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中国地面公交的死与生（二）：调价或不调价？这是个大问题

引言

从60年代的无轨电车、80年代的通道车（铰接式公交）、90年代的黄标车、00年的“小辫子”电车 ……中国公交承载了几代人的记忆。然而，如今这一记忆承载物正在经历寒冬，这是我们都无法否认的事实。在此背景下，ITDP推出了系列专题文章——中国地面公交的死与生。上一篇文章从公交经历寒冬的原因开始谈起，为大家描绘中国地面公交所陷入的泥泞和深陷逆境的原因。而作为本系列的第二篇文章，我们将为大家探究公交调价问题，包括是否应该调价，应该如何调价，这期间应该考虑什么问题等。

调价或不调价？这是个大问题

放眼全球，公交行业低迷的剧目正在多地上演。而如何帮助公交扭转颓势也成为了全球公交行业共同需要探讨的问题。首先被摆到台面上讨论的，同时也是被讨论最多的，是公交票价。新冠疫情后， 面对公交的颓势，全球的交通政策制定者都面临同样一个艰难抉择：公交是否要涨价？支持者认为提升公交票价可以为仍然在使用地面公交的人群投入更多资源和拓展服务；反对者则认为维持低价能保持公交既有优势，避免客流持续流失。 除了普通公交定价，定制公交、自动驾驶公交和灵活路线的定价也尤其重要。为适应社会个性化出行需求的提升，各地公交集团集体推出体型更小的小巷公交。国内定制公交车票座位价格一般按线路长度决定，20公里以内的线路8元，每增加5公里（含）以内加价3元，老年卡等免票证件无效。现阶段，全球大多数无人驾驶穿梭自动驾驶巴士还处于试运营阶段，可以免费乘坐。但也有例外：深圳2017年4台阿尔法巴智能驾驶公交系统（最高车速40km/h，满载25人）票价为1元，首尔在2022年4月在市中心区开始运行自动驾驶公交车，票价为1美元（robotaxi预计不超过2.5美元）。但考虑到自动驾驶巴士比同类型车辆价格的2-3倍，这样的定价安排未来也很有可能有所调整。

深圳的自动驾驶公交车：票价1元

首尔深夜自动驾驶公交车：票价1美元

动态调价是保障服务水平的手段 

公交之所以要保持低价，是为了提供可支付的公共服务，确保所有收入水平的人都可以平等地使用公共交通工具。然而这十几年来我国GDP快速增长，在人民的物质生活水平得到了极大改善的同时，我国公交票价却几乎没有上调。国际公认的公交票价应占人均可支配收入的8%左右，然而这个比例在中国大多城市都不超过4%，远低于国际水平。以广州为例，按公交票价均价2元来计算，公交票价占每小时人均可支配收入的4.5%；而在英国伦敦，以公交票价2英镑计算，这个比值却高达12.5%，足足是广州的2.5倍。无独有偶，深圳在2019年发布的《深圳市轨道交通票价定价办法》中也明确规定通勤费不超过可支配收入6%。公交的低票价导致公交集团收入低下，限制了公交集团提升服务水平、更新车辆的经济基础；而长期对财政补贴的依赖则抑制了公交集团提升其服务水平的原动力。GDP增长带来的不仅是美好生活，还有人们对公交服务水平的期望提升。如果不及时调整公交票价，那么公交可靠性和运行效率将都难以得到提高，人民日益增长的高质量公共服务需求也将难以得到满足。一般来说，公交车票的定价主要由地方政府决定，决定因素包括运营成本（油价变动、人工成本上升、车队更新或扩张）、社会经济因素（包括天灾、疫情）和政府财政情况。我国的地面公交定价方式大多是统一定价和按出行距离计价的结合：即设定一个起步价，之后的公里数按照出行距离计价。这种计费方法在已经实现盈利的情况下可以创造更多收益，但却不适合在现如今公交亏损严重的情况下使用。另外，公交计费机制也比较复杂。我们在上一篇文章中已经列举了一些地方的公交票价计算方法，如果不花一些时间仔细阅读，是难以完全理解公交收费规则的。这会让乘客难以了解对公交出行产生的实际费用，如果这个时候遇上公交车内没有设置补票机的情况，就会进一步降低公交出行体验。在这样的背景下，2023年我国发文《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》（下文统称《意见》）支持公交动态调价。多地公交费用上涨，部分地方开始实行城市公交成本规制管理、适当补贴来缓解政策性亏损，为公交集团设计和实行新商业模式腾出时间。

具体动态调价如何操作仍然是一个未知数，但这个定价模式在香港、新加坡都有应用。

香港MTR的票价计算方法，来源：MTR

https://www.mtr.com.hk/fare-adjustment-mechanism/eng/

动态调价并不等于“动态涨价”，其精髓在于一个“调”字。新加坡的公共交通委员会（PTC）每年都要对公交和地铁价格进行审查，以在确保运营商有动力继续改善公交系统的同时通过必要的调价及时应对运营成本的上升。票价计算公式中的指标包含：通货膨胀、人员工资、能源成本、生产力拨取和网络容量系数等因素。

新加坡的公交票价计算方法. 

来源: Government of Singapore

https://www.gov.sg/article/did-the-ptc-change-the-fare-formula-to-raise-public-transport-fares

计算公式中的通货膨胀、员工工资和能源成本都很好理解。而生产力拨取的基数是运营商生产率增益的一半，如果运营商运营绩效越高，那么作为客流奖励，该运营商第二年的票价则可以降低，从而吸引更多乘客。网络容量系数指的是公共交通系统运力和乘客需求间的相对关系，如果乘客需求小于公交系统运力，其他指数不变的情况下，则得出的票价越低。这样的方法不仅可以有效缓和公交和地铁之间的拉扯，同时还顾及到了运营商和乘客利益，是可以实现双全的定价办法。另外，这个定价方法还具有灵活性——为了抵消新冠带来的影响和冲击，2021年票价计算只考虑了2020年2月-12月的网络容量系数；2022年完全不将网络容量系数计入考量；2023年后则将网络容量系数定量为1.1%，如此实现了公交票价计算方法的灵活调整。政府和社会资本基础设施咨询基金（PPIAF，世界银行集团的一个多方信托基金）的研究表示，相比频率低、大额的公交票价涨价，此类高频调价反而不会引起乘客反感心理，让运营商的财务有喘息机会（特别是在通货膨胀的情况下）。不仅如此，PTC还会及时向社会公众公布公交、地铁票价计算方法和调价方案，方便乘客了解调价情况，合理规划行程。

新加坡发布清晰易懂的公交、地铁调价指南

来源：Government of Singapore

https://www.gov.sg/article/did-the-ptc-change-the-fare-formula-to-raise-public-transport-fares

在动态调价时需要票价维稳政策 

在动态调价的同时，仍然需要通过票价维稳政策来维持市场稳定。例如英国自撒切尔夫人改革以来，公交行业就出现了一系列乱象：“有利可图”的热门线路票价飙升，“无利可图”的冷门线路马虎运营，变得极度不可靠，因此服务水平降低，公交的社会信任度也随之直线下降，公交客流跌至冰点。为了整治乱象，英国政府出台了一系列票价维稳政策：例如英格兰政府规定每张公交车票票价上限为2英镑，苏格兰政府推出23岁以下乘客免费乘公交等活动。这些政策重新塑造了公交的社会信任度，因此公交客流稳定上升。类似的票价上限在伦敦、波兰和印度马里恩县也有实施，但都不再只是针对单次乘坐，而是针对多次行程。例如，波兰TriMet、伦敦TfL牡蛎卡和IndyGo的使用者，一旦产生于无限次乘车卡等同的费用，就将不再被收取额外的票价，这一规定使没有能力一次性支付周票或月票预付款的乘客在按次付费的前提下也可以享受到和周票或月票用户同等的优惠。上文中提到的新加坡PTC也通过对票价调整设置上限，避免了运营商将成本转嫁给乘客。由此可以看出，动态调价不等于盲目涨价，在动态调价的同时也需要注意设立上限，实现票价维稳，维护公交的公益性。

优化财政补贴机制

在前两点的基础上，地方政府需要优化公交补贴机制。需要注意的一点是，缩减补贴看似可以促使公交企业改掉依赖症，但其实有可能是更坏的开始。这是因为补贴缩紧的第一个直接后果就是迫使公交企业减少支出，造成服务质量下降，客流下降，企业如何补救都将受限于有限的资金而无法避免地不断走下坡路。因此，建议地方政府在动态调价的基础上设置基于服务质量的公交企业打分机制，根据企业考核得分给予补贴。另外，建议跳出固有框架，探寻更具针对性、更科学的财政补贴机制。近期先逐步减少城市公交亏损补贴、继续着重对铁路少的城市和农村客运的补贴；中远期逐渐取消票价补贴，将公交补贴转移到公交使用者身上，按收入、居住地区等因素提供分级补贴，并鼓励公交公司通过涨票价来增加营收。《意见》中也有提及：在取消老年人乘车优惠的同时，按年龄直接发放老年人综合津贴，由此有效降低政府总公共支出。这样既可以帮助公交企业实现可持续运营，又可以降低地方财政压力。

小结

本文作为中国地面公交的死与生系列专题的承上启下之作，探寻了公交动态调价问题。我们认为，公交票价的动态调整是一个需要谨慎平衡的问题。政府和公交公司必须在乘客支付能力、公交服务质量、票价维稳政策、财政压力之间寻求平衡，研究一套出行者满意、让市场稳定、并且不会给政府带来过大财政压力的公交票价和财政补贴体系。公交动态调价是保证公交服务水平的重要手段，探寻合理的动态调价方法意义重大。然而，在动态调价时也应维护公交的公益性，不能盲目涨价。政府部门也应跳出固有框架，探寻针对不同类型公交补贴的、更科学的财政补贴机制。基于以上建议，地方政府可以积极探索动态票价如何与换乘折扣、BRT折扣、特殊人群优惠等有机结合。

公交不仅仅是一辆辆冷冰冰的载客工具，而是承载人们的热情和期待的、连接人与城市的纽带。下一篇文章将是本系列专题的最后一篇文章，跟所有关心公交的朋友们一起探讨这纽带的未来之路在何方，敬请期待！

图文 | 郑玥彤，黄彦文

排版 | 黄彦文

来源：@ ITDP 交通与发展政策研究所

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