北大汇丰智库 | “十四五”时期如何分区域推进农业现代化

 ⚪  摘要

自从“十三五”期间我国提出“部署推进农业可持续发展，加快农业现代化”以来，我国整体及各地区的农业现代化发展现状到底如何？本研究报告通过相关数据的对比分析认为，“十四五”期间，我国现代农业的发展将处于从基本实现到全面实现的过渡阶段。数据显示，现阶段我国农业发展稳中求进，粮食产量稳步提高，土地改革深入推进，农村居民收入主体从单一向多元化发展，收入持续提高，城乡差距进一步缩小。

但同时，伴随大环境的日益复杂，以及国内经济社会发展的差异化，我国农业现代化发展面临更为严峻的挑战：一是地方政府“重工轻农”的政策导向；二是农业生产区域性差异较大；三是土地管理不规范问题突出；四是农业劳动力普遍素质不高。

基于此，我们建议，十四五时期我国应以制度创新和制度保障为基本，分区域推动现代农业大发展。具体来说，可以从以下几方面着手：1、深化土地制度改革，进一步释放农业生产潜力；2、加快户籍制度改革，进一步优化农业劳动力配置；3、增加对农业现代化的投入；4、东部地区应加快向技术集约型和资金集约型转变，率先实现农业现代化；5、中部地区应以加速市场发展、促进产业升级为重点的发展阶段；6、西部及东北地区应以农业科技应用、增加农民收入为重点的发展阶段。

科学划分农业发展阶段，不仅能够准确认识农业发展的现状，而且能够更清楚地认识农业在整个经济中的地位以及农业与其它经济部门的互动关系，从而确立适当的经济发展战略和农业发展政策。准确把握农业所处阶段，不仅有助于明确我国农业不同阶段发展目标、任务和要求，而且有利于缩小我国和农业现代化国家的差距。

01

"十四五"时期

农业现代化所处的发展阶段   

准确把握现代农业所处发展阶段是顺利推进农业现代化事业的前提。然而，由于农业现代化这一范畴过于宽泛，同时不同地区的资源禀赋、经济基础、社会结构的差异非常明显，导致农业现代化的划分不同学者有不同的看法。本文界定了十四五时期农业所处的发展阶段，为农业现代化事业提供基础。

参照世界银行关于现代农业的阶段划分，并结合我国现代农业现实发展基础和产业政策背景，将我国的现代农业发展阶段划分为：现代农业起步阶段、基本实现阶段以及全面实现阶段。现代农业的起步阶段是传统农业均衡初步被打破，农业现代化特征开始显露的一个发展阶段，以调整农作物经营品种、发挥区域比较优势、提高农产品竞争力为特征；基本实现阶段是农产品附加值和质量安全水平显著提高的一个阶段，以发展绿色高效农业、优化农作物品质结构、促进农业产业升级为特征；现代农业成熟阶段是农业经济、农村社会和自然环境进入了相互协调和可持续发展的一个阶段，以建立资源节约型农业、扶持农村非农产业、引导农村和谐发展为特征。现代农业三大阶段发展的主要特征和任务见表1、表2。

表2为作者根据2008年世界银行的《世界发展报告》测算的现代农业发展三大阶段基本指数。通过对比发现：2020年中国农村人口比重为36.11%，位于现代农业基本实现阶段（44.5%）与全面实现阶段（35.25%）之间；中国农业占GDP比重为7.7%，位于现代农业基本实现阶段（9.5%）与现代农业全面实现阶段（7.75）之间；中国2001年至2020年之间农业生产总值年递增率为3.9%，高于现代农业基本实现阶段（2.55%）的水平；中国农村贫困发生率2020年为0.6%，远低于现代农业全面实现阶段（16.75%）的水平。

参照上文提出的现代农业发展阶段划分标准，通过相关数据的对比分析可以判定： “十四五”期间，我国现代农业的发展正处于：以发展绿色高效农业、优化农作物品质结构和农业产业升级为特征的基本实现阶段初期。在这个阶段，还存在诸多问题，如资源过度开采导致的生态环境恶化，体制机制束缚无法形成农业规模化经营，生产水平无法适应农业机械化的挑战，人口流动与迁移导致粮食生产缺乏有效劳动力，新型农业主体如何进入农业生产部门等。在准确把握我国现代农业发展阶段的前提下，深刻剖析我国现代农业发展困境，努力寻找“破局”之法，才能兼顾经济、生态、社会三大效益，达成追求经济高效、生态安全、资源节约三大目标以及依托资源禀赋、技术进步、制度创新三大支撑，并最终体现现代农业功能多样、发展持续、环境友好的三大特性。

02

"十四五"时期

农业现代化面临的挑战    

“十四五”时期，我国农业发展稳中求进，粮食产量稳步提高，土地改革深入推进，农村居民收入主体从单一向多元化发展，收入持续提高，城乡差距进一步缩小。但是我国社会仍处在转型期，伴随大环境的日益复杂，以及国内经济社会发展的差异化，农业现代化发展面临更为严峻的挑战。

▶ 一是地方政府“重工轻农”的政策导向。

由图一和图二可知我国东部沿海地区GDP水平、农村居民人均可支配收入远远高于中西部地区，在理论上这些地区可以先行一步，依靠地方力量解决反哺过程中的投入问题，但目前的现状是，经济发展水平和财政收入越高的地区，其涉农财政支出的比例却越低。现阶段我国还处于经济快速发展的阶段，工业部门的快速发展使得农业部门的比较优势彻底丧失，在今后相当长的一段时期内，农业的比较优势难以确定，因此，如何扭转地方政府“重工轻农”的政策偏好，是工业反哺农业面临的一大挑战。

▶ 二是农业生产区域性差异较大。

农业整体生产水平较低，产业化水平不高。从图三和表3可以看出农业生产伴随较大的区域差异性，中部地区不论是谷物产量还是拥有的主要农业机械数量都高于其他三个区域。

▶ 三是土地管理不规范问题突出。

土地管理中也存在的种种弊端和亟待解决的问题，如：土地产权制度残缺不全、土地征用制度被滥用、征地补偿制度极不合理、耕地占补平衡制度流于形式、基本农田保护制度不切实际、土地审批制度明显失效、土地利用总体规划制度失灵、地籍登记制度不完善、土地监察制度难以操作、土地市场制度尚未真正建立等。

▶ 四是农业劳动力普遍素质不高。

从表4可以看出，农村劳动力老龄化现象严重，55岁及以上劳动力占到全体劳动力的33.6，劳动力素质普遍不高，大多处于初中及以下水平，且西部及东北地区该问题更为严重。劳动力转移加快，农村高素质劳动者呈结构性下降趋势，农业劳动力外流使得很多土地撂荒，造成了一定程度上的农业资源浪费。农村劳动力整体素质不高，自身认知能力有限，对新技术的接受能力较差，农民对农业技术掌握还停留在传统经验的基础上，多数农民种地凭老经验、老方法，对推广的新技术很难能够真正按照科技要求去做。在农业技术应用过程中，存在着操作不规范、随意性、盲目性强等问题。即使政府组织培训，由于年龄偏大，参与农业科技技能培训的积极性较低，不愿意接受新鲜事物事物，接受技能培训主观性不强。

03

总体推进思路：对策区域化

十四五时期应以制度创新和制度保障为基本，推动现代农业大发展。

▶ 1、深化土地制度改革，进一步释放农业生产潜力

主要内容包括：第一，深化改革以明晰土地产权，建立向农民发放具有法律效力、可以抵押和转让的长期土地使用权的制度和政策保障体系，使土地的生产要素和资产所有的属性和功能得到充分发挥。第二，健全和完善农村土地流转市场，为农村土地的流转和规模化经营创造必要条件，促进土地规模化集中经营。第三，推进农村土地征用制度市场化改革，通过完善农村土地产权制度和土地征用制度，实现农村土地的市场化改革，在农村土地城市化过程中保护农民的合法权益。

▶ 2、加快户籍制度改革，进一步优化农业劳动力配置

改革现有户籍制度和相关社会保障制度，通过合适的财政体制改革和土地相关的地方性税收体制改革，建立一个有效的融资机制，促进农村人口的永久性迁移，实质性减少农村人口，为农村土地逐渐但有效的集中化、规模化经营创造充分条件，改善农村的人地关系，切实有效地为留在农村的那部分农民收入提高创造基础条件。同时，户籍制度的改革，能对农村劳动力的进一步外流以及部分劳动力的“回流”产生正面的影响，从而能够进一步优化农业劳动力配置，有利于农业现代化的发展。

▶ 3、增加对农业现代化的投入

一是加强对农业现代化基础设施的投入力度。提高财政支持水平，加强对农业专项建设资金使用的监督、审查，确保资金能作到专款专用；开辟新的农业投入渠道，逐步形成农民积极筹资投劳、政府持续加大投入、社会力量广泛参与的多元化投入机制。二是加大对农业科技的投入。加强国家农业科技园区、区域性农业科研中心创新能力建设。引导涉农企业开展技术创新活动，企业与科研单位进行农业技术合作、向基地农户推广农业新品种新技术所发生的有关费用，享受企业所得税的相关优惠政策。引入市场竞争机制，按照“谁投资谁收益的原则”，积极鼓励企业、民间组织、海外投资者以及研究机构和高等院校增加对农业的投入。要积极发展以专业协会、各类技术服务中心、农业园区和龙头企业等形式出现的新兴服务体系的建设。三是加大对农村教育的投入。培育农业现代化经营主体。普遍开展农业生产技能培训，组织实施新农村实用人才培训工程。加快发展农村社会事业。继续改善农村办学条件，促进城乡义务教育均衡发展。增加农村文化事业投入，加强农村公共文化服务体系建设。

▶ 4、东部地区加快向技术集约型和资金集约型转变，率先实现农业现代化

东部地区应立足区位优势、劳动力素质优势、资金优势、技术优势、资源优势，合理调整农业结构，提高农业资源利用效率，加快发展技术集约型和资金集约型农业；大力发展外向型、高科技、高附加值的设施农业，发展有竞争力的劳动密集型、附加值高的外向型农业（如蔬菜、花卉、水果等），同时加快发展异地农业和海外农业，引进三资资本投资农业；生产环节与国际标准接轨，提高农产品质量，提高东部地区农产品的市场竞争力；加快农村城镇化进程，实施农业资源规模化配置和园区化配置，推进农业适度规模经营和农业专业化生产；大力发展农产品加工业和农产品物流配送业。针对其规模竞争力较弱的特点应在农业中积极推广土地节约型技术，形成劳动投入密集、土地生产率较高的现代农业类型。充分挖掘农业的生态涵养、观光休闲和文化传承等多种功能。应通过合理的投资和正确的激励措施，加强耕地质量建设，大力发展节水增效农业，不断增强农业的可持续发展能力。

▶ 5、中部地区应以加速市场发展、促进产业升级为重点的发展阶段

首先，充分发挥该地区科技竞争力和市场竞争力的优势，继续以市场为导向，大力开发蔬菜、水果、花卉等高效园艺产业和畜禽产业。其次，促进农业产业升级，鼓励龙头企业采取参股、合作等方式，与农户建立紧密联系。同时强化基础设施建设和产销信息引导，大力发展冷链体系和生鲜农产品配送，推进订单生产和“农超对接”。

▶ 6、西部及东北地区应以农业科技应用、增加农民收入为重点的发展阶段

首先，针对其科技竞争力较弱的情况，应不断增加农业中使用的新生产要素品种和数量，大幅度提升该区域土地产出率、劳动生产率和资源利用率水平。其次，针对其基础竞争力和市场竞争力较弱的情况，应以农村城镇化和农村非农经济发展为依托，通过提升劳动者技能，将农村劳动力转入经济快速增长的领域，使农民收入大幅度提高，城乡经济协调发展。

北大汇丰智库城乡组

撰稿人：高叙文

成稿时间：2022年3月21日

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微信编辑：吴佳璇