【动态】《上海城市发展战略规划研究报告2022》全文摘要

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SUMMARY

综述

党的十九大掀开了新时代上海接续奋斗、再创奇迹的新篇章。五年以来，上海城市能级和核心竞争力显著提升，城市软实力全面增强。改革开放再出发步伐显著加快，市域城镇空间格局持续优化，覆盖城乡的公共服务水平不断提升，生态环境持续向好，人民生活水平显著改善。

2022年是“上海2035”城市总体规划实施的第五年，也是“十四五”推进的关键之年。《综述》从2022年度城市建设重要事件、综合运行状态和舆情关注三方面，综合评估上海城市年度运行总体情况，识别城市发展重点问题，在此基础上把握全球城市规划热点趋势,研判上海城市发展的战略导向。聚焦都市圈、市域、社区三大空间治理层次，在创新之城、人文之城和生态之城三大目标维度上，突出问题导向和行动导向，提出本年度上海城市发展五大重点战略方向和12个具体研究议题。

从上海城市年度运行总体情况来看：2022年，上海经历了前所未有的“大上海保卫战”的考验和洗礼，也展现出了很强的社会经济复原能力，保持了参与全球城市竞争的综合实力。上海在各项全球城市榜单中的排名稳中有进，整体排名保持在第二方阵，但在宜居水平、安全韧性等方面与顶级全球城市仍有差距。城市各项指标除个别受疫情影响出现明显波动外，总体运行良好，呈现出一定的城市风险复原能力，但土地资源紧约束和人口规模红利结束等带来的问题和挑战依然严峻，疫情带来的影响还有待持续观察。社会舆情方面，本年度城市的整体受关注度高于北京、广州、深圳等城市。在城市发展领域最受关注的是疫情防控及与之相关的社会、经济要素，数字化转型、城市更新、长三角一体化以及城市高质量发展水平与总体影响力等受到重点关注。

从全球城市规划热点趋势来看：顶尖全球城市正在以空间规划行动主动适应全球气候变化，努力提升城市全维度韧性水平，寻找经济增长新锚点，强调包容性发展理念，持续开展美好生活空间的精细化营造，率先探索未来城市图景的超前谋划。

面向未来，围绕建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的总体目标，上海应充分把握本质规律、回应民众关切、顺应国际大势，《综述》提出强化五个方面的城市战略导向。一是关注新一轮全球经济竞争机遇期，为产业新赛道创造承载空间。二是关注后疫情时期城市综合运行变化，提升空间治理韧性水平。三是关注全球城市人口多样化、多层次需求，创造开放共享的生态人文环境。四是关注气候变化整体趋势与本地影响，加强政策体系建设与基础设施保障。五是关注数字技术对城市发展模式的重大影响，加快以人民为中心的城市数字化转型。

议题一

优化主城区创新生态系统，

强化新经济发展动能

新经济背景下，科技创新回归中心城趋势不断凸显，数字经济、生物经济、绿色经济成为全球城市产业竞争重点领域。主城区作为上海全球城市核心功能承载区，仍然存在科技创新策源与转化能力不强、科创与产业要素空间耦合程度不高、面向未来的应用场景不够丰富等问题。围绕建设具有全球影响力的科技创新中心目标，上海主城区应进一步发挥科创资源要素集聚优势，通过特色产业园区的政策叠加，加快布局新领域新赛道，塑造发展新动能新优势，构建面向新经济的创新生态系统。建议：一是围绕创新引擎机构优化主城区内特色产业园区布局，促进创新要素与特色产业之间深度融合；二是加快主城区产业用地政策创新，探索新型产业用地的本土模式；三是强化数字赋能与场景营造，增加新经济应用场景；四是加强多部门、多主体协同，强化新经济发展战略指引与政策合力。

议题二

聚焦高端制造业发展，

提升新城产业功能能级

党的二十大报告指出“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化”“推动制造业高端化、智能化、绿色化发展”。作为全国的经济中心城市，上海仍需要大力发展高端制造业，强化高端产业引领功能，提升上海城市核心竞争力。新城是“上海2035”和“十四五”发展的重要战略空间，从全市产业分工来看，新城承载着全市主要的产业空间，较长时期内仍应聚焦高端制造业发展，进一步提升产业功能能级，实现高质量发展。针对新城现状存在的制造业规模能级较低、企业发展活力不足、人才吸引力不强等问题，提出未来应通过“腾空间”，为高端制造业产业集群发展提供精准的空间供给；通过“降成本”，促进中小企业多样化发展；通过“提品质”，吸引人才，建设青年发展型城市。

议题三

强化交通枢纽创新引领，

促进枢纽经济发展

枢纽经济是在中国经济新常态和建设现代化经济体系的背景下提出的，既是推动高质量发展的内在需求，也是畅通经济循环、融入新发展格局的重要举措。随着“轨道上的长三角”全面推进，区域轨道交通将成为发展枢纽经济的重要载体，着力推进枢纽转型发展，将实现“超越交通”的时代新价值。高可达性是发展枢纽经济的前提，通过将重要交通枢纽与城市空间紧密融合，上海“站城融合”发展初见成效，虹桥商务区已成为全国枢纽经济样板，但目前市域辅助枢纽建设相对滞后，站城协同和枢纽经济规模效应发挥等方面仍显不足。为放大枢纽聚流辐射作用，推动枢纽优势向区域创新发展竞争优势的转化，提出通过优化枢纽体系空间组织形态来支撑上海空间新格局，强化建设模式创新，确立综合交通枢纽地位，进而推动站城融合、促进枢纽经济发展的建议。

议题四

改善职住空间关系，

提高通勤幸福度

职住空间关系也称职住关系，是关于居住、工作和通勤三者的关系，是城市空间结构的重要内容。平均通勤距离和时耗是居民通勤出行直观感受和生活品质的关键影响因素。随着城市发展空间尺度扩大，保障通勤质量已经成为城市空间治理面临的巨大挑战，长时间通勤将降低人们的幸福感，削弱工作满意度，并影响到城市对人才的吸引力。本议题通过对上海职住空间总体分布、分区域职住和通勤特征差异性以及通道上的通勤客流均衡性等不同层面的分析，把职住平衡放在区域尺度下进行审视，将交通与用地布局作为调控职住空间关系的重要政策工具，提出：提高上海通勤质量，应以提升人的幸福感、获得感为目标，立足职住空间关系改善，重点聚焦公共交通服务完善，并以布局优化为主要抓手，推动沿公交走廊的职住平衡。此外，还提出了通过强化政策引导缓解重点区域通勤交通矛盾的建议。

议题五

加强关键岗位人员服务保障，

提升城市包容性

城市关键岗位人员是保障市民基本生存、确保城市正常运转、维护社会安全稳定的重要力量。新冠肺炎疫情等突发事件显示了城市对关键岗位人员的依赖性，一旦关键岗位保障缺位，将会对城市基本运行和治理造成风险。全市约有100万的关键岗位人员，主要从事基本医疗卫生、市政公共事业、农副产品供应、安全救援、公共管理等五类服务保障工作，具有工作时间长、全天候待命、户外工作占比高等岗位特征，且大部分是中低收入者，面临居住和生活服务保障问题。因此，为增强城市在危机中的韧性，更好满足人民对美好生活的需要，应加强对关键岗位人员的服务保障，更精细化关注各类人群，提升城市的包容性。一是构建关于关键岗位人员的跟踪研究机制，掌握其发展情况和人员需求，及时制定相关保障政策；二是拓宽供给渠道、优化规划布局，保障关键岗位人员多层次的租赁住房需求；三是将关键岗位人员需求全面纳入城市公共服务保障体系。

议题六

完善制度顶层设计，

加强历史文化名城保护

历史文化名城保护对于提升城市软实力和强化文化自信具有重要意义，而有效的制度设计是历史文化名城保护实施的保障。1986年上海被公布为第二批国家历史文化名城，此后逐步建立起较为完整且严格的历史文化保护制度，其中很多探索走在全国的前列。但随着城市建设管理日益精细化，保护制度中的一些深层次矛盾和瓶颈问题日益凸显。2021年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，要求始终把保护放在第一位，加强制度顶层设计。为落实“两办”要求，本议题对上海历史文化名城保护体系与制度建设进行全面评估，并借鉴国内外城市经验，从管理机制、政策法规、实施保障等方面，对优化历史文化名城保护制度顶层设计提出建议。

议题七

构建国土空间气候适应性策略框架，

提升城市气候适应能力

适应气候变化、提升气候适应能力已是保障城市安全运行的迫切需要。上海近年来对安全韧性城市的重视程度不断提升，但全市层面缺少适应气候变化的顶层设计，作为高密度超大城市，气候适应能力亟待提高。加强系统性应对是必然选择：在全市层面凝聚共识，强化市级总体统筹；将气候适应目标纳入各层级、各类型的政策体系，夯实气候科学研究支撑；组织编制全市层面的气候适应性规划并建立相应的实施保障机制。与此同步，建议构建国土空间气候适应性策略框架，并从厘清基本原理、聚焦关键技术、搭建内容框架和探索应用路径等四个方面开展国土空间气候适应性相关编制方法研究和技术攻关。本议题最后针对暴雨洪涝、高温热浪、海平面上升等上海目前面临的三个关键风险提出了规划应对策略。

议题八

以转型提升韧性，

促进能源绿色安全发展

能源既是引起气候变化的主要原因，也是推动经济社会发展的关键要素。为应对愈发严峻的气候变化，世界各国的能源体系都在发生深刻变革，这可能引发对能源供应体系安全性、可靠性的威胁。上海建设卓越的全球城市，能源行业发展同样面临着巨大挑战，随着可再生能源替代化石能源的趋势加速，目前已形成的较为完善的能源供应体系将遭受较大冲击，既有的城市能源设施空间格局也将产生较大变化。为实现本市能源体系绿色、安全、平稳发展，建议循序渐进推进能源转型、积极推动新技术和新应用，以保障能源供应体系安全性与可靠性，在能源结构转型过程中，兼顾好可再生能源快速发展与能源供应安全底线，确保城市平稳运行、发展。同时，也需要合理应对设施布局新需求并加强前瞻性研究，增强能源供应体系的空间保障。

议题九

强化跨区域共保共建和系统韧性，

保障城市水资源供应稳定

水资源供给受气候变化影响较大，对上海而言，主要是面临海平面上升、暴雨及干旱造成的咸潮入侵加剧和水资源时空分布不均等问题。尽管上海供水水源不断拓展、水源地格局基本形成，但近年来极端气候对城市水资源供给带来的影响不断增强，在水源地保供、水源供水安全和净水厂原水供应安全等方面面临挑战。为保障城市水资源供应稳定，建议持续推进节水型城市建设，从需求和供给侧两端同时加强水资源科学合理利用；强化上下游的沟通协调和预警机制，促成跨区域水资源共保共建格局；进一步完善本地原水系统，提高供水系统风险应对能力。此外，建议审慎对待开辟引进域外新水源。

议题十

提升郊野休闲游憩功能品质，

打造链接自然的美好城市

郊野地区是城市重要的自然资源本底，郊野休闲游憩是市民追求高品质美好生活的重要内容。2020年下半年以来，受政策引导鼓励，郊野游成为新的消费场景，带动了消费升级与产业发展。让生活链接自然，成为了城市新风尚。上海既有郊野空间资源较为丰富，但总体上仍存在资源利用不足、功能挖掘不充分、管理和服务能力较低等问题，需要进一步加强郊野休闲游憩资源利用与功能培育，多维度满足市民对郊野休闲游憩的需要，并全方位提高相关管理运营和服务能力，实现“让自然融入城市，让生活回归自然”的愿景，打造“链接自然的美好城市”。

议题十一

以社区规划推动生活圈协同营造，

提升基层治理综合效能

社会治理的重心在基层。党的二十大报告指出要“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”上海于2014年举办第一届世界城市日，首次提出“15分钟社区生活圈”理念，在全国产生了广泛的影响。当前，社区生活圈在基层协同营造的过程中，存在着空间单元不匹配、相关政策制定和实施未形成合力、既有社区规划的作用有限等问题，上海基层治理综合效能亟待提高。为此，研究提出三方面建议：一是创新网格化管理，以“片区”作为基层治理空间单元；二是强化组织保障，以社区规划作为基层综合治理的重要平台；三是发展基层民主，营造共建共享的基层治理新格局。

议题十二

深化空间协同机制，

推动上海大都市圈更高质量发展

上海大都市圈已初步建立开放协作的空间协同机制，但总体上与上位空间层面的一体化协同机制的融合不够，也未形成常态化运行。当前，《上海大都市圈空间协同规划》正式发布，其实施应整体纳入长三角区域合作机制，要突出多层次、差异化的空间协同，强化多主体、开放式的平等协商，坚持多系统、常态化的实施运行。具体而言，建议构建完整的规划实施框架体系，推进跨界地区和专项系统规划协同，形成分阶段规划实施的行动机制和规划维护机制，开展常态化跟踪研究和前瞻性战略研究，强化规划实施政策体系与技术保障；并同步深化空间协同机制，建议以空间协同专题合作组为平台纳入长三角区域合作机制，同时实现协同指导委员会和领导小组常态化运行。

（来源：市规划院）