连平重磅演讲！突破土地要素市场化改革的瓶颈

1月9日上午，中国银行业协会行业发展研究委员会主任、中国首席经济学家论坛理事长连平出席“2021年中国首席经济学家论坛年会”，并发表题为《突破土地要素市场化改革的瓶颈》的主旨演讲。

连平指出，土地要素市场化改革符合大的政策方向，要向前推进。但此间，对于宅基地市场化流转，包括土地的确权、土地流转合法化、土地金融支持等方面，都需在政策、法律上做好相关工作。

连平 中国首席经济学家论坛理事长，中国银行业协会行业发展研究委员会主任

以下为连平本次演讲全文

尊敬的胡区长，各位首席，各位来宾，各位媒体的朋友，以及在线上观看的朋友，大家上午好。今天这个论坛的题目既很宏大，但又很精准，我想大家能够感受得到。刚才夏斌主席讨论的话题是关于经济恢复和风险管理之间的关系，我接下来要谈的就像主持人讲的一样，是一个要素改革的问题，但是我想谈的可能是一个很小的点，但是这个点我认为对于未来的五年甚至于十五年的经济发展和运行是至关重要的一个点。

我的题目就是突破土地要素市场化改革的瓶颈。我们的十四五规划建议已经出来，大的框架都比较清晰。在这个中间，有非常明确的提到，在2035年，就是十五年以后，中国经济的增长要达到一个新的水平，人均GDP要达到两万美元，比现在翻一番。翻一番背后对于经济增长是有含义的，我们做了一些初步的分析和估算，认为如果要达到这个目标的话，那么未来的十五年的经济增长可能它的增速要保持在5%左右。这个增速在过去来看不算什么，但是对于未来这一段时间尤其是十年甚至更长十五年来看，一个漫长的过程中间GDP的增速要达到5%，并不是一件很容易的事情。因此我们还是要寻找增长的内在潜力，是不是中国经济增长未来没有这种潜力，我认为不是，我们认为潜力是巨大的，但是关键的问题是如何通过改革把这些潜力能够释放出来。我个人认为这方面的改革涉及的领域是很多的，比如说国企改革、金融改革、财政体制改革等等，但是还有一个非常重要的点，那就是农村的土地制度改革。土地制度如何能够很好的推进它的市场化，使它能够迸发出未来推动经济增长的新的动力。

改革开放以来，农村是最早推进改革的，但是我们很遗憾的看到之后的几十年，农村的改革推进其实是比较缓慢的，有许多重要的问题都没有解决，没有很好的得到突破。比如说现在有关土地管理的法规、制度限制了农民土地的流转，包括承包地、宅基地、集体建设用地，以及其他非耕地等等。它的流转是极其困难，或者基本上是处在一个非常难的流转过程中间。比如像宅基地的流转，基本上不可能，农民辛辛苦苦打工赚来的钱，在宅基地上建造了自己的房产，它只是使用价值，用相当多的积累和储蓄在这里进行了投入，但是没有产出的。

我们认为从这个点上来说，我们不说别的相关土地，就说宅基地，它能够在未来10-15年通过它的改革、流转来释放对整个经济增长的贡献。事实上在这个问题上面，国家最近两年来出台了一些相关的政策，这些政策中间对于土地要素的流转、改革、市场化过程的推进，其实是有较为明确的政策导向。但是我们认为下一步是需要更加明确，需要在这一系列问题上面落到实处，而且解决许多相关的问题、障碍、掣肘等等。

先来讨论一下宅基地如果能够做到流转，它有多少重要的意义。首先了解一下2018年统计数据表明全国城市建设用地的面积是56万公顷，一线城市大约占33%，二线37%，因为二线城市的群体比较大，还有就是三四线城市大约占到30%。不同的城市它的土地是有不同的价格。一线城市土地拍卖的价格大概是在七千多一平米，二线、三线价格就明显要低很多。我们再看农村存量的宅基地，农村的宅基地分成两大块，一块是闲置的宅基地，一块是存量的宅基地。闲置的宅基地意味着这个土地基本上已经没有人在用了，是闲置和荒芜的放在那边。2020年12月，也是最新的数据，根据一位权威人士提供的数据，在一个重要的会议上面提到，全国农村的宅基地有17万平方公里，去除掉大约两万平方公里的闲置，存量有15万平方公里。这15万平方公里的宅基地如果说能够进行流转的话，我们假设它每年释放1%，是多少规模呢？是1500平方公里，那就等于15亿平方米，这个规模是一个什么概念？它超过了当年的整个房地产用地的规模，当年房地产整个用地再加上17%，那就是现在释放1%的规模。再按照不同的城市所占的比重，我们来进行估算，还有相关的不同城市土地的价格来进行估算，最终我们算出来大致，释放1%的宅基地的话，它能够对于整个市场土地交易带来的增量是三万多亿。

再加上刚才我们讲到的还有闲置的宅基地，闲置宅基地是两万平方公里，因为它是闲置的，如果一旦制度允许它进行流转的话，毫无疑问它的规模一定会超过前面所讲的存量宅基地。我们也是做一个保守估计，如果一年只是释放2%的话，那就是4亿平方米，按照价格大致进行估算，可能也就是接近一万亿左右。两者相加，涉及到的非常保守的估计宅基地能够释放出来的土地交易价值，大概是在4万多亿。我们都知道，2019年中国的GDP总量规模是100万亿，所以4万多亿的非常保守的估计是对于整个经济的运行，对于GDP的增长是一个什么样的概念，我想我们可以想的非常清楚。

我们说宅基地市场化的流转，它具有重大的经济意义，对于未来一段时期中国经济的发展，在很多方面都会发挥它的积极作用。首先就是有效的拉动需求，来促进消费和投资。我们拥有宅基地的农民，过去是不能交易的，现在一旦能够交易，那这个宅基地，以及在宅基地上面建造的房屋，它是有价值的。因此它的财产性收入通过交易之后就会大幅度增加，或者陡然增加。几十年或者很长一段时间的投入，但是它并没有产出，而现在它可以产出了，可以交易，势必会给它带来消费各方面的能力增长，买房、购车、购置家用电器，甚至于教育、培训、旅游、医疗等等这方面的能力都得到提高。如果说交易是由自然人来购买的，同样会产生许多相关的，比如像城市的人一样购买房子之后产生的很多拉动消费的因素。同时如果说企业购买的话，必然它买这块地一定是有它的投资计划，接下来会带来不同领域中间的投资增长。政府由于有了这样的一个交易之后，它的税收也会增加，少则一年几百亿。我个人认为像这样的交易，政府的收税越少越好。相关中介机构在撮合这些交易，中介机构也会获得收入。从拉动内需，促进消费和投资来说，它的作用是显而易见的。

除了这以外，还有一条非常重要的是可以促进城镇化的建设，我们现在提了新型城镇化，很重要的一条就是让那些在城市难以落户的农村劳动力，能够落户下来。这中间除了城市要给它提供相当多的待遇，一视同仁以外，还有很重要的一条那就是你既然成为市民，农村就不应该再拥有宅基地，没有这个必要。有助于推进城镇化的建设。尤其是最近这些年，总归感觉到城镇化、新型城镇化在快速推进，但是逆城镇化的现象依然还在很多局部显现。我们认为像宅基地市场流转的交易能够得到法律允许，在各方面政策的掣肘都能够取消的话，毫无疑问对于进一步促进新型城镇化，防止出现逆城镇化的现象，毫无疑问是有好处的。

第三，促进农业的规模经营、集约经营，对于农村现代化的发展是具有长久的战略价值。要增加土地供给，以后可以对大城市边缘的土地供给增加之后的价格控制会发挥积极的作用。我们很多大城市，尤其是一线和一些新兴一线城市，重要的二线城市，房价很难控制住，很重要的一条就是土地供给不够，如果靠近这些大城市的边缘，这些土地能够作为很好的住宅建设，那对于大城市控制它的房价也会发挥非常重要的作用。

最后一条，我认为也是具有很重要的作用。这些资产的增加，对于居民部门的宏观杠杆率控制，也是有好处的。所以我们说综合的来看，农村的宅基地流转，不要看它这个点非常小，但是它所涉及到的对于整个经济运行，对于未来经济发展，提高它的质量，改善我们整个经济运行的结构，会发挥很重要的积极作用。

这里还有一个估算是关于城镇化推进之后可能带来的消费等各方面的促进作用，至少我们粗粗估算一下，也能够在一年带来三千多亿的消费开支。

接下来提几方面的建议。如果说要素市场化，这是符合大的政策方向，要向前推进，那么对于宅基地市场化流转，在政策、法律法规上要做些什么，大致是三块。

第一，土地的确权，包括宅基地的使用权，它的确权等级、领证等等一系列的工作，同时要做好所有权、资格权、使用权的三权分立，当然交易涉及到的主要是使用权。

第二，土地流转方面还有许多事情要做，建立宅基地的交易中心，尽快形成有关宅基地交易的法律法规和管理体制，建立针对农村宅基地进入流通市场的一系列相关机制，还有以积极的举措切实保障农村村民依法自愿有偿退出宅基地。这就需要树立相关法律法规，使土地流转能够合法化，尤其是要保障农民的权益。

第三方面，土地金融。需要金融机构给予土地流转提供很多便利，其中包括发放抵押贷款的业务。其实所谓宅基地也好，农村土地的抵押贷款业务，在最近这些年来不是没有，星星点点在某些银行也做过，但是实在做不起来，因为没有土地流转和交易的市场，银行将这部分的资产最终能够砸在自己手里的话，最后是没有地方抛出的，没有这个市场交易，所以不能最终变现。未来有了这个市场交易，银行就可以做这方面的贷款。因此将来金融支持也是非常重要，包括货币当局对银行提供的这个领域中间的贷款是不是也可以提供一些成本比较低的流动性。还有一条也是非常重要的，我认为要鼓励城市的工商资本能够有序进入农村。我看到有一些地方的提法，我认为是一个很大的问号，要防止城市工商资本进入农村，我觉得这是一个很大的问题，没有工业发展到今天这么大的规模，它的资本来反哺农业的话，农业能够在未来长期得到很好的发展吗？我觉得这是一个非常大的问题。因此市场化的改革毫无疑问，要素是需要流动的，是有必要进行流动，尤其从城市的资本流向农村，当然是有序的。长期要促进农村资产资本化的过程。当然最重要也是最为关键的一点要解放思想，其实是几十年来在这些领域中间动作非常缓慢，长期得不到突破，关键一点思想不够解放，没有真正用市场化的理念来指导改革的实践。所以有许多条条框框等等，在比较传统、陈旧的思想理念之下来推进，事实上很难有很好的成果。所以我觉得在未来这方面最终还是要解放思想，最终来促进要素市场化的流转，这也是我们规划中间提到的，双循环中间提到的最关键的一点。

我就说这些，谢谢大家。

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