范恒山：成渝地区双城经济圈建设的价值与使命

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推动成渝地区双城经济圈建设是国家区域发展乃至经济社会发展的一件大事。为什么要推动成渝地区双城经济圈建设，其价值如何？推动成渝地区双城经济圈建设应该把握哪些关键环节，其使命在哪？

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范恒山，国家发改委原副秘书长，武汉大学区域与城乡发展研究院名誉院长、教授

来源： 中国区域经济50人论坛

今年1月3日，习近平总书记主持召开中央财经委第六次会议中，提出大力推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。今年的《政府工作报告》也对推动成渝地区双城经济圈建设作了安排。按照中央的要求，国家发展改革委正会同有关部门和地方编制相关规划。

成渝地区一直是国家关心和建设的重点。最近十年来，国家基于战略层面谋划推动这一地区发展所进行的努力一直没有中断过。除开那些分别为成渝单独制定的、针对成渝某些领域发展制定的、以及一些内容涉及到成渝地区发展的战略文件或规划之外，基于成渝一体已经量身研制了两个重要规划：2011年4月，出台了《成渝经济区区域规划》；2016年4月，又出台了《成渝城市群发展规划》。今天，是基于构建双城经济圈这一指向第三次为这一地区制订战略规划。这种状况在全国是罕见的。

为什么要高度重视这一地区的发展、推动建设成渝地区双城经济圈呢？可以从一般和特殊两个维度来认识。

基于一般角度认识，这是顺应空间结构演进规律和体现国家区域战略整体部署的必然选择。

从空间结构演进规律看，农村要素向城镇转化，进而经济、人口等进一步向大城市积聚是一种客观必然。由此带来了过去一些年我国经济发展空间结构的一个重要变化，即中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。由于资源要素的高度集聚，中心城市与城市群不仅发展环境优越，而且创新创造能力强大，因而成为促进经济社会发展的主要动力源。这也就是说，产业和人口等向优势区域集中，形成以中心城市和城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济整体发展与效率提升，是经济规律运动的一种必然。因此必须适应规律要求，即空间形式的演进方向并契合形势发展的需要，谋划区域协调发展的新思路。成渝地区拥有两个国家中心城市，是长江上游的重要城市群，理所当然应是谋划的重点。

从国家区域战略总体部署看，十八大以来，国家区域战略谋划出现了一些新的特征，其中很重要的是着眼于推动跨区域、跨流域的协调发展、促进东中西地区的一体联动。国家先后出台了京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等重大战略，去年又提出了黄河流域生态保护与高质量发展的战略。成渝地区双城经济圈建设是国家区域发展总体战略部署的重要组成部分，是由东到西各区域板块协调发展战略引领的一种逻辑必然。

基于特殊角度认识，这是成渝地区具有的特殊地位和担负的特殊职责所带来的必然要求。

从区位看，成渝地区北接陕甘、南连云贵、西通青藏、东临湘鄂，不仅是引领、辐射乃至一定程度上扼控西部地区特别是西南地区的中枢，也是联通中部地区的纽带。而作为长江的上游地区，又是实现东中西地区互动的重要支撑。成渝还处于全国“两横三纵”城镇化战略格局，沿长江通道横轴和包昆通道纵轴的交汇地带，具有承东启西、连南接北的区位优势。

从能力看，经过这些年的持续努力，经济社会发展取得了显著进步。现代产业体系加快建立，电子信息、装备制造、现代金融等的发展走在全国前列。新型城镇化建设快速推进，常住人口城镇化率已达到60.1%。拥有两个特大城市、6个大城市和众多的中小城镇，是西部地区城镇分布最密集的区域。成都、重庆两市核心引领作用不断增强，中小城市特色发展势头日益明显。基础设施特别是交通基础设施不断强化，基本形成了铁路、公路、内河、民航、管道运输等相互衔接、高效便捷的综合交通运输体系，且智能化水平不断提升。城乡融合进展突出，一体发展的制度体系初步建立，以城带乡、以工促农呈现新格局。此外，成渝地区科技条件良好，人力资源丰富，在维护国家生态安全、国土安全等方面也具有特殊的功能。总起来看，成渝地区已是西部地区经济基础最好、经济实力最强的区域。

也就是说，无论是基于区位还是能力看，成渝地区在区域和国家发展方面都能发挥重大的作用。而推动成渝地区双城经济圈建设就是为了进一步激发这种作用。

具体而言，推动成渝地区双城经济圈建设具有多方面的价值或意义。

它是推动区域协调发展的需要，有利于强化区域引领带动和支撑保障作用，推动新时代西部大开发形成新格局，促进东中西协调互动。

它是优化提升中心城市和城市群功能的需要，有利于促进资源要素的空间积聚和优化配置，壮大经济发展的动力源，为国家经济平稳运行与持续增长提供强有力的支撑。

它是推动城乡融合发展的需要，有利于探索形成统筹城乡发展的制度体系，建立城乡功能互补、一体发展的运行机制，为全面消除城乡二元结构提供有益示范。

它是深化对内对外开放的需要，有利于改善内陆开放环境，打造内陆开放战略高地，促进内外联动，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环促进的新发展格局。

它是促进人和自然和谐发展的需要，有利于处理好城镇化建设、经济发展和生态保护的关系，筑牢长江、黄河上游生态屏障，推动建设高品质生活宜居之地。

推动成渝地区双城经济圈建设事关全局、影响未来，必须把握方向，抓住关键，承担起应有的历史使命。那么，哪些是成渝地区双城经济圈建设应该承担的历史使命呢？这也需要从一般和特殊两个维度来认识。

基于一般角度认识，需要搞清楚“经济圈”或经济区建设的基本要求。推动经济实现更快和更有质量的发展，需要资源要素尽可能多的集聚和尽可能优的配置。在发展实践中，经济运行往往是以行政区为单元的，因而资源要素的集聚和配置往往存在着两个特点：一是各行政区拥有的资源要素相对有限；二是各行政区都努力采取措施防止自已有限的资源向外流出。这样做的结果必然是经济结构的同质化，也必然是经济门类的完整性，即形成“大而全”或“小而全”，由此又导致了各行政区的恶性竞争和相互封锁，进而导致了一些地区经济发展的缓慢，也影响了整体发展的效率与效益。解决问题的出路有两条：一是调整行政区范围，但无论怎么调整，都会有边界限制，且调整成本高，也不能频繁进行，所以这条路从总体上看难以走通。二是推动建立跨行政区的经济区或经济圈，这是基于各行政区一体联动的有效组织方式。所以，建立经济区或经济圈的目的是为了推动在尽可能大的范围内利用和配置资源要素，而经济区或经济圈要能够有效运转，也必须以打破行政封锁、推动资源要素自由流动和自主配置为基本条件。

基于特殊角度认识，中央财经委第六次会议明确，要强化重庆和成都的中心城市带动作用，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放高地、高品质生活宜居地，助推高质量发展。会议还强调，成渝地区双城经济圈建设要加强顶层设计和统筹协调，突出中心城市带动作用，强化要素市场化配置，牢固树立一体化发展理念，做到统一谋划、一体部署，相互协作、共同实施，唱好“双城记”。

推进成渝地区双城经济圈设，应当紧扣“两中心”、“两地”的战略定位和统筹协调、双城联动等基本要求，切实把握住一些关键环节。综合考虑，特别要把握这样一些重要方面：

01

着力实现高质量发展

实现高质量发展是国家总结实践经验教训、顺应发展规律所做出的战略选择，是新时代经济发展的基本特征，理所当然的应该成为成渝地区双城经济圈建设的核心指向，也应作为制定和实施各项政策举措的基本遵循。成渝地区作为国家战略实施区域，不仅要成为推动国家经济高质量发展的动力源，还要成为带动各地区实现高质量发展的示范区。为此，必须始终秉持新的发展理念，正确处理好经济与环境、农村与城市、当前与长远等重大关系，努力实现发展规模、速度、质量、结构、效益的有机统一；必须持续推进发展方式转变、经济结构优化和增长动力转换，形成内外结合、一体循环的经济运行体系；必须大力推动体制创新、科技创新和管理创新，不断优化发展环境；必须积极运用品牌战略、合作机制、试验平台、指标体系等有效举措，形成强有力的示范引导。通过努力，把成渝地区双城经济圈建设成为全国高质量发展的重要增长极。

02

中心城市和城市群间的一体联动

中心城市和城市群成为促进区域或国家经济社会发展的动力源，不仅得益于产业、人口等要素的快速有效集聚，而且得益于城市间的协同发展和一体联动。如果城市群各城市间特别是各中心城市间相互封锁甚至恶性竞争，就不仅会影响自身发展，也会阻滞整个区域发展。成渝地区双城经济圈建设，关键是要合作唱好“双城记”，切不能各吹各的调。重庆、成都两个国家中心城市要统筹协调、整体谋划，一方面应相互支持强化各自比较优势，另一方面应一体推进基础设施建设、产业发展、环境保护、营商环境优化和公共服务提升。也就是说，该统一的必须统一，需错位的要合理错位。而城市群中的其他城市，要通过坚持走特色发展之路做实做强。中心城市和一般城市间，应按照主辅配套、分工组合的原则，优化功能设置和角色定位。通过中心城市的协调发展带动城市群一体发展，进而带动整个成渝地区乃至整个西部地区加快发展。

03

协力构建开放联动的创新体系

这是将成渝地区打造成为“两中心”的重要保障。要站在同舟共济、互利共赢的基点上推动各类创新资源要素加速集聚、不断提升和有效运用。在这方面，需要大力革除体制障碍和利益羁绊，推动人才、资本、信息、技术、数据等资源要素的自由流动和自主配置；需要一体推动产学研深度衔接融合，在攻克关键核心技术和及时推进高新技术产业化等重要方面形成合力；需要共同打造各种类型的创新载体和攻坚平台，为协同创新提供支撑与示范；还需要对标最好最佳地区，一体建设营商环境，为国内外优势资源要素流入创造良好条件。

04

坚持开拓创新和率先探索

先行先试既是关键举措，又是重大红利。成渝地区有开拓创新、率先探索的优良传统，在统筹城乡综合配套改革、推进国企改革等方面创造了行之有效的经验。推进成渝地区双城经济圈建设，要继续用好率先探索试验这个手段，坚持以问题、定位、目标等为牵引，抓住关键环节大胆创新突破，率先建立起一套有利于推进高质量发展的制度、法规、政策与模式，使成渝地区真正成为新时代推进改革开放和实施创新驱动的排头兵。

05

持续促进人民利益实现实质性增长

不断满足人民日益增长的美好生活需要，是我们推动生产力发展的根本目的，也是我国社会主义制度的本质要求，而发展的高地首先应当是不断满足人民日益增长的美好生活的高地。高质量发展的一个重要特征就在于它能通过市场充分而有效的供给，通过优良产品和服务的直接呈现，支撑人民的富裕和幸福。成渝地区双城经济圈建设要把改善民生放在突出重要位置，把持续增进人民群众的获得感和愉悦感作为根本取向和评价标准。要把解决贫困人口稳定脱贫和可持续发展作为推动发展、改善民生的首要任务；把统筹城乡实现城乡融合、一体发展作为推动经济社会发展的核心内容，把促进全区域人民基本公共服务均等化作为政府的主要工作。同时，要探索建立以收入水平为核心、全面反映居民富裕与幸福动态发展状况的指标体系，并使其与对各项工作举措、政策方针实施效果的评价及改进紧密结合起来。

转自：中国城市中心