盘活农村沉睡的宅基地资源——基于全国31个省207个村庄4090户农户的调查
【报告要点】宅基地对于农民具有经济发展和社会保障的双重功能，农民拥有依法取得和使用宅基地的权利，同时随着农村人口的增加，加上农村城镇化建设的用地需求，农村宅基地将日趋紧张。与之相对，在农村仍然有大量的宅基地被闲置，成为沉睡的资源。具体来看，由于农民外出务工等因素的影响，超过一成的村庄有宅基地闲置状况，接近十分之一的农户有闲置的宅基地。对于闲置的宅基地，超过八成的村庄没有进行过管理，不足一成的村庄进行过宅基地收回。从维护农民利益和统筹城乡发展的角度出发，如果进行合理补偿，四成农民愿意退回闲置宅基地；如果推行集中居住，近半数农民愿意放弃老宅基地。为此，课题组建议通过宅基地取得分配制度、有偿退出机制和监督管理体制等综合改革，以机制创新破解农村宅基地闲置问题。这对于盘活农村宅基地资源，缓解农村宅基地紧张的局面有重要的现实意义。
宅基地是农民重要的财产权利。伴随着城镇化的快速推进，农村人口大量外流，加上管理的滞后，农村宅基地闲置的情况突出。宅基地的大量闲置不利于土地资源的合理配置，也影响到农民财产权利的保障。为此，华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目平台，于2014年6月至9月对全国31省207个村庄4090户农户就宅基地闲置问题进行了调查。调查发现，当前农户户均拥有宅基地数量总体超标，一成以上村庄一户多宅现象较多。受农民外出务工等因素的影响，超过一成的村庄宅基地闲置较普遍，接近十分之一的农户有闲置宅基地。对于闲置宅基地，超过八成的村庄没有进行过管理，不足一成的村庄进行过收回。调查还发现，如果进行合理补偿，四成农民愿意退回闲置宅基地；如果推行集中居住，近半数农民愿意放弃老宅基地。为此，课题组建议通过宅基地取得分配制度、有偿退出机制和监督管理体制改革，以机制创新破解宅基地闲置问题。
一、农村宅基地闲置的现状分析
宅基地闲置会影响土地资源的配置效率，也不利于保障农民的财产权利。调查显示，当前农户宅基地拥有量超出了法定数量，同时受农民外出务工等影响的影响，农村宅基地闲置问题较为突出。
（一）农户户均宅基地拥有量达到“一户一宅”
“一户一宅”是国家对农民宅基地的基本规定。调查发现，全国4090个样本农户户均拥有宅基地1.15处，比户均1处的规定超出0.15处。分地区看，东部地区农户户均拥有量为1.19处，中部地区为1.15处，西部地区为1.13处，户均拥有量自东向西依次递减。分家庭收入水平看，低收入农户户均为1.05处，中低收入为1.10处，中等收入为1.15处，中高收入为1.19处，高收入为1.28处。分职业看，务农和务工农民户均分别为1.14处和1.11处，教师职业的农民为1.17处，个体户及私营企业主为1.26处，农村管理者为1.23处。
（二）一成以上村庄存在一户多宅现象
通过对一户拥有多处住宅现象的调查发现，在207个样本村庄中，有2个村庄表示“非常多”，占比为0.97%；有20个村庄表示“比较多”，占比为9.66%；有43个村庄表示“一般”，占比为20.77%；有95个个村庄表示“比较少”，占比为45.89%；有47个村庄表示“非常少”，占比为22.71%。也就是说，10.63%的受访村庄表示一户多宅现象较多。同时，不同地区一户多宅现象的差异较为明显，东部地区表示一户多宅现象较多的受访村庄比重最低，占比为1.75%；西部地区略高，占比为7.41%；中部地区最高，占比为17.71%。
（三）超过一成的村庄宅基地出现闲置
调查显示，4.07%的样本村庄宅基地闲置情况非常普遍，12.22%的样本村庄宅基地闲置情况比较普遍，11.31%的样本村庄宅基地闲置情况一般，39.37%的样本村庄宅基地闲置情况比较少，33.03%的样本村庄宅基地闲置情况非常少。由此可见，一成以上的样本村庄宅基地闲置情况普遍。分地区看，东部地区宅基地闲置情况普遍的村庄占比为15.63%，中部地区占比为15.91%，西部地区占比为15%。分类型看，17.95%的普通农村村庄宅基地闲置普遍，4.55%的城郊村村庄宅基地闲置普遍，受访的城中村没有宅基地闲置普遍的情况。
（四）接近十分之一的农户有闲置的宅基地
当问到“是否有闲置宅基地”时，表示“有”的农户占比为9.42%；表示“没有”的农户占比为90.58%。分地区看，东部地区农户有闲置宅基地的比重为12.49%，中部地区为8.13%，西部地区为8.32%。分收入水平看，从低收入到高收入农户有闲置宅基地的比重分别为6.27%、8.47%、7.99%、11.19%和13.15%。分职业看，务农和务工农民有闲置宅基地的比重较低，分别为8.09%和10.08%，个体户及私营企业主和农村管理者的比重较高，分别为12.20%和 13.19%。分年龄看，闲置宅基地最多的是30岁以下的农民，占比为14.71%。
（五）全家外出务工是农村宅基地闲置的主要原因
考察宅基地闲置的原因发现，因“全家常年外出打工”导致宅基地闲置的占比为46.57%，因“选新址建房”导致宅基地闲置的占比为27.94%，因“在外买房”导致宅基地闲置的占比为14.22%，因其他原因导致宅基地闲置的占比为11.27%。可以看出，全家常年外出打工是导致宅基地闲置的主要原因。分地区看，东部地区村庄因“全家常年外出打工”导致宅基地闲置的比重为38.33%，中部和西部地区村庄分别为50.60%和52.83%。分类型看，普通农村村庄因“在外买房”导致宅基地闲置的比重为13.11%，城郊村村庄为21.05%。
二、统筹解决农村宅基地闲置的可行路径
宅基地回收是解决宅基地闲置问题的重要方式。调查显示，当前闲置宅基地的管理和回收情况总体不容乐观，宅基地回收比重明显较低，农民倾向于通过有偿的方式退回闲置宅基地。
（一）超过八成的村庄没有对闲置宅基地进行过管理
调查发现，超过八成的村庄没有对闲置宅基地进行过管理。针对闲置宅基地，认为有必要且相关机构已经进行管理的村庄占比为12.82%，认为有必要但目前无人管理的村庄占比为58.46%，认为没必要进行管理的村庄占比为28.72%。就不同地区而言，东部地区认为有必要且相关机构已经进行管理的村庄占比为9.09%，中部地区为11.11%，西部地区为20%；东部地区认为有必要但目前无人管理的村庄占比为60%，中部地区为62.22%，西部地区为50%；东中西地区认为没必要进行管理的村庄占比分别为30.91%、26.67%和30%。
（二）不足一成的村庄对闲置宅基地进行过收回
当前，对闲置宅基地进行过回收的村庄比重较低。调查显示，对闲置宅基地进行过回收的村庄占比为8.82%，没有对闲置宅基地进行过回收的村庄占比为91.18%。也就是说，只有不足一成的村庄收回过闲置宅基地。分地区看，东部地区村庄收回过闲置宅基地的比重为7.94%，中部地区为12.94%，西部地区为3.57%，中部地区进行过收回的比重最高，东部地区次之，西部地区最低。分类型看，10.06%的普通农村村庄收回过闲置宅基地，城郊村和城中村均没有进行过收回，普通农村村庄进行过回收的比重高于城郊村和城中村村庄。
（三）若得到合理补偿，四成农民愿意退回闲置宅基地
如果得到合理补偿，42.29%的农民愿意退回闲置宅基地，38.52%的农民不愿意退回，19.19%的农民态度模糊。也就是说，如果得到合理补偿，四成农民愿意退回闲置宅基地。从不同地区来看，如果得到合理补偿，东中西地区农民愿意退回闲置宅基地的占比分别为39.03%、41.68%和47.19%。从不同年龄来看，30岁以下、30至39岁、40至49岁、50至59岁和60岁及以上农民不愿意退回闲置宅基地的比重分别为34.92%、35.94%、35.86%、38.12%和41.92%，随着年龄的增长不愿意退回的占比呈递增趋势；相应地，50至59岁和60岁及以上农民愿意退回的比重也明显低于其他年龄段的农民。
（四）若推行集中居住，近五成农民愿意放弃老宅基地
如果推行集中居住，47.87%的农民愿意放弃老宅基地，33.83%的农民不愿意放弃，12.30%的农民说不清。从不同年龄看，若推行集中居住，30岁以下农民愿意放弃的比重为48.54%，30至39岁农民为52.17%，40至49岁农民为49.34%，50至59岁和60岁及以上农民分别为47.46%和45.80%。受观念等因素的影响，老年农民愿意放弃老宅基地的比重明显低于年轻农民。从受教育水平看，若推行集中居住，文盲、小学、初中、高中和大专及以上学历的农民愿意放弃的比重依次为42.86%、48.27%、48.46%、48.24%和50.46%。可见，随着受教育水平的提高，农民放弃老宅基地的意愿也越强烈。
三、以机制创新盘活农村沉睡的宅基地资源
针对农村宅基地闲置突出和管理回收不足的状况，应该从长远着眼，从源头着手，从过程着力，通过宅基地取得分配、有偿使用和监督管理等方面的改革，以机制创新统筹解决宅基地闲置问题。
（一）改革宅基地取得分配制度
一是科学规划宅基地。结合土地利用总体规划，编制乡村土地利用具体规划，合理确定和调整小城镇和农村村民点的数量、布局、范围和用地规模。结合地区资源状况和发展实际，按照节约集约用地的原则，合理确定和调整宅基地面积标准。及时制定和发布宅基地规划建设标准和图表等，指导农民按规划规范有序进行住房建设。
二是依法取得宅基地。完善农民宅基地权益保障和取得方式，探索不同区域农民户有所居的多种实现形式，依法维护农民宅基地取得权。农民申请宅基地的，应及时受理审查，对符合申请条件，及时按程序上报。及时完善宅基地审批办法，明确宅基地申请条件和办理时限，接受社会监督，切实维护农民依法取得宅基地的正当权益。
三是合理分配宅基地。严格执行“一户一宅”的法律规定。及时修订农村宅基地用地标准和农村人均建设用地空置标准。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地分配标准和宅基地申请条件。在经济条件较好、宅基地需求突出的地方，开展宅基地有偿使用试点。
（二）探索宅基地有偿退出机制
一是探索宅基地退出的多种形式。探索对农民自愿退出的闲置住房和宅基地给予补偿，制定科学合理的补偿标准。组织开展闲置宅基地、一户多宅的调查清理工作，坚决处理违法行为，对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用。健全农村社会保障体系，逐步剥离宅基地的保障性功能，为实现宅基地回收创造条件。在有需要的地方，推广宅基地换养老等回收模式。
二是有序开展进城农民宅基地退出工作。探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。现阶段，农民工落户城镇，是否放弃农村宅基地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。在土地确权的基础上，使农民的承包地财产权益显化，变为可交易的财产，通过流转等形式实现宅基地自由、有偿退出，让部分想离开的农民带着“变现宅基地”进城。
三是适当引导农民集中居住。根据地区总体建设规划，因地制宜开展新农村建设和新型农村社区建设，采用合理补偿、集中安置等多种形式，引导农民集中居住，节约利用土地。加快旧村改造，通过集中居住盘活存量建设用地。制定类别化激励措施，鼓励农民边集中居住边腾退多余宅基地。农民在规划区域集中建房，新建住宅后应退出旧宅基地的，要确保按期拆除旧房，及时上交旧宅基地。
（三）完善宅基地监督管理体制
一是健全宅基地管理制度。完善宅基地动态巡查制度，加强对宅基地的日常监管，及时发现和制止宅基地违法行为，重点加强城中村和城郊村宅基地的管理。建立宅基地审批责任和过错追究制度，规范宅基地的审批和使用。建立相关主体共同责任机制。强化县乡两级政府、国土资源管理部门和村委会在宅基地管理中的协调合作，建立监督管理联动机制，落实工作责任，合力破解闲置难题。
二是加快宅基地确权工作。加快宅基地确权登记发证相关政策的研究，抓紧制定和完善配套政策。按照宅基地制度改革要求，制定工作计划，明确工作开展的时间和进度，尽快完成确权工作，确保登记发证到户，内容规范清楚。加强确权登记发证工作规范化建设，减少确权登记发证过程中的不规范行为。健全宅基地权属争议调处工作机制，妥善处理宅基地权属争议，维护农民合法居住权益。
三是强化村民自治组织管理职能。宅基地是农民作为农村集体成员的财产权利，因此要充分发挥以村委会为核心的村民自治组织在宅基地民主管理中的作用，强化村民自治组织作为权利主体依法管理宅基地的职能，依法保障村集体的所有权能，加强对宅基地的监管。在权属调查和纠纷处理中，尊重和发挥村民自治组织和集体经济组织的主体地位，通过民主的程序和方式，实现村民依法自我管理。（文章发布时间：2017年3月22日）
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