【学习】公交适老化服务的“五慢六必”操作公约
2023年10月9日，交通运输部网站公布了由交通运输部 国家发展和改革委员会 公安部 财政部 人力资源和社会保障部 自然资源部 国家金融监督管理总局 中国证券监督管理委员会 中华全国总工会等9个部门《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》（交运发〔2023〕144号）（下称《公交发展若干意见》）。反映了行业主管部门推动行业健康发展的积极态度和有所作为。这个文件为行业营造了非常振奋人心的发展氛围，感觉行业春天来了。各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅（局、委）、发展改革委、公安厅（局）、财政厅（局）、人力资源和社会保障厅（局）、自然资源厅（局）、总工会，国家金融监管总局各监管局，中国证监会各派出机构。九个部委办局向地方的垂直体系或派出机构提出了若干意见——这个很重要。《公交发展若干意见》定位为政策性文件，其目的是：为全面贯彻落实党的二十大精神，加快建设交通强国，深入实施城市公共交通优先发展战略，加快推进城市公共交通健康可持续发展。全文共5条15款涉及63项内容，分别是完善城市公共交通支持政策5款、夯实城市公共交通发展基础3款、加快落实城市公共交通用地综合开发政策3款、加强从业人员权益保障2款和加强组织实施保障2款。《公交发展若干意见》属于政策指导性文件，部分措施要结合法律法规进入实操阶段。
文件出发点很好，措施方向很对，关键在于能落实、有实效。从措施条款看，体现了多部门博弈及平衡的蛛丝马迹，交通运输部确实很拼。接下来的实施阶段很重要：关键怎么避免治理所面临的合成谬误现象？1.各地要综合考虑城市规模、群众出行需求等因素，合理确定城市公共汽电车线路首末班时间、发车间隔等服务标准。通过首末班及高平低峰服务间隔标准，间接明确了各地营运规模和车辆规模，也会间接影响总体补贴规模。
是行业吸引力、行业建设的关键措施之一，与补贴额度高度关联、相辅相成。2.压紧压实城市公共交通的地方主体责任，落实好城市公共交通作为市县级财政事权的支出责任。地方政府多目标多支出责任，公交的支出责任与支付得了是两回事——资源稀缺是常态。3.突出城市公共汽电车的基本公共服务属性，各地要在确定服务标准并开展服务质量评价的基础上，在不新增地方政府隐性债务的前提下，因地制宜建立并实施城市公共汽电车企业运营成本核算和补贴补偿制度，平等对待不同所有制运营主体，及时拨付相关资金，鼓励先行预拨部分资金。因地制宜，因为城市条件不一致，公共交通服务水平的要求不一致。建立并实施城市公共汽电车企业运营成本核算和补贴补偿制度有两个约束条款：这一条实际内涵是不是补贴补偿额度最好的情形是维持现有规模？是不是个卡脖子的条款？另外就是平等对待不同所有制，鼓励预拨资金，条款很好。4.对于因执行低票价、减免票、经营冷僻线路、保障重大活动、抢险救灾及其他指令性任务等形成的政策性亏损，地方财政及时给予适当补贴补偿。政策性亏损及时给予适当补贴补偿。关键字在“适当”，性质是补贴补偿。
上下文结合，地方财政有很大自由裁量权实施这条意见。落实政府公共服务票价管制、惠民措施、提升公共服务水平、安全保障城市等投入，指导意见条款是适当而非足额补贴补偿，有玄机？5.各地要在落实法定乘车优惠政策的基础上，坚持量力而行，合理确定城市公共交通乘车优惠群体范围。地方一是要落实法定优惠政策，二是量力而行，可以增加不同免票或打折对象。6.鼓励有条件的地方对老年人按年龄给予综合津贴的方式替代老年人优惠乘车政策。7.各地要合理界定城市公共交通价格补偿和财政补偿范围，综合考虑城市公共交通运营成本、公众承受能力、财政补贴等因素，制定城市公共交通价格并建立动态调整机制。明确公共交通价格调整应考虑的要素，建立动态调整机制。价格补偿和财政补偿范围，得结合3-6项考虑。综合考虑成本、市民承受能力、财政承受能力三个主要方面的因素制定公共交通价格。
比较难确定的是承受能力如何界定为合理，目前未见到诸如出行成本与居民平均收入占比多少或公交补贴额度占财政收入占比多少事是合理的。是否要开展行业基础研究？因为票价调整不但是听证，还需要做票价政策调整的社会影响评估吧？8.对城市公共交通现有价格水平开展评估并及时优化调整。实践中，价格水平合理性怎么确定？什么条件触发调整？地方得制定公交票价调整机制。
个人不成熟看法是：站在有效服务前提之下才有讨论价格调整的意义。另外，票价调整应该充分考虑免票乘客比例、自身的吸引力、替代服务的吸引力，特别要避免提高票价后并未缓解企业现金流困难或财政负担的尴尬结果。9.对城市公共交通价格动态调整机制进行听证的，要依法依规履行相关程序。10.对定制公交等线路实行政府指导价或市场调节价。按照价格法，有政府指导价、市场调节价和政府定价三种价格形式。这个条款的意义在于有了可选项。政府指导价指依照《中华人民共和国价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。
市场调节价是经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。11.对远郊等长距离城市公共汽电车运营线路，可探索采用按里程计价方式。12.完善峰谷分时电价政策，鼓励各地通过多种形式对新能源城市公交车辆充电给予政策支持。13.各地在保障新能源城市公交车辆夜间充电执行低谷电价的基础上，结合新能源城市公交车辆日间补电需求，可在日间设置部分时段执行低谷电价，以引导新能源城市公交车辆更多在低谷时段充电。这是鼓励多种情形中的一种，确实有地方采取公交企业充电公益性电价的做法。随着新能源车的大幅增加以及峰谷电价差的机制引导，可能导致夜间的谷期用电量大幅增加，峰谷差价缩小的可能性大幅增加。14.充分发挥省级层面对城市交通发展奖励资金的统筹作用，采用奖励方式加强对辖区内城市公共汽电车行业转型升级发展、保障城市公共汽电车企业可持续运营、推广应用新能源城市公交车辆等深化城市公共交通优先发展方面的引导。15.用好农村客运补贴资金政策，统筹用于保障农村客运（含服务农村地区的公共汽电车）线路车辆正常运营。16.利用地方政府专项债券等工具，支持符合条件的公共汽电车场站充换电基础设施建设。17.支持符合条件的公交票款收益权资产证券化，拓宽企业融资渠道。通俗来讲就是将未来票款收益权变成股份，让投资者买股份然后获得对应股份的收益权。目前公共交通服务水平持续恶化并缺乏吸引力，客流大概率持续下滑，收益权资产证券化困难应该不小。18.鼓励金融机构在依法合规、风险可控的前提下，以市场化为导向改进授信评价机制，为城市公共交通企业提供融资服务，严禁违规新增地方政府隐性债务。最后一句“严禁违规新增地方政府隐形债务”，责任主体是金融机构？
16-18项可以视为资金不够情况下，提供了这些融资路径给大家用。如果没有投入去提升公交吸引力，叠加其他因素影响，客流就会加剧下降，即使能融资，还钱怎么办？——结合第3项综合考虑。19.积极推进在城市公共汽电车运营线路和班次较为集中的道路设置公交专用道，实现公交专用道连续成网，推广公交信号优先。公交专用道设置不是简单划线事情，交警与交通态度一致？如何平衡分歧及应对日益强大的私人交通群体舆论？
21.优化公交专用道管理，科学设定专用时段，在保障公共汽电车运行速度的前提下，可以允许单位班车、专用校车、大型营运客车等大运力载客车辆使用公交专用道，提高道路资源利用率。22.动态评估公交专用道使用情况，根据公共交通线网、道路交通流量变化情况合理调整。需要一个评估机制：动态评估哪些内容？哪些情况触发调整？调整方向如何预设？23.强化公交专用道使用监管，完善沿线交通技术监控设备，鼓励在公交车辆配备交通违法取证记录系统，严查违法占用公交专用道行为。24.组织开展绿色出行宣传月和公交出行宣传周等主题活动，营造优选公交、绿色出行的良好氛围。增加公交吸引力基础上营造氛围是否更好？怎么避免自说自话？
25.鼓励各地结合交通运行状况研究出台不同区域通行管理、停车管理等政策，制定分区域、分路段、分时段、分车型的差异化停车收费政策，对城市核心区、拥堵区域的出行停车服务，可实行较高收费标准，降低小汽车在相关区域的使用强度。站在城市交通看，该措施是削弱私人交通竞争力的一个路径，有效路径包括取消路边停车、减少停车位。26.在城市外围周边轨道交通等站点配套建设驻车换乘（P+R）停车场，并对驻车换乘实施停车优惠，引导换乘公共交通进入城市中心区域。28.科学制定城市公共交通专项规划，确保城市公共交通网络布局与国土空间总体规划所确定的空间布局优化安排相一致；涉及空间利用的相关内容统筹落实到国土空间规划“一张图”实施管控。29.依据国土空间总体规划，在国土空间详细规划中统筹落实城市公共交通场站用地需求，提高节约集约水平。30.在国土空间规划体检评估中开展城市公共交通专项评估，为规划编制管理提供依据。是交通环境影响评估还是公共交通专项评估，这个值得思考。唯有立于大视角中，才能更清晰评估公共交通的必要性。31.国土空间详细规划确定的城市公共交通场站和驻车换乘（P+R）停车场用地优先纳入土地利用年度计划。32.鼓励有条件的地方采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，支持城市公共交通场站建设与改造、车辆购置。公交企业基础性生产条件的资金来源，鼓励了多种模式，有价值。
33.严格落实城市公共汽电车场站配置标准，在大型居住区、商业区等附近设置公共汽电车首末站或枢纽站。34.支持在城市公共汽电车企业自有、租赁场站建设完善新能源城市公交车辆充电设施，保障用电接入条件，有效满足车辆充电需求。35.灵活设置微循环公交、定制公交等停靠站点，提高港湾式公交站点设置比例。为微循环、定制公交灵活设置站点提供依据。立足地方行业管理职能及其授权情况，有些地方公交企业可以自己灵活设置站点。38.推动各地因地制宜、分类实施城市轨道交通既有线网优化提升行动。39.持续优化城市公共交通线网，促进城市公共汽电车与城市轨道交通在线网、站点及运营层面的衔接融合，通过大数据应用提升城市公共汽电车运营效率。强调线网优化工作，促进轨道与常规公交三个层面融合。公共汽电车营运效率是什么？怎么计算？这个需要细化。40.鼓励发展微循环公交服务，根据客流需求应用小型化公交车辆。41.支持城市公共汽电车企业充分利用运力资源，开通通勤、通学、就医等定制公交线路。支持公交企业提高运力资源使用效率，开通各类定制公交线路。给公交企业定制公交管理松绑，减少管理条条框框，提高公交资源利用效率。43.支持发展“公交+旅游”服务模式，适度加密主要客运枢纽至城市景区景点的公交线路，支持城市公共交通枢纽场站拓展旅游服务功能。支持公交与旅游景点联票、联程，与旅行社合作提供车辆等，全面进入旅游服务功能。
44.支持城市公共交通企业拓展站台、车身、车厢内等广告业务，在保障安全运营的前提下，面向社会开放加气、加油、充电、维修等服务。支持公交企业利用资源开展多元化市场化业务减困解困及转型发展。
45.鼓励城市公共交通企业持续提升适老化、无障碍出行服务。提升适老化和无障碍的主体应该是地方，除了设备（需要投入），还有道路建设配套。46.压实企业安全生产主体责任，保障城市公共交通运营安全。47.在符合国土空间详细规划、不改变用地性质、优先保障场站交通服务基本功能的前提下，允许新增城市公共汽电车枢纽场站配套一定比例的附属商业等面积。48.利用城市公共交通用地进行地上地下空间综合开发的，应根据设施功能分层设定建设用地使用权。分层（纵向空间）出让使用权，操作起来应该需要很专业支撑，与47项对应。
49.实施城市公共交通场站综合开发的，应依据国土空间详细规划，将相关设施规划建设需求纳入土地供应条件。50.支持现有的城市公共汽电车枢纽站、首末站、停保场和城市轨道交通车站、车辆基地等，在不改变用地性质、优先保障场站交通服务基本功能的前提下，利用场站内部分闲置设施开展社会化商业服务。51.鼓励有条件的存量城市公共交通场站实施地上地下空间综合开发，根据设施功能分层设定建设用地使用权。52.符合国土空间详细规划的，在保障城市公共交通服务基本功能的前提下，允许适当提高容积率。53.对城市公共交通用地实施综合开发，城市公共交通企业单独开发的，相关收益用于城市公共交通企业的可持续发展；会计主体、会计并表、会计核算等机制结合补贴监审与规制等流程，可保障实现这个要求。
54.城市公共交通企业与其他开发主体共同实施综合开发，或其他开发主体单独实施综合开发的，相关收益反哺城市公共交通可持续发展。但这种模式肯定是一个好的方向，比如杭州的实践非常值得借鉴。55.督促城市公共交通企业按时足额发放工资、缴纳社会保险，引导企业建立城市公共交通从业人员工资收入正常增长机制，按不低于当地在岗职工平均工资确定驾驶员工资收入水平。规范保障从业人员待遇的要求；目前不是企业不干，关键需要资金保障机制。是否应该督促地方的财政保障措施到位？落脚点在第3项。56.鼓励各地因地制宜将城市公共汽电车驾驶员列入紧缺职业（工种）目录，对符合条件的高技能人才给予岗位津贴。57.指导城市公共交通企业不断改善从业人员生产环境，推进职工休息室、爱心驿站等建设，妥善解决驾驶员就餐、休息等实际问题。58.加强从业人员劳动保护，定期对从业人员开展体检和心理健康辅导，关心关爱城市公共汽电车驾驶员身心健康，合理安排作息时间，防止疲劳驾驶，对身体状况难以适应驾驶岗位的，及时调整到适合岗位。59.广泛开展送温暖活动，及时足额为符合条件的失业人员发放失业保险待遇，加大对困难从业人员的帮扶力度。公交企业关心职工的措施丰富多样，主要资金不足而投入能力受影响。是否应该督促地方的财政保障措施到位？落脚点在第3项。60.组织开展“最美公交司机”“最美地铁人”推选宣传活动，大力弘扬劳模精神、劳动精神和工匠精神，提升从业人员职业自豪感和归属感，营造尊重关爱从业人员的良好氛围。61.加强对城市公共交通运行的动态监测，依据乘客满意度、城市公共交通机动化出行分担率、早晚高峰时段城市公共汽电车平均运行速度、城市公共汽电车进场率、城市公共交通正点率、城市公共交通企业职工工资收入水平等建立城市公共交通发展绩效评价制度，推动落实城市人民政府发展城市公共交通的主体责任。关键在实施及其影响机制，就是评价了以后怎么办？会影响谁？建议行业加快建设该评价制度。62.各级交通运输、发展改革、公安、财政、人力资源社会保障、自然资源、工会等部门，要进一步加强政策衔接和协同配合，及时协调解决城市公共交通发展遇到的困难和问题，推动落实各项支持政策。63.对于存在地方主体责任落实不到位造成城市公共交通企业欠薪欠保、发生重特大城市公共交通安全生产责任事故等情形的城市，不得参与国家公交都市建设示范工程创建申报，属于国家公交都市建设示范工程创建城市、示范城市的，取消创建资格或被授予的“国家公交都市建设示范城市”称号。这个意见内容综合了多方面内容，试图推动行业发展及帮助企业解困，出发点很好，应该点赞。行业内外部环境变化已经驱动城市交通与公共交通主要矛盾发生变化，将公共交通继续定位为为人民群众提供基本出行服务是否适应城市当下拥堵态势和主要矛盾的变化？这定位能实现交通强国中大中城市交通拥堵缓解的目标？假如我们坚持公共交通优先发展战略的立场是坚定的，那纠正不符合立场的现象也应该是坚定的，灵魂问题是：一个城市提供缺乏吸引力的公交服务是否可评价该城市践行公共交通优先发展战略？