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怎样认识公共交通的公益性与经营性？
The following article is from 虚无清秋斋 Author 徐泊廷
关于公共交通公益性与经营性的粗浅认知
因为若干公交停运的新闻让公交困难得到政府与社会广泛关注，这是好事；交通运输部也在推动《城市公共交通条例》颁布，看起来事情到了不破不立的临界状态——因为困难太大而向好。当然，这种临界是否真能得到突破，面临的困难很大。笔者也关注到全国性的公共交通协会开了几个高端大会，优秀或典型企业领导都做了成功经验或探索介绍，各级不同领导也都很给力，这是令人敬佩的。公交企业围绕“公益性+市场化”的道路有很多有益探索，公交送货、公交卖菜、与旅游、上学等场景融合及建立售卖平台等创新创收模式都出来了，公交企业自主自救的创新精神令人敬佩。然而，笔者就补贴经历的较多被质疑与困惑不是公益性+市场化问题，而是分不清亏损多少是公益造成？多少是因为企业经营不善造成？根据个人一些粗浅经历经验，就公交服务公益性和经营性谈点个人不成熟看法。这里需要特别说明的是，这里谈“公益性+经营性”谈的是公益性定位下如何提升经营管理效率效益，是具有先天矛盾性的一对概念；而公交企业的“公益性+市场化”，更多是市场结构问题或者经营多元化问题。这是两个完全不同层次的事情，且前者可以完全包含后者。一、公交公益性服务是责任，获得补贴即是权利又是责任公共交通作为准公共服务产品，具有非竞争性、非排他性和非营利性特点，这个不需要讨论；基于交通出行的需求价格弹性系数非常小的（刚性）特点，对公共交通采取价格管制政策，这个是现实实践；基于公共交通公益性定位采取低票价政策，这是当下现实。上述三个底层逻辑层层递进，决定公交就是收支倒挂，其天生基因就是亏损基因。在当下这种小汽车蓬勃发展、轨道交通蓬勃发展的当下，要一个亏损基因干出不亏损的结果，就像去北极求温暖。比较难堪的场景是：谈责任时讲公益性、谈补贴时讲经营性。喝茶但不放茶叶的逻辑貌似不可能，但现实之鬼斧神工不可推测。所以，公共交通的公益性是由国家层面对该项公共服务及其公益性定位决定的，因此产生的亏损由政府承担是天生一体的。企业按照政府服务要求提供公益性服务是责任，千方百计获得补贴同样是责任，唯有如此才能可持续提供公益性服务.这只是强调：基于公益性拿补贴天经地义，然后才是多少的问题。二、公交公益性与经营性确实界定难回到前面问题：亏损多少是公益性或低票价导致的？这个问题可以合理转化为企业经营管理是否浪费？是否发挥了主观能动性去减少成本或增加收入？从这种转化描述来看，对经营性判断的结果肯定是不太好的，因为这里会包含立场与实践约束，包含了现实中的各种瑕疵；特别面向财政、审计及部分官员来说，他们的视角决定了“公交企业低效、浪费、不主动”这个结论的天生性。企业经营性问题，可以有两个判断框架：特定规模资源的产出最大化或特定目标下的资源投入最小化。这意味着经营性问题是成本合理性与产出合理性的综合。公益性因为收入、成本等关系扭曲，确实存在隐形的管理低效等问题，且是世界范围内普遍性难题，并非公交行业独有，也并非只有我们才有。在成本合理的实践上，一些地方实施的成本规制与补贴办法算是一个合理成本框架，通过对成本分类、制定标准、成本监审、收入监审、服务营运考核、补贴核算等环节约束资源投入，以此推动公交企业成本有效性和合理性。在标准环节，或者用样本或者用历史成本去制定成本标准、费用标准、人车比标准等。无论咋取样，这种基于实际产生成本费用的模式虽然依然无法判定其科学性，但确实具有根植现实的合理性。需要特别说明的是，各地在成本口径并不一致，所以不具有严格意义的可比性：比如有的地方场站成本全由政府承担而不计算在补贴中，有的地方车辆购置成本也未计算在补贴中，有的地方人车比控制最大值，有的是控制最小值，所以样本数据并不具有全域的通用性或统一内涵。在产出合理的实践上，以实际收入变化或者或单位对比等方式来确定合理性；但始终无法确定这个收入增减是需求变化原因还是经营努力原因？收入影响因素的复杂性和具体因素影响程度的不可测性，是这个问题成为难题的关键原因。你咋干，都无法说明这个特定环境下的亏损源于多低效或多高效的经营管理，而现实更倾向于无论多高效都会被认为是低效。三、公交投入产出的内涵困境通过人、车、场站及资金等投入，什么才是公交企业的产出？这个问题是传统投入产出分析与本号主张存在重大冲突的关键。在投入或要素成本端，没有分歧。在产出端，传统视角下的产出定义是主营收入或客流多寡。本号一直主张其产出是一个具有特定服务水平的出行环境而不是主营收入或客流，主营收入或客流是由人口规模、社会经济活动、交通方式竞争与替代关系、交通政策、公交服务水平的反应函数。换句话是，公交的成本投入产出特定服务水平，并与其他变量共同作用产生客流或主营收入。客流与主营收入与公交投入有关，但并不直接由公交投入决定，所以他们并不是公交投入的产出。当下行业建设的落后原因之一就在于公交投入产出的关系没有厘清楚，或者说行业社会经济核算的内涵、内容错乱扭曲，传导至社会与政府层面的评价扭曲，进一步传导为扭曲的行业管理、行业建设——用客流去评价公交投入产出，政策的制定逻辑是让补贴与客流高度关联而不是要建设一个什么样的城市公交。所以一些城市用客流作为补贴的关键关联指标，既有一些咨询机构只是做个课题的扯淡、应付与屈从的无奈，更是行业建设的悲哀。期望《城市公共交通条例》能在行业建设的底层逻辑做出科学的界定与回应，能在公交建设与补贴之间的关系上拨乱反正，以避免“术”上的努力掩盖“道”的缺陷。四、公交经营性的三个层次影响因素公交企业的经营性由公交企业决定，是狭义层次的；而公交的经营性是广义的，且不单独由公交企业决定，这个受制于政府宏观治理能力、行业中观建设能力及企业微观营运能力。就政府宏观治理能力而言，就是对城市交通发展目标、城市交通发展关键指标及配套政策与措施的能力。一个城市交通、公共交通发展最终好不好、拥堵是否严重，本质上由书记、市长的格局决定，而不是行业或企业去决定，但是行业与企业需要穷尽思路、方法去说服书记、市长，这个不能单纯靠书记、市长的专业能力与自主自觉。行业中观建设能力，第一是说服书记、市长的能力，以确定城市交通发展目标、关键指标并推进配套政策与资源落地；其次是对公共交通服务水平具有科学制定能力；第三是对公共交通网络的布局优化能力，这个能力将很大程度影响公共交通营运规模与投入。企业微观营运能力，本质上是人车资源高效组织能力。涉及很多个方面，包括多元化经营开展市场化业务能力、营运调度能力、成本管理能力、安全管理能力及对这些能力的体制机制建设能力等，促进管理效率与经营效益的提升。综上，公交公益性是行业定位，公交的经营性狭义上由企业决定，而广义是从政府到企业管理的合力：目标合理性、措施匹配性、成本有效性、产出高效性、机制引导性。五、结语写这个文章可能让人不舒服，因为太深入事物本质，从这里能够看出哪些实践是口号噱头哪些是真努力。如果把投入的产出定义为包括一些非经济非效益的东西，比如“全国第一”是产出，那么无论这个实践本身是否有价值，这个“全国第一”就是关键产出，而这并非本号需要探讨的问题。公益性与经营性是公交行业、企业的底层性难题，需要多层级、多方共同努力，这个或许最终没有结果但始终是需要努力的方向。公益性与市场化并不是公交的底层冲突，市场化需要我们关注需求变化、关注竞争态势、关注量本利及价格制定、关注财务可持续，毫无疑问的是除了提升公交服务水平更好服务市民以外，把公益性做好并获取更多合理补贴同样需要市场化意识与认知：公交服务采购与其他政府采购行为是竞争关系。公交企业为了生存，一边坚持公益性一边干一些“不务正业”的事情，出发点正义且道德，本身无可厚非。但始终记住，当高喊“市场化”的时候，记住你有政府与市民两个客户，而不是从认知上直接把最大的客户排除在市场化之外，公益性这个“市场化”干不好、干不明白，其实所谓其他市场化也就失去基础或本末倒置了。
来源：虚无清秋斋 作者：徐泊廷