探索“三权分置”，盘活利用宅基地

本文作者：肖鹏

作者单位：中国农业大学人文与发展学院•天长乡村振兴研究院

2015年，全国人大常委会授权全国三十三个区县开展农村土地制度改革试点工作，宅基地制度改革与征地制度改革、集体经营性建设用地入市并列，成为三项试点内容之一。宅基地制度改革主要围绕宅基地审批制度、宅基地有偿使用、宅基地有偿退出展开，取得了显著的成效。2019年《中华人民共和国土地管理法》修订，用立法形式确认了宅基地审批制度、有偿退出等改革试点的成果。同时，《土地管理法》明确规定，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用宅基地。2020年中央1号文件指出，以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。党的十九届五中全会重申了宅基地“三权分置”的重要性，这将为宅基地的盘活利用奠定制度基础。

坚持宅基地所有权，是盘活利用宅基地的根本保障。宅基地归本集体成员集体所有，这是宅基地制度的根本所在。坚持宅基地所有权，着重强调以下三个方面：第一，完善宅基地所有权的行使方式。宅基地所有权应当由农村集体经济组织或者村民委员会代表本集体成员集体行使。《中华人民共和国民法典》明确规定，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。随着农村集体产权制度改革的推进，农村集体经济组织普遍设立并取得法人资格，农村集体经济组织将成为宅基地所有权代表行使的主要主体。完善农村集体经济组织的制度建设、积极推进农村集体经济组织立法工作，将成为完善宅基地所有权行使方式的重点内容。第二，探索宅基地所有权的实现形式。基于宅基地分配制度，农村集体经济组织成员以户为单位无偿取得宅基地并可以长期使用，形成了“宅基地所有权+宅基地使用权”两权分置的权利结构，这是宅基地所有权实现的基本形式。同时，在人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在尊重农村集体经济组织成员意愿的基础上，通过其他方式（例如：集中居住）保障农村集体经济组织成员实现户有所居，也是宅基地所有权的实现形式。因此，宅基地所有权的具体实现形式，应当坚持因地制宜原则，以为农村集体经济组织成员提供居住保障作为基本目标。第三，强化宅基地所有权的管理权能。在“两权分置”的背景下，宅基地所有权的管理权能主要体现在宅基地用途管制方面，《土地管理法》规定，不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。在“三权分置”的背景下，随着宅基地的盘活利用，更多的社会主体进入乡村，可能带来更大的用途管制的压力。除此之外，更多社会主体的进入对乡村的公共服务和公共设施提出了更高的要求。农村集体经济组织可以探索基于公共服务的提供和公共设施的使用，向社会主体收取适当费用，从而为强化宅基地所有权的管理权能奠定物质基础。

保护宅基地资格权，是盘活利用宅基地的基本前提。宅基地资格权是农村集体经济组织成员以户为单位对集体所有的宅基地享有的权利。保护宅基地资格权，可以从以下三个方面入手：首先是规范宅基地资格权的确认标准。宅基地资格权的确认应当以农村集体经济组织成员的身份确认为前提，集体成员身份确认是农村集体产权制度改革的重点内容之一。随着改革工作的推进，越来越多的农村集体经济组织成员身份被确认下来，这为宅基地资格权的保护奠定了坚实的基础。同时，应当明晰集体成员身份确认与享有宅基地资格权两者之间的差异。集体成员身份确认的是作为自然人的农村集体经济组织成员的资格，而宅基地资格权的确认是在集体成员身份确认的基础上以户为单位对宅基地享有权利的明确。其次是明确宅基地资格权的权利性质。宅基地资格权应当是包含财产内容和身份内容在内的综合性权利。虽然农村集体经济组织成员权同样属于综合性权利，而且宅基地资格权的取得与农村集体经济组织成员权息息相关，但是两者在权利主体、客体和内容，权利取得、变更和丧失等方面均存在明显差异。以权利取得为例，农村集体经济成员权的取得，以集体成员身份确认为前提，自然人一经身份确认即取得成员权。而宅基地资格权的取得，应当以户为单位，在实际取得宅基地使用权时方可取得。至于农村集体经济组织成员可以依法申请分配宅基地，是其成员权的内容，而非宅基地资格权的内容。此外，还需厘清宅基地资格权的权利内容。宅基地资格权的核心内容之一是权利人可以无偿使用宅基地的权利。宅基地的无偿使用，是宅基地社会保障功能的重要体现。值得关注的是，宅基地社会保障功能的范围应当限于本集体经济组织区域之内，以本集体经济组织成员为限，而非为全体社会成员提供社会保障。同时，社会保障提供的是基本保障，体现在宅基地领域则是对“一户一宅”原则的坚持，对于“一户多宅”或者“一户一宅”面积超过法定标准的部分，均非社会保障功能所应涵盖的范围。因此，宅基地资格权的有无应当成为宅基地有偿或者无偿使用的判断标准，非农村集体经济组织成员或者农村集体经济组织成员超过法定标准，依法享有宅基地使用权的，均应当纳入宅基地有偿使用的范围。这也充分体现了宅基地资格权是身份属性和财产属性的综合体。

放活宅基地使用权，是盘活利用宅基地的实现路径。盘活利用宅基地，是在坚持宅基地集体所有权、保护宅基地农户资格权的前提下，适度放活宅基地使用权。适度放活宅基地使用权，需主要关注三个方面：首先，要将增加宅基地使用权的收益权能纳入考虑。目前《民法典》对宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利作出了规定，但对宅基地使用的收益权能并未得到体现。对宅基地而言，无论是农村集体经济组织的统一盘活利用，还是农村集体经济组织成员的自主盘活利用，其目的在于盘活利用农村的闲置资源，从而实现增加农民的财产性收入、发展壮大农村集体经济。因此，须以明确宅基地使用权的收益权能为前提，盘活利用宅基地。其次，要坚持宅基地使用权的用途限制。《民法典》第三百六十二条规定，宅基地使用权人有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。从目前宅基地盘活利用的地方实践来看，既存在以住宅为用途的盘活利用，例如：将闲置宅基地和闲置住宅出租给社会主体用于居住；也存在以非住宅为用途的盘活利用，例如：发展乡村产业的用地需求往往不是宅基地而是集体经营性建设用地。就制度设计而言，前者应当归属于放活宅基地使用权的范围，后者则涉及到相关的制度衔接。再者，实现农村土地改革的制度衔接。在宅基地盘活利用过程中，如果超越了住宅及其附属设施的用途限制，应当强化宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市制度的衔接。集体经营性建设用地入市作为农村土地制度改革的重要成果，已经在2019年《土地管理法》的修订中得到了立法确认，其用途限制主要在于工业、商业等经营性用途。因此，宅基地盘活利用中，需加大对农村土地的用途限制的关注。在发展乡村产业等盘活利用形式中，需要开展工业、商业等经营性活动时，应当及时依法将宅基地转变为集体经营性建设用地。值得关注的是，此种情形虽然也是对宅基地这一农村土地资源的盘活利用，但是已经超出了放活宅基地使用权的范畴，因此，集体经营性建设用地入市的具体规则还有待于进一步探讨和完善。

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