小、散、乱”现象，依拍卖予以许可可能造成天价现象，对统一经营予以许可可能造成垄断现象等弊端，对于河道采砂许可，更为合理的方式是采用招标方式。考虑到河道砂石管理费已经停征，通过招标确定被许可人并依法收取出让收入，也是国家所有的砂石资源收益的重要体现。同时，为了避免采砂“小、散、乱”和管理失序等问题（这也是一些人主张采取政府统一经营方式所希望重点解决的问题），可以考虑提高招标门槛或者实行区域/河段采砂集中招标的方式。三是基于严控非法采砂需要，将河道整治、航道整治、水库疏浚、工程建设等涉及采砂及砂石经营（含自用和对外经营）的，纳入采砂许可管理范围，但是疏浚过程中砂石在河道内就地抛弃的可不办理许可证。
第三，规范采砂监管制度
重点围绕“人、砂、船”等要素和“采、运、销”等环节进行监管。一是对“人”的监管，重点是明确采砂人、运砂人、砂场经营者、砂石经营者等主体的准入条件，对此还可考虑设置黑名单制度。为了严控采砂人和运砂人非法采砂运砂，需要在“条例”中严格界定采砂人和运砂人的权利和所应遵守的义务边界，一旦越过该边界则予以严惩。二是对“砂”的监管，重点是明确河砂的外延，并将利用河道内鹅卵石、沙卵石等制砂的也纳入适用范围。一些地方出现了在内河清洗海砂的现象，也有必要加以规定。三是对“船”的监管，重点是建立采砂船、运砂船、采砂机具的登记管理制度。为严厉打击非法采砂，应明确三无船舶、非法改建船舶、不再从事采砂的船舶予以拆解和转产等的管理制度，并设置非采砂期间的船舶集中停靠制度。四是对“采砂”环节的监管，重点是对采砂现场的监管。对此，需要在立法中明确现代化监控设备和手段的应用，将采砂现场安装现代化监控设备作为强制性义务。同时，可参考广东省立法，设置采砂现场监管的监理制度。五是对“运砂”环节的监管，重点是建立全程“四联单”制度，形成管理上的闭环。六是对“销售”环节的监管，重点是建立砂源可追溯制度，并规范堆砂场的设置等。为了防范“蚂蚁搬家”式非法采砂，需要对非法收购行为予以禁止。
第四，建立采砂执法制度
重点包括以下方面：一是明确各部门的执法责任，特别是在打击非法采砂方面，要明确海事部门、工信部门对三无船舶、船舶非法改建等的执法责任，公安部门对非法采砂的打击责任。二是明确综合执法、联合执法等制度，并做好和五大综合执法队伍的衔接。三是针对当前采砂执法中的难题，参考广东省采砂立法，增加无人认领采砂机具的处理。
第五，建立法律责任制度
重点是针对各种违法主体设定各自的责任。一是明确政府和有关部门失职渎职的法律责任。二是明确采砂、运砂、销售等环节的违法责任。为严厉打击非法采砂，要大幅度提高罚款额度。要增设非法采砂船舶的强制拆解等条款，提高违法成本。针对一些地方反映的非法采砂幕后老板逍遥法外的问题，要在立法上予以规定。针对“蚂蚁搬家”式非法采砂，明确非法收购者的法律责任。三是做好行政责任和刑事责任的衔接。
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来源：水利部发展研究中心
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