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学术圈丨徐林：十四五稳定经济增速的主要出路和举措
编者按：
按照五年规划编制程序，今年政府需要对新的五年规划开展前期研究并提出基本思路，有关部门和智库都会投入人力物力来进行新的五年规划的预判和研究，开始布置重点课题并对外招标。不同机构都会提出各自的问题、挑战、目标战略与政策建议。本文作者围绕保持经济增长合理速度，分析了我国未来的基本态势、突出挑战和问题，以及主要出路和举措。敬请阅读。作 者：徐林（发改委原规划司司长）
来 源：避险山庄（ID：bixianshanzhuang）
转载：经济学原理
本文共计14766字数，阅读约需要23-28分钟。
导读：
从目前态势看，我国国内消费增速逐年下降，已经由过去10%以上两位数增长下降到8%左右的个位数增长；固定资产投资增速也由高点期30%左右的增速，下降至如今6%左右的增速。由于投资收益总体上趋于下降，市场投资增速难以出现新动力；净出口因全球经济衰退和贸易环境、贸易条件恶化，面临越来越大的不确定性，总体呈下降趋势，出口恐难有大的增长作为。
综合上述多重因素及其变动趋势得出的基本推论是，即便是假定全要素生产率增速保持稳定，未来我国经济的潜在增长率将进一步下降。如果我们假定劳动参与率和劳动生产率增速基本稳定，综合考虑我国劳动力和资本投入的变动趋势，未来5～10年我国经济潜在增长率会下降至5%左右。因此，研究设定“十四五”增长预期目标，可能不得不将预期增长目标，确定在相比"十三五"规划目标而言更低的增长区间。
中央政府还应该严控新城新区的数量和规模，这是因为新城新区建设数量多、规模大是导致一些地方政府债务飙升的主要原因。要以沿海一线城市或都市圈、内陆新一线城市为重点，以国际化大都市为标准提高城市发展品质和国际化程度，培育具有更强参与国际竞争能力和海外要素吸引力的国际化大都市。
我国正面临所谓百年未有之大变局和大挑战，国际环境错综复杂，挑战因素不断增多，大国间战略利益博弈复杂激烈，二战后形成的国际体系将艰难重构，国际贸易和投资也将受到新的冲击。新冠疫情的全球蔓延导致了全球性经济衰退，恢复常态困难重重，未来全球经济增长将更加依赖创新形成的新动能。
国内要素条件趋于恶化，人口老龄化、债务杠杆、生态环境、结构失衡等边界约束条件日益收紧，制度性结构矛盾更加突出。
如何在复杂的国内外环境下延续改革开放以来的经济增长和繁荣，更好谋划“十四五”发展，需要我们看透基本态势，直面突出挑战和问题，寻找科学合理的出路，实施坚定有效的举措。
一、 合理引导未来增长预期
明确发展目标从来都是国家发展规划面临的头等大事，这是引导未来预期和政策资源配置的重要依据。
（一）从供给侧宏观增长模型看趋势
按照新古典增长模型，经济增速是由技术进步增速、资本投入增速和劳动力投入增速共同决定的。
从我国目前趋势看，我国老龄化程度日益提高，60岁以上人口占总人口比例已经超过18%，65岁以上人口占总人口比例接近15%，在上海等超大城市老龄化程度已经达到30%以上。由于“独生子女”计划生育政策的集中影响，这一比例还在快速上升。预计到2025年，我国60岁以上人口占总人口的比例将达到20%以上，65岁以上人口比例将接近18%。
随着老龄化程度不断提高，储蓄率逐渐下降。我国总储蓄率过去几年已经由51%左右下降到了46%左右，虽然与世界其他国家相比仍属较高之列，但还在继续快速下降。按照国际货币基金组织的预测，到2025年，中国的总体储蓄率会进一步下降至40%左右。储蓄资源增速下降，加之资本产出率增速也在下降（白重恩教授研究表明，我国资本产出率增速由2008年前30年的年均3.94%下降到了2008年后的年均0.62%），使我国固定资产投资增速由过去的两位数增长下降到6%左右的个位数增长。
从劳动力供给看，老龄化毫无疑问会降低劳动力供给增速。过去几年我国劳动年龄人口（15岁-60岁）平均每年净减少300万人左右，劳动力供求关系因此发生明显变化，使得我国过去十年劳动力成本年均提高约12%左右，不少劳动力密集型加工制造业因此退出或转移到劳动成本更低的国家和地区，产能溢出效应十分明显。
我国劳动生产率增速也开始下降，由过去10年年均增长9%左右下降到过去5年年均增长5%左右。从技术进步率（全要素生产率）增速看，也存在下降趋势。清华大学白重恩的研究表明，我国全要素生产率增速由2008年前30年的年均6.24%下降为2008年后的年均3.18%。
（二）从供给侧部门模型看趋势
从供给侧部门模型看，GDP是由各部门国内生产增加值加总构成的。各部门增加值的增速及其权重共同决定了GDP的增速。从不同产业门类变动看，由于制造业普遍存在的产能过剩问题并未真正实现市场出清，制造业传统部门和农业生产增速会比较稳定甚至有所下降。
在制造业众多门类中，过去五年实现两位数以上年均增速的只有医药制造业、汽车制造业、计算机和通信类电子产品制造业、废弃资源综合利用和金属制品、机械和设备修理业。其中汽车制造业增速在2019年开始出现负增长，新冠疫情的影响使不少汽车企业陷入亏损困境，且可能持续数年。
与互联网、大数据等创新应用相关的新兴部门或新经济部门增速相对较高，甚至超过两位数增速，但由于对传统模式具有替代效应，未必会产生对整体行业增速的实质性提升。比如，网上零售过去五年虽然年均增速达到30%左右，但全社会商品零售总额增速不但没有提高，反而从10%左右下降到了只有8%左右。
服务业增速高于制造业和农业增速，特别是服务业中文化娱乐、信息服务、体育健康等部门增加值增速超过两位数，增长的收入弹性很高，具有持续稳定的扩张性，这与居民消费结构中服务消费比重提高的升级趋势是一致的。其中，信息传输、软件和信息技术服务业过去五年的年均增速超过了18%。
（三）从需求侧宏观模型看趋势
GDP=C+I+（X-M），其中C为消费，I为投资， X为出口，M为进口。这说明支撑GDP增速的是所谓“三驾马车”消费、投资和净出口的增速。
从目前态势看，我国国内消费增速逐年下降，已经由过去10%以上两位数增长下降到8%左右的个位数增长；固定资产投资增速也由高点期30%左右的增速，下降至如今6%左右的增速。由于投资收益总体上趋于下降，市场投资增速难以出现新动力；净出口因全球经济衰退和贸易环境、贸易条件恶化，面临越来越大的不确定性，总体呈下降趋势，出口恐难有大的增长作为。
国内制造业景气的逐渐收缩会逐步蔓延至服务领域，从而导致就业增速的转弱，失业人数可能会有所增加，会使居民对未来的收入预期下降，并进而使居民消费变得更加谨慎保守。因此，未来支撑经济增长的需求动力似乎也在进入弱化的通道。
总体结论：综合上述多重因素及其变动趋势得出的基本推论是，即便是假定全要素生产率增速保持稳定，未来我国经济的潜在增长率将进一步下降。如果我们假定劳动参与率和劳动生产率增速基本稳定，综合考虑我国劳动力和资本投入的变动趋势，未来5～10年我国经济潜在增长率会下降至5%左右。因此，研究设定“十四五”增长预期目标，可能不得不将预期增长目标，确定在相比"十三五"规划目标而言更低的增长区间。
从过去的经验看，国家五年规划预期增长目标的选择，对各省区市设定各自的五年规划预期目标具有重大导向性影响。出于稳定信心而确定过高的预期增长目标，一般会使各级地方规划预期目标跟随性加码提高，最终会导致因整体目标过高在实施过程中采取不必要的刺激性政策，产生杠杆攀升、违约增多、产能过剩、泡沫加大等副产品，最终会影响增长的质量和可持续性。
既然未来潜在增长率已经落入5%左右的区间，如何更好稳定并延长经济增长平台期，是需要认真考虑的政策和改革重点。从目前的基础条件看，由于要素条件的改善并不容易，必须花更大力气采取措施，提高要素配置效率，进而通过提高全要素生产率增速来推动并稳定增长速度。
实际上，我们仍有较大空间通过包括体制机制创新和科技创新的全方位创新，来改善资源配置效率，实现更长时间的经济稳定增长，并通过更有效的创新激励，缓解因要素红利逐步减弱、外部环境更加恶化导致的降速压力，持续提高经济运行效率、整体竞争力和抗风险能力。
（一） 以全方位创新为核心深化供给侧结构性改革
供给侧结构性改革是国家“十三五”规划明确的发展主线，这一任务不可能在五年内完成历史使命，需要在“十四五”期间继续深入推进，核心是推进全方位创新。
1. 努力稳定并改善劳动力供求关系。化解劳动年龄人口减少的主要做法包括：
一是延长退休年龄至65岁。这是很多国家应对人口老龄化、减轻社保支出压力的通行做法，我国也到了采取类似做法的时候。
二是让进城农民工和城市间流动就业人口落户。我国有2.7左右的农业转移人口在各类城市就业，近1亿在城市间流动就业的城镇人口，他们大多数人没有就业所在地户口，农业转移人口一般在男50、女40左右就离开工作岗位回到老家并逐渐退出劳动力队伍，如果能让这批人获得就业所在地户口，一般能延长劳动年限5-10年，可以有效增加各类城市的劳动力供给；
三是让体制内退休官员和科技人员更好发挥作用。我国现行制度对退休官员特别是高级官员再就业有严格的限定，不允许他们退休后被企业等有关机构有偿聘用，这导致很多有很强专业能力和专业经验积淀的政府精英人才被闲置浪费。这些措施从反腐角度看似乎合理，但制度设计过于简单，如果对相关制度进行细化完善，允许他们在符合一定条件下被企业或相关机构有偿聘用，而不是一刀切地被禁止，完全可以增加我国的高素质劳动力供给并提高利用效率；
四是在一对夫妇可以生两个孩子政策基础上，实施完全自主生育政策，必要时还可视生育情况采取措施鼓励年轻人多生育，以扭转人口快速老龄化和过低生育率带来的国家人口结构失衡。
2. 提高劳动力素质和质量。应对劳动力数量减少的另一个有效措施是提高劳动力素质，以质量提高弥补数量不足。这需要强化实用型技术教育和培训投入，为更多劳动力提供更高质量的免费技术培训和技术教育，通过更专业的技术培训解决结构性就业难题。应该加快教育实质性改革，给予学校更大的办学自主权，让大学教育能够针对产业发展和结构调整的需要优化专业设置，有针对性地提供技术员工教育和培训服务，并强化专业课程设置与国家发展需要以及市场需求的对接，缓解高校毕业生结构性失业导致的人才浪费。要全面提倡专业精神，减少教育的功利性，真正培养个人专业兴趣，形成行行出状元而不是行行出官员的专业至上文化，提高各领域专业人员、技术工人的社会待遇和认可度，提高新型职业农民的社会认可度，使不同专业技术岗位的专家和工人都能成为更受尊敬和尊重的职业人士。
3. 强化全方位科学技术创新。从研发投入规模和专利申请数量看，我国已经是一个全球研发大国，研发经费投入已经超过欧盟所有国家研发投入的总和，年注册专利数已连续多年名列世界第一。
但从质量和核心竞争力来说，我国还远不是研发强国。政府对基础研究的投入强度与美国相比有较大差距，国家基础研究能力还有待大幅提高。从创新效果看，我国虽然专利注册数量虽然连续多年名列全球第一，但科技成果转化率大致只有10%左右，远远低于发达国家40%左右的平均水平。
从产业体系看，我们很多产品和服务在品质上不能满足消费者消费升级和消费多样性、精细化的需求，很多领域不具备与海外先进技术、产品和服务竞争的能力，一些高端产品和核心技术还完全不能自主研发并生产，高度依赖进口，受到发达国家制裁和禁运时处于十分被动的局面。在自由贸易环境下，通过互通有无和比较优势形成全球产业分工体系和产业链，这原本不是问题，况且我国还属于贸易顺差国，总体上处于有利地位。
但不幸的是，目前多边自由贸易体系正在经历前所未有的挑战，我国正面临以美国为首的西方国家出于国家安全保障、意识形态差异、制度体制差异、保护竞争优势等为借口且带有敌意的高技术封锁禁运和发展遏制。这一和平时期不应该出现的技术禁运在美国主导下正在进一步强化。
在外部压力遏制日益强化背景下，任何对全球化产业链和技术链抱有期待、幻想和依赖的技术和产业政策，可能都显得过于天真，在政治上也难以被接受。作为一个主权国家，我们可能别无选择，必须在部分关键领域强化以进口替代为目标的产业政策，加强制造业基础性核心技术、数字计算技术和产品的国内研发和进口替代，以摆脱对进口产品和技术的严重依赖，突破发达国家的技术封锁，维护国家的技术和产业安全。
因此，科技创新和创新驱动应该成为深化供给侧结构性改革的重中之重。相对于自然资源而言，我国在科技领域或许更具备以国内循环为主的条件，值得为之加大努力，当前也具有现实紧迫性。这相应需要进一步完善创新激励体系，提高政府在全社会研发投入中的比例，强化政府对基础研究和核心技术短板的研发支持力度，鼓励企业更多投入资源用于研究开发，加强知识产权保护和知识产权激励，形成更加开放包容自由的创新环境。
在构建新型举国体制时，要更多利用市场机制激励对科技研发的人、财、物投入，让投资者和科研人员更多分享研发成果商业转化形成的收益。与此同时，我们依然需要加强产业技术研发和创新领域的国际合作，创造条件更多更好利用国际上最优秀的创新和研发资源。要形成更具激励性的系统性产业技术创新和研发环境，以及推进研发成果商业化的天使投资、创业投资和股权投资发展环境。
4. 深度推进全面对外开放。过去中国的高速增长得益于对外开放，未来的发展依然离不开对外开放,但必须是更广泛更深入的高水平全方位对外开放。我们应该深刻认识到，今后外部国际环境可能对中国带来诸多挑战，中美之间的贸易摩擦看起来是中美双边贸易不平衡问题，实际上是两个超级大国之间战略利益博弈的激化，并可能继续演变为多个领域的矛盾和斗争。
在某些方面，可能也是我国与整个西方国家之间的矛盾和问题所在。这些新挑战要求我们的对外开放不能仅限于货物与服务市场的准入开放，可能还涉及体制机制更全面地与国际惯例和国际规则接轨，对等开放将成为未来我国参与构建多边、区域或双边自由贸易协定的基本条件。
此外，企业用全球视野配置资源和要素，还需要全方位了解各类海外传媒信息，需要对海外媒体信息的更广泛更及时的获得。这是因为我国自然禀赋的缺陷和已更加开放的经济体系，需要中国企业更多参与国际市场竞争和贸易投资往来，更多以全球视野配置资源，构建我国的全球利益分布格局，这自然涉及到跨国间基于规则的公平竞争和对参与主体法律保护的一致性，政府应该为企业和投资者全球化配置资源提供更全面的信息支撑。但这可能会颠覆我们过去一些传统的习惯和做法。
比如，我们过去常说制定产业政策是一国主权，不容别人说三道四。这听起来合理的论断在新的开放环境下可能恰恰是不尊重国际规则的表现，因为一国在使用产业政策工具时，所使用的政策手段特别是政府补贴等手段，极可能违反世界贸易组织反补贴协议，使受补贴企业相对于不接受类似补贴的企业形成不公平的贸易竞争优势，并导致贸易扭曲。
所以，在开放环境下，出于对国际规则的尊重，任何一个国家都有权基于国际规则对他国可能扭曲贸易和公平竞争的国内政策说三道四。因此，从产业政策角度看，出于对国际规则的尊重和提高政策手段实际成效的考虑，我们需要更好发挥竞争机制对市场主体的激励作用，而不是简单利用政府各类补贴予以支持，避免给别国采取贸易保护措施或反补贴、反倾销措施留下话柄。
又比如，资本市场对外开放后，国内投资者要对境外资本市场进行投资，就需要及时掌握海外信息特别是被投企业的足够信息，如果不能从海外媒体获得及时信息，将可能影响投资决策并导致失误，这需要解除对海外媒体和信息的现行封锁。
在服务领域，中国需要进一步扩大服务业对外开放，通过国外先进和高品质服务模式的引进，促进国内服务业市场的高水平竞争，通过竞争尽快提高国内服务业的服务品质和服务能力。当日益开放后中国的国家利益越来越多地分布在全球各个角落后，我们传统的不干涉别国内政和不结盟的外交理念，是否还适应未来维护全球化国家利益的需要，也值得认真研讨并做出改变。
5. 加快优化能源结构并强化节能。能源是现代经济增长发动机的燃料，能源革命和创新对中国的安全发展和可持续发展来说至关重要。我国是一个能源消费大国，但能源资源的人均自然禀赋明显不足。
目前，我国人均能源消费为3.5吨标准煤左右，与美国人均11吨标准煤、俄罗斯13吨标准煤的水平有很大差距，只相当于能源利用效率最高的日本和德国人均消费水平的一半多一点。随着居民人均收入水平的提高，消费行为会进一步向发达国家居民消费行为趋同，人均能源消费水平也会趋同。
我国能源资源条件不允许我们向美国和俄罗斯趋同，但即便是向日本和德国趋同，我国人均能源消费还将提高约1倍，前提是达到日本和德国的能效水平。这也意味着中国能源消费总量最终会在现有基础上翻一番甚至更多，将给中国带来能源安全和减排方面的双重挑战和压力。2018年，中国原油进口46190.1万吨，总金额15881.7 亿人民币；天然气9039万吨，2551.8亿元，总价值约3000亿美元。石油对外依存度已经超过70%，天然气对外依存度已经接近43%，且还在进一步上升。相对于粮食安全而言，由于战略储备严重不足，中国的能源安全更具有真实的风险敞口特点，在特殊时间极有可能演变成安全危机。
解决能源问题和挑战的出路只有两条，一是全方位加大节能力度，特别是在建筑领域和制造领域加大节能力度，用更有效的激励机制鼓励各类用能主体加大节能技术开发和推广应用，进一步提高国家整体能效水平。
二是尽快优化能源结构，重点提高能够自给的清洁能源特别是可再生能源比重，加大对风能、光能相关的材料技术、储能技术、智能电网等技术的研发和商业推广，提高转化效率，在此基础上加快推动经济社会的电气化和电动化，推进分布式清洁能源体系建设和能源互联网建设，实质性减轻对原油和天然气的持续上升的进口依赖，降低进口依存度。这是因为我国在风能、太阳能、核能、生物质能等绿色发电方面，还有较大空间通过技术创新和开发模式创新扩大电力供给，这一替代不仅具有绿色低碳和最终实现碳中和目标的减排意义，还具有降低能源对外依存度、提高能源自主安全保障能力的长远战略意义。
6. 深化市场化和法治化改革。这是供给侧结构性改革最核心最关键最复杂的内容，目的是降低交易成本，减少市场主体对未来的不确定性担忧，增强对未来的发展信心和恒心。
一是更好依法保护各类产权特别是私有产权，我国民用经济占比已经大大超过半壁江山，民营经济对就业、创新的贡献日益显著，都超过了70%。经济发展进入创新驱动阶段后，民营经济和企业家的作用将变得更加重要，通过加强产权保护和产权激励，可以稳定私营部门企业家的长期预期，更好激励民营企业和研发人员投入创新、投资未来，在实体经济并为资本市场造就更多面向未来、创新驱动、依法经营，更具创新动力和竞争力的百年老店。
二是要创新性化解主流意识形态与经济基础之间的结构性矛盾。我国经济基础的民营比重还在继续提高，资本市场特别是股票市场发行主体越来越多是民营企业，但由于主流意识形态是共产主义，且人们对共产主义的理解依然是传统的最终要革资本家的命，这使得部分民营企业家缺乏足够的安全感和对未来的信心。越来越多民营企业选择海外上市，或在国内上市后变现部分资产转移出境，而不是将经营利润更多转化为投资，是这类担忧的一种响应性表现。
过去，执政党实事求是地提出了“白猫黑猫”理论，创造性提出过“三个代表”重要思想，这都在一定程度上化解了部分民营企业家的顾虑，缓解了主流意识形态与经济基础之间的结构性矛盾，激励了非公有经济的大发展，但并未从根本上化解这个矛盾。对这一结构性矛盾，需要执政党进一步予以重视并在新时代实事求是、创新性地加以探索解决。这是一个十分敏感但又不容忽视、无法回避的历史性话题，值得立足长远、认真研究，找到可行的根本出路，否则我国资本市场的微观基础是不稳固的，以资本市场作为资产配置场所的资产安全也是不可靠的。
三是强化统一市场制度建设，扫除妨碍全国统一市场内要素自由流动、企业公平竞争的任何不合理规定和做法，规范地方政府补贴招商引资的不合理竞争行为，废除各类地方政府实施的地方保护和区域分割行为，使我国具备的大国经济统一大市场优势得到更充分发挥。四是依法行使政府治理和管制，减少政府决策、监管和管制过程中的不透明性和随意性，减少政府对微观主体市场经营行为的随意干预，降低制度性交易成本，真正改善基于规则和法治的可预见的政府监管，促进形成更加便利可靠的营商环境。五是减少各级政府和国有企业对资源特别是要素的直接配置，真正让市场对资源和要素配置发挥决定性作用，让政府的作为更多聚焦在公共服务、信息引导、秩序维护、基础设施等领域。
（二） 以放松管制为重点释放并稳定内外需增长
形成以国内循环为主，国内国际双循环相互促进的发展格局，从需求侧来看，依然需要提高内外需对增长的贡献，但发力点不见得就在需求侧，也不在于简单增加消费补贴和扩大政府支出等刺激需求的政策，功夫实际上依然在供给侧，与供给侧制度的改革、开放、创新密切相关。
1. 基于就业和收入预期稳定的内需扩大。国内需求总体上是就业、收入和收入分配结构的函数。促进国内消费需求稳定增长的根本措施是保持就业的持续稳定增长，而稳就业的根本措施在于在制度上放水养鱼，养活更多的企业。这需要不断改善企业经营环境和创业就业环境，特别是城市中小企业和个体工商户的发展环境。
在中国，尤其要注重发挥超大城市和特大城市的规模经济带来的创业和就业效应，国内部分城市试图通过赶人的做法控制城市规模，实际上扼杀的是城市内生的就业和创业机会。
从企业税费负担来看，我国间接税为主的税制导致企业税负偏重，在前期降低企业税负基础上，还可以进一步研究降低企业社保和公积金负担，并通过更多划拨国有资本经营收入增加社会保障资金来源，以更好地通过稳定就业、优化保障来稳定居民收入预期，减少居民扩大消费需求的后顾之忧。
从长远财税制度建设和财税制度国际竞争角度看，应该进一步深化财税体制改革，完善税收结构，改变以间接税为主的税收结构，逐步向以直接税为主的税收结构过渡，使企业税费负担具有国际竞争力。
为了使降税具有可持续性并不对政府民生支出形成挤压，需要进一步优化并精简政府支出项目，削减不必要的政府支出，特别是削减那些锦上添花的政府支出项目、面子工程和政府自身的行政管理开支，逐步降低预算内经济建设支出特别是竞争性领域财政支出的比例，提高民生福利和社会发展支出的比例，“十四五”期间，各级政府要带头勒紧裤带过紧日子。
2. 基于深度城市化的城乡融合发展。从发达国家经验看，城乡融合发展主要靠工业化和城市化的拉动以及城市化基本稳定后的城乡公共服务均等化制度安排。我国城市化进程尚未基本稳定，较大的城乡收入和福利差距，以及农业与非农产业劳动生产率差距，依然是推进城市化的根本动力。
从国际国内经验看，城乡居民收入差距小于2倍后，城市化动力才减弱并趋于稳定。我国目前城乡收入差距还在2.68倍，落后地区城市人均收入与发达地区城市人均收入的差距更大，城乡公共服务和社会福利差距还十分明显；中国农业与工业和服务业的劳动生产率差距为1:5.36:4.1，这么大的差距是农业劳动力向非农产业转移的强劲动力。
此外，无论是用非农产业产值占GDP比重，还是用非农产业劳动力就业比重来衡量，我国现有61%左右的城市化率都远远低于上述两个比率（分别为92.8%和73.9%）。这说明我国不仅还远未到逆城市化的阶段，而且还存在明显的城市化滞后现象，需要继续消除城市化的体制障碍，为城市化的自然发展创造条件。
以人为核心推进深度城市化，本质上属于供给侧改革和创新的内容，有利于缩小城乡收入差距和公共服务差距，还具有扩大国内需求的积极效应。我国现有统计制度下的城市化水平并不能真实反映城市化实际水平，很多城市常住人口并非真正意义上的城市居民。应该采取措施允许2.7亿进城农民工和近1亿城市间流动就业的城镇人口自主选择获得就业居住所在地户籍并享受同等公共服务。
政府相应调整财政支出结构，更多用于进城落户人口的城市保障房建设和公共服务支出，这有利于流动人口稳定未来预期，扩大消费支出，形成政府支出改善与消费需求持续增长之间的国内良性循环，对经济持续增长的效应要强于简单增加基础设施投资支出，对社会结构的改善和公平正义的维护也具有积极作用。
考虑到更多的创业机会和服务业就业机会都在城市特别是特大城市和超大城市，应该完善城市社会治理模式，禁止城市政府采取限制外地人流入或是以疏散为名驱赶外地人的错误做法，还城市社会应有的开放包容姿态。这在经济减速、失业增加时显得格外重要，是服务业扩大就业的根本保障，有利于改善民生和家庭服务。在深度城市化过程中，要进一步完善城市建设用地供地机制和农村建设用地的高效配置机制，使建设用地特别是住宅建设用地的增加与城市常住人口特别是落户人口的增加相适应，使进城落户农民工的农村闲置宅基地有更好的入市变现通道和市场化权益价值实现机制。
政府财政转移支付规模也要与人口流入地的人口流入规模特别是流入人口落户规模相适应，形成对吸纳转移就业人口落户地区的正向激励机制。在城市房地产调控模式方面，要改变目前通过行政管制限购限价的扭曲市场供求关系和价格信号的不合理做法，通过税收手段调控抑制不合理炒作行为，使正常的基本住房需求和因收入提高形成的改善型需求都能够得到有效释放和满足。只有城市化进程基本稳定了，城乡融合发展和乡村振兴的时机才会真正到来，此前对新农村建设和乡村振兴的大规模投入，很大一部分最终会因为农村人口的流失成为浪费。在城市化快速上升期，城乡融合发展的支出不如更多投入在城市，更好地解决进城落户农村人口面临的现实问题。
3. 基于城市群和都市圈的区域协调发展格局。我国未来城市化率将达到80%以上，主要城镇人口将分布在胡焕庸线以东20个左右的城市群和都市圈地区，这主要是由自然条件和资源环境承载力决定的。如果城市群和都市圈内部的协调发展做好了，国家区域协调发展的大格局就形成了。
以往以东部率先、中部崛起、西部大开发和东北老工业基地振兴为主的“四大板块”区域战略，加上点菜单式碎片化区域政策，经过20年左右的实施已经取得阶段性成果，但也存在过于碎片化、效率不高等问题，留下了值得总结的经验和教训。考虑到任何一个板块内部还存在不同省区市之间的较大差异，延续如此大尺度的区域战略或过于碎片化的区域规划和政策指导，实际操作性、精准性和市场有效性都面临挑战，最后极有可能沦为不同板块之间争相寻求中央优惠政策的政治借口，并导致不必要的资源错配和浪费。
我们可能需要认真思考，作为一个单一制的中央集权国家，为什么区域差距远远大于许多市场经济国家，这本身或许就有值得检讨的制度原因。事实上，从他国以及我国自身实践经验看，真正有利于促进区域协调发展的恰恰是市场机制，因为有效的市场机制会允许各类要素自由流动，并产生要素报酬均等化的趋同效应。
而我国最大的制度不同就是城乡和区域分割的户口制度，以及基于户口制度的歧视性福利制度，这一制度制约了人口的自由流动和公共服务的平等配置。因此，好的区域战略和政策应该基于统一市场下的要素自由流动和要素聚集机制，做顺势而为的引导而不是逆势而为的干预。
因此，应该根据人口流动的趋势，将原有的以四大板块为主要构架的区域战略和政策，转变为以城市群和都市圈为空间单元的城市化格局优化战略，通过市场要素自由流动、基础设施网络共建、生态环境协作补偿、基本公共服务均等化等机制，促进城市群和都市圈内部不同规模城市和城镇之间的相互协调发展。
只有这样才会实现真正有市场效率的区域协调发展格局，在要素分布和经济分布空间协调基础上实现区域人均收入差距的收敛，而区域人均收入差距的缩小最终还会有利于内需的稳定扩大。
从大的城市群格局看，中国最具活力和影响力的城市群主要是粤港澳大湾区城市群、长三角城市群、环渤海大湾区城市群、成渝城市群和长江中游城市群。在这些城市群中，只有环渤海大湾区城市群（京津冀地区、辽宁沿海地区、山东半岛地区）未纳入国家规划视野。这个行政区经济总量达到18.7万亿元，占全国的21%，经济基础、开放条件、创新要素聚集等在北方地区首屈一指，值得在"十四五"时期作为国家战略，像"十三五"时期谋划粤港澳大湾区那样来予以认真研究、全面谋划。
在南北经济发展差距不断扩大背景下，环渤海大湾区可能是中国北方地区基础条件最好、创新能力最强、集聚效应最显著、城市城镇最密集、发展潜力最大的地区。这一地区有北京、天津等超大核心城市，还有大连、沈阳、青岛、济南、天津滨海新区、河北雄安新区等知名中心城市和新区，以及众多中小城市和小城镇。如果在这一地区结合东北亚自由贸易区建设实施深度对外开放，将是缩小国内南北发展差距最值得发力并最有可能取得成功的地区，具有缩小区域差距和南北差距的全局性战略意义。
4. 基于宏观审慎的财政货币政策优化。在面临外部环境急剧变化导致的外部需求剧烈波动或萎缩时，为避免对经济增长的实质性强烈冲击，可考虑采取扩张性的宏观经济政策来对冲外部冲击导致的明显波动。
但在考虑货币政策和财政政策组合时，依然需要顾及我国经济的货币累计发行量偏大、债务杠杆率偏高的隐患，在货币政策和财政政策组合中让财政政策扮演更积极的主导作用。货币政策主要是在流动性供给方面保持适度宽松合理的配合，使债务工具的发行利率保持在合理较低水平，为地方政府和企业的到期债务置换创造条件。
化解存量债务问题，主要靠时间换空间的办法解决，通过债务展期和借新还旧等机制来防止出现系统性违约和因此导致的市场恐慌。对债务超标的地区应该实行严格的债务总量限制，通过严禁新增债务逐步降低杠杆率。要避免过于宽松的货币放水导致地方政府、企业、居民杠杆率的再度攀升。
在金融监管和金融工具更好为实体经济服务方面，一方面要通过强化监管防范可能出现的系统性和区域性金融风险，另一方面还要细化优化金融监管举措，为实体经济创新发展、绿色低碳发展提供更加便利的融资服务，为金融科技和新金融业态的融合发展制定规范，特别是要为实体经济提供有利于降低债务杠杆率的股权融资服务，为各类股权投资机构的市场化募资和投资运营提供更好的发展和激励环境。
要进一步优化政府支出结构，将更多支出用于与深度城市化相关的大城市住房保障、城市轨道交通网络、城市群和都市圈城际快轨、数字智慧城市设施、生态环保设施和公共服务设施，依据区域人口密度完善基础设施网络规划和建设，减少在偏远地区和人口稀少地区的不合理基础设施投入和浪费，减少锦上添花类基础设施项目，消除导致地方政府债务不断累积的重要因素。
中央政府还应该严控新城新区的数量和规模，这是因为新城新区建设数量多、规模大是导致一些地方政府债务飙升的主要原因。要以沿海一线城市或都市圈、内陆新一线城市为重点，以国际化大都市为标准提高城市发展品质和国际化程度，培育具有更强参与国际竞争能力和海外要素吸引力的国际化大都市。
5. 基于深化开放的出口稳定增长。一国持续保持贸易顺差后，进一步开放本国货物和服务市场是化解贸易摩擦的必由之路。以国内循环为主也需要外部循环而不是放弃外部循环。作为一个资源禀赋不足的大国，我国在原油、铁矿石、天然气等领域如此高的对外依存度基本决定了我国没有实施国内大循环的本钱，必须继续通过外循环加以解决。除非西方发达世界全面封锁对中国的高技术出口，我们还需要通过外循环解决我国的技术不足。
因此，绝不能将内循环为主作为不进一步深化对外开放的借口。但今后的深度对外开放不仅是对外国产品、服务和投资的市场准入放开，还包括国内有可能导致贸易和投资行为扭曲的制度改进并与国际规则接轨，这会涉及到国内的结构性改革，但有利于为中国企业的全球化经营营造稳定友好、安全可靠的外部营商环境。
通过提高产品和服务品质扩大出口规模，是企业国际化经营和提高国际竞争力的努力方向和职责。对政府来说，更重要的是努力为企业营造公平稳定友好的贸易环境。面对战略博弈日趋激烈、国际环境日趋复杂的新变化，中国必须更加积极主动地参与国际多边、区域和双边自由贸易和投资体制的建设，为我国企业参与全球化竞争和经营创造更加稳定可预期的公平竞争环境。
与此同时，还要进一步扩大国内产品和服务市场的对外开放，进一步降低产品关税、扩大服务业对外资的市场准入，与主要贸易伙伴之间形成你中有我、我中有你的更紧密的利益相关格局。要认真研究主要贸易伙伴对我国贸易和产业政策的重点关切，基于国际规则做出相应调整和改革，以提高产业政策实效为出发点，避免对我国产业和贸易政策的“重商主义”指控或不对等开放的指控。有了稳定的国际贸易环境，出口企业才能更好地专心于产品和服务的竞争力提升，从而通过稳定外部需求，对我国经济增长做出更加积极的贡献。
6. 基于绿色低碳的经济发展新动能。中国生态环境承载力十分脆弱的国家，我们在与美国基本相同的国土面积上承载了比美国多10亿多的人口，这多出来的10亿多人每天都要“吃喝拉撒”，对生态环境造成的影响可想而知，这使得中国成为主要污染物排放和碳排放的全球大国。与人民生活质量密切相关的空气污染、水污染和土壤污染，在人口比较密集的城市化地区，已经成为对人民美好生活的现实挑战。
随着人民收入水平的不断提高，全社会对生态环境品质改善的需求在不断提高，并且越来越成为人民改善生活质量的重要内容，绿色低碳发展已日益成为一种持续上升的市场需求，与绿色低碳发展相关的技术、产品和服务，也将日益成为发展的新动能。
因此，政府必须采取更加有力的措施、设计更加有效的机制，激励越来越多的企业和投资机构，投资于提高资源利用效率、资源高效循环利用、降低污染物排放、降低碳排放的绿色低碳技术和产品服务。这应该包括以下几个方面：
一是实施主要污染物排放和二氧化碳排放总量控制制度，并以排放权力人人平等为基础科学合理地在地区间、企业间或行业间进行额度合理分配，在此基础上建立排放权额度交易制度；
二是建立绿色为资产占补平衡制度，强化绿色资产的产权界定和产权保护，在此基础上建立生态环境等绿色资产破坏行为与生态环境改善等绿色资产创造行为之间的平衡和净增加机制，通过绿色资产交易市场构建绿色投资和绿色资产的市场化价值实现机制和退出通道；
三是加大政府对绿色低碳技术，特别是清洁能源技术、储能技术、主要污染物处置技术、水环境改善技术的研发支持和新技术商业化推广；
四是进一步改善绿色金融发展环境，推行并更好激励绿色责任投资，促进绿色信贷、债券、基金等各类绿色金融产品更好服务企业绿色转型发展。
五是进一步强化生态文明理念和意识的全社会普及和教育，鼓励更多非政府组织从事公益环境保护和减排活动。在地缘政治日益复杂的外部环境下，推进人类命运共同体建设还需要共同的价值理念作为基础，由于我国主流意识形态和社会制度的独特性，高举生态文明、绿色低碳的发展大旗，还有利于我国与不同国家形成共同的绿色低碳价值认同，值得我国为之付出更多努力。
总的来看，“十四五”时期的国内外环境还会更加复杂，“十四五”规划的编制和实施也会难于以往。从国内条件看，今后甚至更长一段时期，我国经济呈现潜在增长率下降趋势，这需要我们不满足于近几年供给侧结构性改革的阶段性成果，通过深化供给侧结构性改革并与短期宏观调控政策的有效配合，形成供需两侧更有力的增长支撑。
从国际看，尽管美国对中国发展的态度变得更具敌意并咄咄逼人，但我国经济的开放度和信息化、数字化世界的形成，使得我们即便是专心做好自己的事情，也离不开与国际社会的交流与合作。我们需要以更开放包容的心态努力维护友好稳定的国际政治经济环境和自由贸易体系。
我们或许左右不了国际环境的演变，但我们完全有可能通过包括制度体制创新、政策机制创新、治理模式创新和科学技术创新在内的全方位创新，来更好激发国内微观主体的创新创业活力和持续增长能力，进一步改善资源和要素的市场化配置效率，形成以国内循环为主、国际国内双循环相协调的良性发展格局，使实际经济增长充分达到潜在增长率并延续更长的增长平台期。
因此，相对于“十三五”时期的供给侧结构性改革而言，“十四五”供给侧结构性改革的核心内涵应转变为全方位创新，重点是体制机制创新和科学技术创新。如果我们能够通过全方位创新实现上述目标情景，中国就可以用10年左右的时间，成功跨越中等收入陷阱并稳步迈入高收入国家行列，国家综合国力、国际竞争力、国际影响力和人民生活质量都会有新的提高，并作为一个负责任大国，为人类命运共同体建设做出更多令人信服的贡献。
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