【规划】上海：市区一体推进规划高质量实施
编者按
深入贯彻党的二十大报告关于“提高城市规划、建设、治理水平”的精神，全面落实《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》要求，就要有效发挥详细规划“上承总体规划、下接实施治理”的关键作用，推动详细规划向全域全要素、向实施治理全面转型。
《中国自然资源报》开设《详规改革与实践》专栏，陆续推出各地特色经验。
阅读提示
在国土空间规划体系中，详细规划发挥着“上承总体规划、下接实施治理”的关键作用。在新形势、新要求下，详细规划改革势在必行。北京、上海、广州等地深化“多规合一”改革，传导总体规划的目标指标，对接规划实施治理的需要，推动详细规划向全域全要素、向实施治理全面转型。
近年来，上海持续提升优化控制性详细规划（以下简称“控规”）管理工作，依托一张蓝图，制定完善市区一体的工作机制，保障控规充分落实上位规划的底线要求，进一步实现高效率管理，推动规划高质量实施。
通过一张蓝图推进规划体系上下传导
上海的控规已基本实现全覆盖。在国土空间规划体系构建和《上海市城市总体规划（2017年—2035年）》全面实施的背景下，上海进一步推动控规管理转型，统一管理要求、统一技术标准、加强信息化支撑，在坚持科学性和权威性不变、可操作性和精细化管理要求不变的原则下，以实施为导向，市区一体推进控规进一步提质增效。上海制定了《关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》，在空间维度上构建“两规融合、多规合一”的国土空间规划体系，统筹谋划人口分布、经济布局、环境保护、国土利用和城镇化格局，提出强化控规的实施导向，促进城市有机更新。
与此同时，以城市空间基础信息为数据底板，上海构建了“一张蓝图”的信息化管理系统，引领城市发展。
一张蓝图是城市规划、建设、管理的目标集成，包括规划、土地、资源、项目等各类管控要求和基础数据。通过一张蓝图，可实现顶层做全规划、中层做细计划、底层做实项目，在“目标（指标）—策略—机制”的逻辑框架下强化规划传导，将耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线等控制线和指标体系、城市设计三位一体的管控要素作为各级规划的编制内容和成果载体，结合空间规划体系逐层落实，最终依托详细规划编制与土地出让、建设管理相衔接，兼顾刚性和弹性。上海“大规划”系统“编—审—施—评”闭环管理体系，确保规划管控要素可传导、可实施、可评价。
基于闭环管理体系优化规划编制审批
基于“大规划”系统闭环管理体系，上海不断优化市区一体的控规编制审批工作。
上海控规工作紧密衔接区域发展和项目落地需求，以区为主，市区协同。控规由相关区政府和自然资源部门组织编制，报市政府审批，形成有利操作的分工协作机制。
在符合法定要求的前提下，上海详细规划编制审批程序精简为任务书制定、意见征询、上会审议、审批四个环节，重点抓好一头一尾，依托上位规划的完善和智能审查技术，精简原规程中规划评估和技术审查工作。以“云受理、云共商、云征询、云审批、云监督”的方式推进市区协同，全程无纸化、不见面审批：智能化开展申领基础要素底板；通过行政协助平台向相关部门征求意见；批后自动文印、自动入库、自动公开。鼓励公示期间同步开展意见征询、市规委会审议等工作；鼓励规划编制期间同步明确土地出让计划、开展建筑方案研究。
上海结合规划实施情况和定期评估工作，适时调整项目计划，实时更新项目清单，提高控规编制工作的适应性。市、区两级加强规划启动前期的沟通协作，共商制定任务书。任务书体现“指标+规则”的管控，明确规划核心指标要求、时间计划安排、各主体工作责任，市区共同按此执行，保障规划编制全程时效和质量可控。沟通过的项目由“大规划”系统记录，市区共同开展季度、年度评估，统计监测项目推进情况。
强化控制性详细规划向实施传导
上海充分发挥各区对接实施主体的工作优势，以区为主开展城市设计全覆盖，多元主体共同参与控规编制，深化控规实施等工作。
对接开发需求，上海在“以设计定高度、以高度定强度、以强度换空间、以空间促品质”的导向下，全面加强城市设计工作，提升规划编制科学性和精细化水平。同时，将附加图则编制作为管控土地出让的手段，规定一级重点地区必须通过结合市场需求编制附加图则。
上海鼓励各区邀请企业、园区等多元主体共同参与规划编制，同步开展建筑方案研究，有效衔接规划、建设、实施和运营，保障规划实施到位。
在坚持规划管理底线的前提下，上海强化了规划弹性适应能力。详细规划批准后，应对实施需求，对于符合规划导向、适度的指标变化实行弹性控制。在建设项目管理阶段，主要在区级层面上通过专家、专业部门论证等方式予以确定。
上海2020年发布关于详细规划实施深化管理的规定，针对公共服务设施类、产业类、基础设施类项目加大适用范围和幅度，鼓励高质量利用土地，保障公共利益，支持产业发展。
规划编制和实施环节开展多维度评估
在控规编制中，上海依托“大规划”系统云监督提升效率。每个季度、每个年度开展各区规划推进情况评估，通过市区一体交流调研会、工作联系单等方式，提醒各区注意控规编制效率。同时，通过开展控规编制质量评估，提升编制效率并更有针对性地提高规划质量。上海市规划编审中心从事中审查转向事前服务、事后评估，针对发现的问题形成指导性文件，并定期对各区和设计单位开展培训。
上海在土地出让前设有规划实施评估环节。各区聚焦公共利益和衔接实施，按照《上海市控规技术准则》《15分钟社区生活圈规划导则》，在经营性地块出让前开展规划实施评估工作，补足公共空间和公共服务设施的实施短板。
同时，规划动态监测评估预警机制也在发挥作用。上海市规划和自然资源局会同相关部门，每3年或每5年对规划实施情况开展评估，编制评估报告，并依据实时监测和实施评估情况启动下层次规划深化细化工作，自上而下对控规提出优化完善要求。
（来源：中国自然资源报、作者：韦冬）