关于大中城市实施公共交通替代发展战略缓解拥堵的建议

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关于大中城市实施公共交通替代发展战略缓解拥堵的建议

徐泊廷

摘要：为落实中共中央国务院《交通强国建设纲要》，本文就大中城市发展、交通发展及公共交通面临的主要矛盾变化作出了趋势性判断，认为面对城市拥堵加剧蔓延的现实，公共交通的定位已由解决市民基本出行需要转变为如何与私人交通竞争，提出公共交通替代发展战略——建设高融合高可靠高品质公共交通出行环境，吸引私人交通转向公共交通网络出行，其中“公共交通出行环境”属于新提法。

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以下为正文部分：

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2019年9月份，中共中央国务院印发《交通强国建设纲要》，结合大中城市发展形势及公共交通优先发展战略实施情况，建议大中城市优化升级公共交通优先发展战略，升级为公共交通替代发展战略。

一、《交通强国建设纲要》为城市交通发展指明了方向

2019年9月，中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，《纲要》对交通强国建设进行了系统规划，提出了交通强国目标，对城市交通提出“城市交通拥堵基本缓解……”等目标。

习近平同志一直高度关注公共交通发展，就城市交通多次做出重要指示，“要着力解决城市病等突出问题”、“要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置，加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。”、“发展公共交通是现代城市发展的方向。”等系列指示为城市交通及公共交通发展指明了方向。

二、大中城市发展及交通发展面临形势

（一）大中城市发展面临资源更加约束

大中城市人口增加与流动性提高，对城市基础设施、公共服务等承载力带来挑战，资源紧约束矛盾更加突出。大中城市可持续发展由做资源增量为主变为资源存量优化为主，本质是城市资源管理转向城市资源经营。

（二）大中城市交通拥堵需要做模式选择

从交通需求上看，大中城市发展导致中心区房价偏高与岗位性质更加明显，人口增加、流动性增加及职住分离加剧导致交通需求总量增加，交通需求分布服从城市建设具有分散性特点（如深圳近300公里轨道交通站点500米覆盖全市13.4%建成区）。从供给看，私人交通蓬勃发展，城市轨道交通发展、网约车发展、共享自行车发展并存，道路资源始终无法满足车辆规模需要。国内大中城市限行限号限购、油价成本上升、部分城市轨道成网、智慧交通等特定措施、手段均未能有效治理拥堵。

城市交通源于需求端增加而供给端不足，城市交通发展的核心矛盾是如何用有限交通资源解决增长的交通需要，是城市交通模式选择问题：个体交通还是集约交通？

（三）大中城市公共交通发展主要矛盾是与私人交通竞争

职住分离加剧，出行距离增加及拥堵恶化趋势下，常规公交车辆营运效率下降，同等条件下常规公交发车密度进一步加大，市民通过常规公共交通全程出行时间增加。轨道发展背景下，常规公交的惯性减量发展，导致部分依靠常规公交、轨道交通换乘乘客因换乘时间加大、不可预期等原因，公共交通整体吸引力、竞争力下降，最终被迫选择个体交通（轨道同线私家车大幅增加）。

在私人交通蓬勃发展及道路资源约束下，公共交通发展的矛盾由解决市民基本出行需要转化为如何与私人交通形成相对竞争优势。

三、交通强国建设背景下的大中城市公共交通替代发展战略建议

（四）公交优先发展战略支撑不了交通强国建设目标

我国公共交通优先发展由80年代提出政策方向、90年代达成认识并在21世纪深入推进。21世纪前十年发布了一些有指导性的意见，2012年12月29日发布《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（2012年64号文），其重要作用在于极大促进了轨道交通的建设与发展，有轨道城市2008年10个城市，2011年12个，2016年达到30个，至2019年6月份，国内33个城市开通轨道。

中国大中城市交通拥堵蔓延且向三四线城市蔓延，从实践结果上证明轨道交通、限行限号不解决城市拥堵问题，公交优先发展战略解决不了城市交通发展问题，无法支撑“基本缓解城市拥堵”目标的实现。

（五）公共交通替代发展战略的内涵

公共交通替代发展战略本质是：为实现2035年城市基本缓解拥堵目标，直面交通需求增加、私人交通蓬勃发展及城市道路资源与承载力约束现实，充分认识到公共交通发展主要矛盾已经由解决市民基本出行需求转向与私人交通竞争，要充分发挥轨道交通快捷性、可靠性优势，融合常规公交、自行车等交通方式的便利性优势，建设（网络）高融合（时间）高可靠（服务）高品质的公共交通出行环境并具备替代私人交通的能力，综合其他政策引导市民使用公共交通网络出行，实现城市交通集约发展、高效畅通。

（六）公共交通替代发展战略的可持续性

人们普遍接受高峰高频、主张平低峰低频。但这种主张导致随机出行乘客等候时间增加，降低公交出行环境的替代能力。

公共交通替代发展战略的可持续性，一是可以通过调整服务水平争取与财政平衡。二是要通过换乘激励机制引导市民转向靠网出行，从而实现减少车辆规模和投入。三是需要重新定义公共交通的收益——基于公共交通正外部性的重新定义：社会交通总成本的降低、城市畅通的出行时间节约、排放降低以及因出行时间降低的消费增加、幸福感增加及获得感增加，是市民更多的空闲时间、更多的消费、更蓝的天空、城市更高的运行效率！

（七）大中城市公共交通替代发展战略的推进建议

1. 国家城市公共交通管理部门高举新时代新思想，以交通强国为旗帜，旗帜鲜明的鼓励、引导大中城市推进公共交通替代发展战略。

2. 大中城市公共交通替代发展的推进框架。政府统筹城市交通畅顺目标与城市公共交通出行环境指标，平衡城市财政承受能力与居民交通负担水平，通过路权、信号优先及财政、场站保障等基础措施支撑，发挥并挖掘轨道交通快捷、可靠优势，辅以常规公交班次密度协同，通过减少换乘时间、增加换乘优惠等激励措施引导市民靠网出行，实现公交出行环境具备高融合高可靠高品质，逐步提升公共交通出行环境相对私人交通的竞争力，使公共交通逐步具备替代私人交通的能力；采取交通需求管控政策，引导市民主动使用公共交通。

3. 加强公交服务标准、政策研究。按照目标，制定更具竞争力的公共交通出行环境评价体系与政策体系，如公交覆盖率水平、常规公交专用道比例、常规公交发车间隔（如5分钟有车可坐）、公交发展投入占GDP比例、市民交通负担水平、公交场站保障指数、信号优先水平、公交/私人交通速度倍数关系等指标。

4. 加强对城市拥堵考核，引导城市资源向建设高融合高可靠高品质公交出行环境。通过试点等模式推进该战略实施。

5. 抓住大中城市处于城市更新、轨道交通大发展的窗口期，为公交替代发展战略完善基础设施保障，在城市更新项目、新建轨道站点、公园等地上或地下规划公交换乘站，让公共交通方式之间在时空上无缝衔接、零距离换乘与零时间换乘（所谓零是个价值定义，如可以定义为100米、5分钟）。

四、结语

为深入贯彻落实交通强国建设纲要，直面大中城市交通拥堵加剧且蔓延趋势，呼应广大市民对畅通交通的美好生活需要，深刻认识到城市公共交通发展的主要矛盾由解决人民基本出行需要转化为如何与私人交通竞争，深刻认识到公共交通优先发展战略无法支撑交通强国目标，需要旗帜鲜明的推进公共交通替代发展战略——建设高融合高可靠高品质公共交通公共交通出行环境并具备替代私人交通的能力，综合其他政策引导市民使用公共交通，实现城市交通集约发展、高效畅通。

交通畅顺，本质是在延展人的生命。

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来源：虚无清秋斋

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