学术圈丨中国应对全球产业链内向化的政策建议

本文原刊发于经济参考报2020年5月12日。

保持我国产业链供应链的稳定性和竞争力，是中央针对疫情对中国经济影响和冲击所提出的应对策略之一。为此我们需要认真分析疫情对目前的全球价值链（GVC）分工体系产生的冲击和挑战，根据中国企业嵌入GVC的实际情况，提出如何顺应GVC变动和重组的趋势，采取果断、有效措施，鼓励地方政府和企业共同重塑在GVC分工体系中的地位。

疫情后全球产业链或内向化发展

根据发达国家在疫情中产业链受到冲击的情况，以及美日欧各国政府最近提出的一些重组产业链的原则，可以推论疫情后的全球供应链运行虽然不可能出现某些人所说的那样“去中国化”，但是我们必须高度警惕全球供应链的重组的可能性（本文中我们视语境不同，把全球供应链与全球产业链、GVC等概念混用）。一个可以预见的趋势是疫情将改变全球化的某些理念，如全球产业链的建构，可能要由过去追求交易成本最低的原则，改变为追求社会成本最低的原则，即在考虑经济效率的同时，把追求产业安全可控性作为生产环节、片段和工序区域配置的重要标准。这样一来，疫情后全球产业链就有可能朝着内向化趋势发展，一部分重要的关键的产业可能回撤国内，或朝本国边界靠近，或进行多元化配置。总体上可以断言，全球产业链将会向两个方向演变：

一是在纵向分工上趋于缩短。就是原先分包给跨越国境的不同企业生产、以工序、环节为对象的纵向分工体系，现在可能要收回，缩回到跨国企业内部进行，结果一个企业内部可能包含了不同的工序和环节。这种逆“产品内分工”的行为倾向，是一种“纵向一体化”。它可能并不符合比较优势和规模经济的原则，但是却符合缩短供应链的自主可控的要求。

二是在横向分工上趋于区域化集聚。就是原先被拆散到不同国家的不同企业生产的工序和环节，现在被回缩到一个国家或若干邻近的国家边境进行集中和集聚化生产，如汽车零部件生产回归美加墨自贸区。毫无疑问，这将在一个特定的区域内形成产业空间集聚化的趋势。

因此，如果对全球供应链分工纵向缩短、横向集聚的趋势进行综合考察，可以很明显地得出，产业链的内向化演变，因为无法获取国际分工的利益，所以可能有损于经济效率。为了协调经济安全与经济效率的矛盾，跨国公司最有可能把纵向分工的格局安排在一个专业化的产业集群中，采取纵向非一体化的形式，把生产的工序和环节交给集群中不同的企业来生产，从而使产品内分工集中在特定的较小的空间中进行。这样，就既能避免全球供应链在回缩中可能损害经济效率的情况出现，又能保证获取分工的利益。如果这个集群采取动态开放模式管理，同时大力吸收国外直接投资企业来配套，就更能够实现适应于突发事件处置条件下的经济和社会的双重发展目标。如果上述这些趋势成立，那么疫情后全球产业链演化的这个结果，就与目前中国嵌入GVC的模式具有一定的相似性。这将对全球产业竞争产生深远的影响，因此必须给予超前的认证、分析。

在实践中我们观察到，中国企业尤其是沿海地区企业嵌入GVC的方式，是一种“双重嵌入”模式，即在现实中，中国企业既嵌入GVC也嵌入地方性产业集群。在改革开放的早期阶段，中国企业嵌入GVC的形式大多是以单体形式独立嵌入外资主导的GVC。自2001年中国加入WTO之后，企业既嵌入产业集群、同时集群中的企业抱团嵌入GVC的模式才开始普遍地流行。在中国的广东、福建、浙江、江苏、山东等省，可以发现密集存在着大量的这种以出口导向为主的产业集群。

产业集群中的企业抱团嵌入GVC，与单体企业孤立嵌入GVC相比具有很多优势：一是集群内可以容纳大量中小企业，这有助于形成发达的生产和技术网络，形成分工精细的供应链体系。二是有根植性的地方创新系统提供溢出效应的保障。借助于产学研网络，通过知识交流、学科交叉、产业融合等途径，产业集群可以提高创新效率，营造创新环境。三是可依托公共机构提供的各种生产性服务和进行集体行动，能够深化单体企业的产品升级和工艺升级，克服其功能升级面临的种种困难。四是通过将总部放在国内，工厂集中地放在当地工业园区的方式，能够对抗各种不确定性风险，还可以主动融入跨国企业主导的全球创新网络，实现GVC、国内价值链和全球创新链等之间的战略互动。

我们说疫情后全球产业链的演化趋势，与中国企业“双重嵌入”模式的现状具有一定的相似性，主要是基于以下三点来看的：一是彼此可能都会回归区域性集聚化发展；二是区域集聚性发展不排斥区域间、集群间的动态竞争；三是吸引外资或接受外包订单，仍然是集群发展的重要任务。区别在于，一是在中国企业“双重嵌入”的产业链中，其“链主”往往是跨国企业，发达国家产业集群的大企业是产业链的龙头；二是在全球垂直分工体系中，总体上目前中国产业集群仍然处于加工制造环节，而发达国家的跨国企业处于“微笑曲线”的两端，从事非实体的生产性服务业。这就是说，全球供应链的重组趋势，与中国地方化的产业集群发展态势的差别，主要在于发展水平和组织形态。这意味着随着中国产业链集群的升级，未来全球产业的竞争态势，将会从过去跨国公司总部面对无数分散供应商的格局，转化为产业链与产业链、集群对集群的竞争。这将使全球产业竞争对最终市场的争夺更加激烈，促进竞争的程度和水平空前提高。为此中国企业和政府必须做好充分的准备。

推动我国产业集群持续发展的政策取向

基于中国企业对GVC双重嵌入的现实，未来中国政府应该主动地推进这种既加入GVC又嵌入产业集群的全球产业链集群的建设步伐。党的十九大提出“促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群”的要求，十九届四中全会进一步提出要提高“产业基础能力和产业链现代化水平”。与上述分析综合起来看，就是要加快建设产业链集群，抓住欧美部分产业停摆、经济衰退的机会，在粤港澳大湾区、京津冀、长三角、成渝地区重点打造一批空间上高度集聚、上下游紧密协同、供应链集约高效、规模达几千亿到上万亿的战略性新兴产业链集群，从而有利于实现加快先进制造业世界级集群建设步伐，增强国际竞争力。为此，建议疫情后国家针对产业集群的政策取向，应该朝着下列方向用力：

第一，以营造专业服务环境、加大产业链招商等手段，实现“引资紧链”。过去中国地方政府在实践中发明的“产业链招商”等灵活办法，为外资提供上下游配套的“溢出”效应环境，这为地方制造业产业集群融入经济全球化起到了非常好的作用。外资进入产业链集群，加强了它与中国经济的内在联系，是这次中国全球产业链能够具备一定抗击疫情风浪的重要保障，也是未来中国已经形成或即将形成的产业链集群成为吸引全球高端制造产业链落户中国的基础。虽然现在全球出现逆全球化趋势，全球产业链有松动倾向，但是中国要以更加开放的理念和态度，塑造更加优良的营商环境，拥抱更多的外资进入中国，进入产业链集群。过去放管服改革是为了降低包括外资在内的企业的营商成本，未来，我们必须为外资和民营企业提供更加强大的专业化服务，以降低企业交易成本，增强产业竞争力。产业的转型升级和高技术产业发展，不仅需要政府的放管服改革和职能转变，更需要能够为其提供知识技能密集的专业化服务环境，如很多战略性新兴产业需要提供大学人才培育、IDC服务、云计算、人工智能、物联网等条件。

第二，以强化专利战略、密集的研发投入等手段，实现实施“技术补链”战略。现阶段中国绝大多数嵌入GVC的低附加值产业集群，都是靠拼价格参与全球产业竞争，而高端的技术密集环节大多分布在发达国家。从降低对外依赖、提升集群供给能力、形成完整的集群产业链的角度，这些全球产业链集群都应该加强对产业链核心环节的研发突破。中国企业供应链的全球地位，最终还是取决于我国的产业配套体系是否完善，供应效率是否领先，产品质量是否可靠。在此意义上，强化供应链地位的最关键因素，在于提升我国企业的技术水平和生产率，把关键环节掌握在自己手里，实现自主可控的产业发展格局。在具体操作上，建议各产业集群中的政府机构牵头，一方面按照扬长补短的思路，在产业链集群中寻找本集群关键技术和环节的缺失和瓶颈，同时另一方面要用好国家花费巨资建立的全球专利库数据，查询该类技术的研发和掌控人的信息，做到有的放矢的招商引技，或制定有针对性的研发投入策略。

第三，以改进收入分配、依托国内经济大循环等手段，来实现“市场强链”战略。中国过去的经济全球化是出口导向型的，利用的是西方提供的市场。当今逆全球化趋势的国际环境使中国再继续维持这一战略变得越来越困难。同时随着国内收入水平的提高和超大规模市场的逐步形成，中国参与经济全球化的模式可能需要转向利用自己的市场来逐步替代出口导向，即未来中国经济高水平开放的形式，可能是基于内需的经济全球化模式。具体思路是要把现有的GVC与国内价值链（NVC）衔接起来，通过加强沿海地区、内地和东北地区的经济互动与循环，沿长江经济带开发与“一带一路”倡议的联系和互动，使国内经济循环成为促进全球产业链集群成长的强大因素。衔接GVC与NVC联系的主要措施：一是利用内需吸引力虹吸全球先进生产要素，为我国发展创新经济服务；二是要实施更加开放的创新战略而不是闭关锁国，不仅要利用全球化城市平台吸引更多的科技和知识，而且要争取把中国的创新产出成果与世界分享；三是要从根本上改进国内的收入分配结构，均等劳动者的各项权利，解决全体国民消费的后顾之虑，使人口规模决定的潜在市场优势充分发挥出来。

第四，以鼓励并购重组、基于集体行动等手段，来实现“组织固链”战略。我国很多的全球产业链集群在组织特征上，往往呈现出分散化、无关联趋势，集群中的企业虽然较多但是大中小企业之间的联系不够紧密。形成这种状况的原因主要是，这些产业集群往往不是自然生长演化出来的，而是政府用优惠政策招商引资打造出来，企业经常是邻近空间集聚而不是按照产业链的上下游关系来耦合和聚合。这使中国全球产业链集群在参与全球竞争时因缺少实力和组织而缺少协同，往往压价竞争和过度竞争。实施“组织固链”战略的主要办法，就是要以集团行动的方式获取正外部性，按照集群对集群的竞争思路，一是从纵向上企业之间的固有技术经济联系看，要对集群内处于同一条产业链的企业，进行大规模资产重组或业务整合，用产权联系形成紧密的纵向一体化大型企业；或者用外包合约方式，形成业务上具有紧密联系但产权上具有纵向非一体化的特征的企业群体。二是从横向上企业的产品具有差异性和相似性的角度看，可以多途径、多渠道、多办法引进不同类型所有制、不同规模、不同地区和国家的企业来集群集聚，以便相互竞争和相互学习，提升集群的发展水平。三是可以按照集群企业加入GVC的类型，全面引进世界主要国家的“大买家”或“链主”与集群内企业链接，使“链主”之间产生一定的选择和竞争供应商效应。一般来说，美日欧三类跨国企业大卖家由于文化差异和习惯不同，对于GVC治理的模式和风格是相差很大的。利用这些差异把它与集群内企业很好地衔接，会形成良好的垄断竞争效应。

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作者丨刘志彪

出处丨经济参考报

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排版编辑丨青酱