基于规划事权的远郊区国土空间规划编制思路探讨——以常州市金坛区为例

（中国国土勘测规划院，江苏省土地勘测规划院，南京国图信息产业有限公司，常州市金坛区自然资源局）

摘 要

远郊区是相对独立、城乡要素对流频繁的半城市化地区，规划编制、管理事权界线相对模糊，亟需通过国土空间规划编制实现城乡融合发展、理顺规划事权，构建空间规划“一张蓝图”。常州市金坛区距离常州市主城区相对较远，具有“两山两水六分田”的格局，属典型的远郊区。本文结合金坛区正在先行先试的国土空间规划编制实践，提出构建覆盖全域、全要素的区镇一体规划空间范围，以有效传导上位规划事权、明晰落实本级规划事权，同时，通过分区分类逐级传导实施用途管制，进一步细化农业、生态、城镇空间划分，落实开发边界内外的差异化分类体系，以保护山水林田湖自然资源生态格局为底线，实现城乡格局开放、城乡功能互补和城乡设施共享。本研究可为全国同类型地区开展国土空间规划编制提供参考。

1 背景

2018年国务院机构改革，组建自然资源部，全国多省市启动国土空间规划编制工作。2019年5月，中共中央国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》的出台标志着我国的空间发展和空间治理方式全面进入生态文明“新时代”，也为正在开展的金坛区国土空间总体规划编制进一步指明了方向。常州市金坛区于2015年撤市改区，但距常州市主城区较远、受区域辐射较弱一直是制约金坛区城市发展的重要因素。为探索新型城乡关系和城乡融合发展新机制、创新传统县域向都市城区转型路径，解决当前区域发展“痛点”，金坛区于2018年12月正式启动国土空间规划先行先试工作，以期探索出一套远郊型撤县改区地区的转型发展路径，为全国同类型地区开展国土空间规划编制提供参考。

2 远郊区国土空间规划编制重点

远郊区主要是距离主城区较远、相对独立、城乡要素流动频繁的半城市化地区，对于这类地区建议根据地方发展特点单独编制县级国土空间总体规划，探索地区转型发展路径。

（1）更加注重区域协同

金坛区地处常州市西部，距离常州主城区较远，且位于南京都市圈、苏锡常都市圈、扬子江城市群、宁杭生态经济带边缘，受区域辐射影响较小。这类城市在编制国土空间规划时首先需要关注的是区域协同发展。就金坛区而言，不仅要落实国家、省级战略中有关长三角一体化、南京都市圈、宁杭生态经济带、扬子江城市群的战略要求，更应当从发展战略、综合交通、产业布局、城市建设、民生保障等方面注重与常州市主城区的全面接轨，同时加强与周边县区的联动发展、加快区域内城乡融合，从而推动金坛加快融入区域，促进地区社会经济协同发展。

图1  “常金一体化”发展示意图

（2）更加注重内涵品质

远郊区在编制国土空间规划时，更应注重地区的内涵发展与品质提升。

首先，需严格落实生态底线及自然资源保护要求，坚持山水林田湖草海生命共同体理念，以水为纽带明晰自然资源生态底线格局，对区域资源进行整体保护、系统修复、综合治理。

其次，应立足存量规划要求，实施乡村振兴战略，强化城乡公共资源均等配置，更加注重建设用地的开发利用及农村建设用地的整合，逐步实现城乡格局开放、城乡功能互补、城乡设施共享的城乡融合格局。

①乡村地区可借由设施完善及信息互联，成为与城镇享有同等开放条件、同等基本公共服务品质的地区，与城镇的区别仅存在于生活方式及空间形态等方面。

②除保留部分农业种植功能的现代化农场之外，可因地制宜、结合地方特色探索更多服务于都市地区的新功能。

③在保持乡村独立与差异化的前提下，合理配置城乡公共服务设施，强化城乡公共设施作用，统筹空间资源要素，有机推动城乡设施共建共享；同时，保障城乡居民共享公共服务均等化的公共利益，建立合理的城乡设施体系。

3 构建全域、全要素的区镇一体规划空间范围

《若干意见》明确了分级分类建立国土空间规划体系的要求，强调“一级政府一级事权、全域全要素规划管控”的理念。由此可以分析：省级政府事权的关键在于“指标+控制线”的管制要求；地方政府事权的关键在于“功能+布局”的建设方向，这就要求在编制国土空间规划的时候，必须明确规划的空间范围。以金坛区为例，应明确镇区一体、全域全要素的规划空间范围。

（1）有效传导上位规划事权

面向省级政府事权传导，首先以“多规合一”为基本指导思路和技术手段，协调生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界之间的矛盾，统筹划定三条控制线，通过三条控制线范围及其管控规则管理和控制地方城镇建设规模和开发强度；其次坚持山水林田湖草海生命共同体理念，加强生态环境分区管制，以区域内自然资源全覆盖为本底，明确其保护和利用目标、边界和转用规则，推进生态系统保护和修复；再次，落实国家、省级和区域重大发展战略，合理引导地方全域空间内落实城镇发展定位与方向、产业结构及发展目标、基础设施、公共服务设施、空间综合整治和生态修复等要素配置。

（2）明晰落实本级规划事权

面向本级地方政府事权，按照区镇总体规划同步编制、上下联动的工作思路，明确强制性管控内容，统一分区、分类表达，形成区镇一套成果。首先要以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，统一规划用途分区与用地分类的标准，明确全域自然资源保护区域、国土空间综合整治和生态修复区域，引导区域主导功能和开发建设项目落地；其次，落实并分解控制指标，明确详细规划遵循的强制性内容以及指标，划分详细规划单元，制定行动计划；再次，提出综合交通、市政公共以及防灾设施、特色保护等相关要求与布局。

（3）结合实际编制乡镇级总体规划

两类情况单独编制乡镇级国土空间规划：一是规划基础条件较差的乡镇，在县级规划中安排规划分区，采用控制线+规划分区+指标管控等方式进行传导，再单独编制乡镇国土空间总体规划，明确规划分区、分类，指导详细规划编制；二是有特别需要的乡镇，如历史文化保护名镇，在县级规划相关控制要求下，可单独编制乡镇国土空间总体规划，进一步明晰功能与结构。

4 明确规划分区分类，实现全域资源规划管控

为更好地实现金坛区国土空间的综合开发利用与保护，推动区域山水林田湖生态资源统筹保护与修复，根据全域国土空间的资源分布现状，以划定的三条控制线为依据，明确上位规划国土空间保护与利用的管控意图，细化确定金坛区国土空间规划分区分类，对全区实施分级分类管控。通过控制线体系和规划用途分类体系形成的一张规划底图，指引不同规划层级间的传导和详细规划、专项规划的编制。

（1）划定国土空间规划分区

生态空间按名录+用途的形式细分为自然保护区、水源地保护区和森林湿地保护区等生态功能规划分区。对城镇开发边界内的城镇空间部分，以主导功能用途为基础，对功能分区进一步细化，划定包括居住生活区、商业商务区、绿地休闲区、综合服务区、工业物流区、市政公用区、交通枢纽区和特色功能区等。将城镇开发边界外的农业空间部分以村庄边界为基础，按用途划分为村庄发展区、一般农业区、林业发展区和其他用地区等。

图2  金坛区国土空间总体规划分区示意图

（2）国土空间规划用途分类体系

以控制线体系为刚性管控界线，以第三次全国国土调查成果和城市总体规划用途分类为依据，以国土空间规划分区为导向，形成国土空间规划土地用途分类体系。分类体系涵盖了城镇开发边界内外所有用地类型，其中城镇开发边界内部沿用原城市用地分类要求，城镇开发边界外部除特殊用地、采矿用地和区域基础设施等用地外，其余部分采用三调的农用地和未利用地分类，实现全域规划全域管控。

图3  金坛区国土空间总体规划用地类型分布图

5 结语

随着《若干意见》的施行，我国已经迈入国土空间规划新时代。金坛区围绕“打造高质量发展的新空间、新平台，健全城乡融合发展体制机制”的要求，先行先试启动了金坛区国土空间总体规划编制试点工作。金坛区在规划编制时着力探索新的发展路径，在立足区域协同的基础上，以保护山水林田湖自然资源生态格局为底线，实现城乡格局开放、城乡功能互补和城乡设施共享。作为远郊型撤县（市）设区地区之一，为全国同类型地区开展国土空间规划编制提供参考。

（1）远郊区国土空间规划编制应更加注重区域协同，加快与主城区的全面接轨；注重规划的内涵品质，对区域资源进行整体保护、系统修复、综合治理，实施乡村振兴战略，强化城乡公共资源均等配置。

（2）按照“一级规划一级事权”的要求，一方面有效传导上位规划事权，落实三条控制线划定要求，加强生态环境分区管制，落实国家、省级和区域重大发展战略；另一方面应明晰落实本级规划事权，引导区域主导功能、自然资源保护、国土空间综合整治和生态修复以及城乡建设项目落地，分解落实控制指标，划分详细规划单元，提出要素配置要求。

（3）通过规划分区分类逐级传导用途管制，对生态保护、城镇发展及农业农村发展三类区域细化功能规划分区方式，落实规划发展要求，在城镇开发边界内外落实差别化的分类体系，实现全域资源规划管控。