学术圈丨为您解读推进政府数据开放被写入中央文件

本文来源于复旦DMG，作者DMG开放数林。

 《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》4月9日公布。“数据”作为五个要素之一被写入文件，《意见》还提出要加快培育数据要素市场。《意见》中与数据开放和利用直接相关的内容如下：

“推进政府数据开放共享”“研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。”“提升社会数据资源价值。培育数字经济新产业、新业态和新模式，支持构建农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用的场景。”

近期各地出台了哪些 专门针对公共数据开放的政策法规？

《意见》要求建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。制度规范是政府数据开放的体制保障和法治基础。近年来，为了更好促进和规范政府数据开放和利用，一些地方已出台了专门针对政府数据开放的政府规章和规范性文件：

《上海市公共数据开放暂行办法》

于2019年8月16日市政府第61次常务会议通过并公布，自2019年10月1日起施行，是全国首部专门针对政府数据开放的地方政府规章。

《北京市交通出行数据开放管理办法（试行）》

2019年11月4日，由北京市交通委员会发布。

《连云港市公共数据开放与开发利用管理暂行办法》

经连云港市十四届政府第46次常务会议审议通过，于2019年11月8日正式发布。

《福州市公共数据开放管理暂行办法》

经福州市政府研究同意，于2019年11月15日正式发布。

《济南市公共数据管理办法（征求意见稿）》

由济南市大数据局起草，于2019年11月29日公布，向社会公开征求意见。

什么是政府数据开放？

近年来，已有多个国际组织、学术机构和政府部门对政府数据开放的基本概念、原则和标准进行了界定。2007年12月，30位开放数据倡导者聚集在美国加利福尼亚州，首次提出了政府数据开放的8项基本原则：完整的、一手的、及时的、可获取的、可机读的、非歧视的、非专属的、免授权的。

完整的 Complete	除非涉及国家安全、商业机密、个人隐私或其他特别限制，所有的政府数据都应开放，以开放为原则，不开放为例外
一手的 Primary	开放从源头采集到的一手数据，尽可能保持数据的高颗粒度，而不是开放被修改或加工过的数据
及时的 Timely	数据尽可能以最快速度发布，以保持数据的价值
可获取的 Accessible	尽可能地拓宽开放数据的用户范围和利用目的
可机读的 Machine-readable	对数据进行合理的结构化处理，使之可被计算机自动处理
非歧视性的 Non-discriminatory	数据对所有人都平等开放，无需注册登记
非专属性的 Non-proprietary	数据以非专属格式存在，从而使任何实体都不能独占和排他

《联合国电子政务调查报告》将开放政府数据定义为“主动在网上公开政府信息，使任何人都能不受限制地获取、再利用和再分发”。

根据世界银行的定义，开放数据是“能被任何人出于任何目的不受限制地进行自由利用、再利用和分发，并最大程度保持其原始出处和开放性的数据”。开放定义(The Open Definition)指出，“开放”意味着任何人都可以出于任何目的自由地访问、使用、修改和共享数据。“开放性”应具备两个维度的特性：一为技术性开放，即数据应为可机读、非专属性的电子格式，从而能被任何人使用通用、免费的软件获取和利用。数据还应被置于公共服务器上供公众获取，不设密码和防火墙；二为法律性开放，即这些数据必须被置于公共领域，或处于自由利用条款下，受到最低程度的限制。

2015年，《开放数据宪章》将开放数据界定为具备必要的技术和法律特性，从而能被任何人、在任何时间和地点进行自由利用、再利用和分发的电子数据。该宪章还提出了政府数据开放所应遵循的六大原则：第一，默认开放；第二，及时和全面；第三，可获取和可利用；第四，可比较和互操作性；第五，致力于改善治理和公民参与；第六，致力于包容性发展和创新。

我国对于政府数据开放的政策要求也与国际标准有许多共通之处。2017年5月，国务院办公厅印发的《政务信息系统整合共享实施方案》指出，要向社会开放“政府部门和公共企事业单位的原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集”。

2018年1月，中央网信办、发展改革委以及工业和信息化部联合印发的《公共信息资源开放试点工作方案》要求试点地区“提升数据的完整性、准确性、有效性、时效性”，“明确开放数据的完整性、机器可读性、格式通用性等要求。” 

根据2019年10月1日起施行的《上海市公共数据开放暂行办法》，公共数据开放是指公共管理和服务机构在公共数据范围内，面向社会提供具备原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集的公共服务。

为什么要开放政府数据？

 一个国家有大量基础性、关键性的数据要素掌握在各级政府部门手中，这些数据是社会的公共资源，在保障国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，将这些数据最大限度地开放出来，供社会进行开发利用，有利于释放数据能量，培育数据要素市场，推动数字经济发展，提升数据的经济和社会价值。

各地出台的专门针对数据开放的管理办法中阐述的制定办法的目的如下：

《上海市公共数据开放暂行办法》

促进和规范本市公共数据的开放和利用，提升政府治理能力和公共服务水平，推动数字经济发展。

《北京市交通出行数据开放管理办法(试行)》

为进一步深化大数据在城市交通治理中的应用，通过推动交通出行数据向社会开放共享，促进交通行业和互联网企业深度融合，优化和改善出行引导服务，为市民合理选择出行时间、出行方式和出行路线提供高品质、精细化服务。

《连云港市公共数据开放与开发利用管理暂行办法》

为促进政务大数据在服务“放管服”改革、服务实体经济、服务民生、服务社会治理等领域推广应用，保障公共数据开放和开发利用工作安全可控，推动智慧城市建设和数字经济发展。

《福州市公共数据开放管理暂行办法》

为加强政务数据资源管理，加快“数字福州”建设，提高行政效率、提升服务水平，增强政府公信力和透明度，规范和推进政务数据汇聚共享、开放开发。

《济南市公共数据管理办法（征求意见稿）》

为加强公共数据管理，推动公共数据共享、开放和应用，提升政府治理能力和公共服务水平，服务经济社会发展。

政府数据开放和政府信息公开是一回事吗？

两者之间既有联系，也有区别。数据开放是信息公开在大数据时代的递进和深入发展。

在开放的对象上，数据开放的对象是数据，而不是信息。“数据”是指一手的原始记录，未经加工与解读，不具有明确意义，而“信息”则经过了分析、加工和解读，被赋予了特定意义。可以说，数据是信息的底层，数据比信息具有更大的再利用空间和挖掘潜力。

目前，在政府数据开放实践中，开放数据通常呈现为以电子化、结构化、可机读格式开放的数据集。数据集是指由数据组成的集合，通常以表格形式出现，每一列代表一个特定变量，每一行则代表一个样本单位。

在开放的目的上，政府信息公开的主要目标是保障公众的知情权，提高政府透明度，侧重于其政治和行政意义。政府数据开放则是不仅要让社会知情，还要让社会能利用政府数据，从而释放政府数据的能量，创造经济与社会价值。可以说，政府数据开放的根本目的不在于开放本身，而在于让社会对政府数据进行充分利用并创造价值。

在大数据时代，社会公众和企业对政府信息公开的期望和需求发生了变化，与收到纸质的、文本形式的、非结构化的文件相比，公众开始期望能获得电子的、可机读的、结构化的数据，以进行再利用。

政府数据开放和公共数据开放有何区别？

政府数据有狭义和广义之分。狭义上的政府数据仅指由各级政府部门在依法履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的各类数据资源。而根据《国际开放数据宪章》的定义，广义上的政府数据不仅包括国家、区域和地方政府、国际政府组织以及广义的公共部门所掌握的数据，还包括外部机构为政府所创建的数据，以及掌握在外部机构手中但与政府项目和服务相关、并具有重大公共利益的数据。

广义的政府数据也可被称为“公共数据”。“公共数据”不仅包括政府数据，还包括政府部门以外的公共事业部门的信息和数据。此外，国有和私有企业受政府委托、得到公共财政支持所创建的数据，以及掌握在这些企业手中但与政府相关、具有重大公共利益的数据也属于公共数据，应向社会开放。原则上，公共数据开放的范围和方式可根据该机构接受公共财政支持的多少和数据的公共价值大小两个维度来进行确定。数据获得的财政支持越高，具有的公共价值越高，其公共属性也就越高，就越应该免费开放或以尽可能低的收费开放。反之，数据获得财政支持较少，公共价值越低，可不必要求其开放或可允许其在向社会开放时收取适当的费用，以覆盖采集和管理数据的成本。


数据开放就是数据共享吗？

一般而言，“数据共享”是指在政府内部进行的，而“数据开放”则是政府向外开展的。2015年8月国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中分别提出要“大力推动政府部门数据共享”和“稳步推动公共数据资源开放”。对于前者，具体要求推进国家基础数据资源和信息系统的跨部门、跨区域共享；而对于后者，则指出要推进公共机构数据资源统一汇聚和集中向社会开放。

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作者丨DMG开放数林

出处丨复旦DMG

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排版编辑丨青酱