张玉清：公交成本规制补贴政策解读与思考
5月14日，由中国土木工程学会城市公共交通分会主办，郑州天迈科技股份有限公司承办的“第六期公交大讲堂：创新驱动数据赋能，公交企业数字化转型实践高峰论坛”在郑州市举办。中法公用事业发展研究院院长张玉清应邀作了《公交成本规制补贴政策解读与思考》演讲。
▲深圳中法公用事业发展研究院院长 张玉清
公交成本规制补贴政策解读与思考
公交行业具有公益属性，是重要的基础性民生工程。城市优先发展公共交通是重要的国家发展战略，也是解决城市拥堵问题的根本方法之一。
一、对公交行业给予财政补贴的原因主要有三个方面：
一是公交行业具有公益属性，集中体现在向公众开放并实行低票价，公交票价列入政府定价目录，政府普遍制定低于实际运营成本的基础票价，票价与运营成本的差额必然需要给予相应的财政补贴才能保持公交服务供给的连续性，这是根本原因；
二是宏观政策有明确的规定，中共中央、国务院、交通运输部等部门出台和即将出台的政策、法规和部门规章，均明确城市人民政府应当对公交企业执行低票价造成亏损进行补贴补偿，合理确定公交财政补贴额度；
三是公共交通具有集约高效、节能环保等明显优势，优先发展公共交通是缓解交通拥堵、转变城市交通发展方式、提升人民群众生活品质、提高政府基本公共服务水平的必然要求。
二、公交成本规制补贴发展的三个阶段（以深圳为例）
按照公共规制经济学提出，规制是指在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，政府干预经济主体（特别是企业）活动的行为。公交成本规制，是指合理界定公交行业成本范围和科学建立单位成本标准，并以此为基础测算公交财政补贴额度的公交补贴方式。
2007年以前，深圳市公共交通处于完全市场化阶段，没有建立政府补贴补偿机制。2008年以来，深圳市顺应不同时期公交行业发展特点和需求，公交行业补贴政策经历由成本规制补贴——定额补贴——需求响应三个阶段。
一是成本规制补贴阶段：2008年2月，深圳市为解决公交行业企业主体多、票价偏高、公交服务覆盖不足、城乡客运二元发展等问题，出台《深圳市公交财政补贴及成本规制方案》，建立了以成本规制财政补贴政策，公交企业有38家整合为3家，票价下降20%，车辆规模和线网覆盖率明显提高，冷僻线路陆续开设，公交服务保障能力迅速提升。
二是定额补贴阶段：2013年，深圳市轨道逐渐成网，公交行业运力规模趋于稳定。成本规制补贴机制实施5年来，弊端开始显现，比如财政补贴政策指标制定程序复杂，计算繁琐，补贴相对滞后，对企业营收激励不大；企业持续追求在既定框架下的“成本最大化”，以获取成本利润额，导致补贴规模不断扩大；市民对巨额公交补贴感受不深，服务质量难以持续提升。对此，2013年6月起，深圳市开始实施购买服务补贴政策，即：定额补贴+单项补贴政策，进入成本规制“购买服务阶段”。政策调整后，补贴总规模得到控制，补贴计算相对简单，一定程度上激发了企业节支动力，成本出现倒V增长，同时强化运营指标和服务质量考核，市民享受了优质的出行服务。
三是成本规制“需求响应”阶段：2020年，深圳市公交需求总量基本稳定，轨道交通与常规公交运营主体地位转换，加之新能源公交车推广应用及运营成本的变化，破解公交财政补贴资金持续上涨难题，特别是为打造国家公交都市全球标杆城市，进一步提升财政补贴效率，实现更高品质、更有效率的可持续发展，深圳市创新公交发展理念，出台全新的公交财政补贴方案及配套文件，基于平衡供给和需求的原则，将现有公交服务分为政府主导、企业自主、市场化三层服务，并进行分类管理和补贴，达到保基本民生、保重点区域、推动行业高质量发展的政策目标。
三、需求响应型成本规制补贴思考
当前，受疫情影响，国内经济尚处于恢复发展阶段，各城市都面临公交财政补贴支撑能力不足、公交客运量不同程度下滑、新能源公交车推广应用国补退坡及购置价格上涨、公交运营成本持续走高等问题，急需建立符合城市公交行业发展阶段的补贴政策，做到财政可承受、行业可持续、市民可负担。这种背景下，思考建立需求响应型成本规制补贴机制，是十分必要和迫切的。
（一）基本概念：需求响应型成本规制补贴机制的需求响应，非传统意义上的市民公交出行需求响应，而是根据政府财政状况，以成本规制为基础，以运营指标和服务质量考核为保障，主动调整政府购买公交服务的规模、类型和质量，建立与财政支撑能力相适应的新型公交服务购买机制。
（二）需要把握的关键点：一是对公交需求进行科学管理，区分重点区域、重点线路、重点时段，结合实际制定差异化补贴策略；二是建立配套的监管考核体系，坚持问题导向，按照对标找差、体质增效、实现高质量发展的要求，深化运营指标和服务质量考核；三是建设配套的智能化运营调度平台，以信息化带动行业发展的规范化、标准化、科学化；四是多方合力推动行业高质量发展，财政、国资、交通运输、公安交警及公交运营企业各负其责、各尽其职，才能建设人民满意的公共交通。
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