如何从“三调”到国土空间总体规划“一张底图”？ ——南昌工作的探索与思考
为贯彻落实自然资源部下发的《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》以及省厅的文件要求，全面摸清自然资源分布以及空间使用的底数底图，支撑国土空间总体规划的编制，建设基础信息平台、规划“一张图”和实施监督信息系统，南昌基于“三调”数据探索搭建了国土空间总规的“一张底图”。
一、工作要求
1、文件要求
1）自然资源部文件——《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》及《国土空间规划“一张图”建设指南》（附件1）
文件明确要构建覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”，对统一形成“一张底图”的总要求、工作范围和时间节点等，以及基础信息平台、实施监督的总体框架提出了相关要求。
图1 自然资源部文件的相关要求
2）江西省自然资源厅文件——《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》
文件在进度安排上做了更具体的要求，明确各市县于2020年6月至11月提交“一张底图”。
2、文件解读
1）“一张底图”的内容及要求
“一张底图”是支撑国土空间总体规划编制的各类自然资源现状、部门信息现状及各类规划空间数据的集合，其工作内容主要包括基数转换和数据叠加。
图2 现状“一张底图”内容
2）工作范围
市本级的工作范围主要包含市辖区，县级的工作范围主要包含县域。市域现状图由市辖区和县域现状图整合而成。
3）现状“一张底图”的定位及作用
①支撑国土空间现状评估和基础信息平台建设。
②支撑国土空间总体规划编制、实施监督和评估预警。
③实现部门协同与信息共享。
4）“一张底图”与平台、系统的关系
国土空间基础信息平台包括“一张底图”（现状数据）、各级各类国土空间规划（规划数据）和管理数据。以信息平台作为载体建设国土空间规划“一张图”，以国土空间基础信息平台为基础构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统和评估预警系统等应用。
“一张底图”数据的整理工作主要由国土空间总体规划编制单位来承担，同时将数据同步提供给信息技术服务单位，由其继续建设完善基础信息平台和实施监督信息系统。
图3 整体架构
二、基数转换：从“三调图”到“国土空间总体规划现状图”
1、现状情况
本次基数转换工作采用了南昌市“三调”过程中数据。数据共形成12个一级地类、45个二级地类。
图4 南昌市三调过程数据图（一级类）
2、对应关系及转换分析
依据第三次全国国土调查工作分类，“三调”将用地分类分为13个一级地类与73个二级地类。依据《市县国土空间规划基本分区与用途分类指南》（试行，征求意见稿）国土空间规划则分为28个一级地类102个二级地类39个三级地类。由于两者分类标准不同，需对二者进行转换。
对“三调”工作分类与《国土空间规划用途分类》进行对应分析，同时结合南昌“三调”数据实际情况，可以分为以下四种对应类型：
1）一一对应型：“三调”用地二级类有唯一对应的国土空间规划用地的一级类，可以直接转换。南昌“三调”中共有30项地类。同时结合国土空间总体规划的编制需求，其中4项还需要继续细分地类。
2）一对多型：一个“三调”用地的二级类可以转换成多个国土空间规划的一级类。南昌“三调”中共有3项。“05H1商业服务业设施用地”和“08H2科教文卫用地”需细化为国土空间规划中的“07公共设施用地”和“06居住用地”的二、三级类，“0809公用设施用地”需细化为“11公共设施用地”和“14区域基础设施用地”的二级类。
3）多对一型：“三调”用地中同一个一级类的所有二级类可共同转换为一个国土空间规划用地的一个一级类。南昌“三调”中共有11项地类。
4）无对应型：“三调”用地无相对应的国土空间规划用途分类，主要指空闲地。
图5 对应类型分析
表1：蓝色：一一对应型，
黄色：多对一型，可直接进行转换；
橙色：一一对应型，部分需要进一步细化；
白色：一对多型、无对应型
3、转换工作情况
本次转换工作主要围绕市辖区内商业服务用地、科教文卫用地、公用设施用地、公园与绿地、特殊用地、交通运输用地、交通服务场站用地等的细化分类以及所有地类的基数转换来开展。市辖区范围内需转换共计8363个地块。由于目前南昌“三调”工作近期内不会开展相关的专项调查工作，因此无法通过现场的外业工作进行图斑的地类判定，只能通过以下工作路径识别用地性质。
①结合原控规、专项规划等信息识别地类。
②中心城区内部分图斑通过现场探勘人工判定。
③利用卫星遥感影像、POI数据、地形图识别地类。
4、国土空间总规现状图
外围三县（南昌、进贤和安义县）未来需按照市辖区的工作方法完善各县域的现状图，最终汇总至市层面，形成全市域现状图。
图6 南昌国土空间总规现状图
5、支撑国土空间总体规划现状评估工作
根据国家、省相关要求，南昌同步开展了国土空间总体规划现状评估工作，从现状图中直接、间接分析得出了森林步行15分钟覆盖率、公园绿地、广场步行5分钟覆盖率、社区中小学步行15分钟覆盖率、消防救援5分钟可达覆盖率、等级医院交通30分钟村庄覆盖率和道路网密度等多项指标，较好地支撑了现状评估工作。
6、重点问题讨论
尽管基数转换的工作目的与路径较为明确，但工作中仍然存在一些困惑和需要讨论的问题。
1）空闲地如何细分转换？三调中的空闲地属于建设用地，但调查并未明确每块图斑的具体使用性质，因此如何确定每块图斑的具体使用性质成为空闲地细分转换的关键问题？是否能够使用控规、地籍等信息综合判定？
2）基数转换要避免与三调成果产生位置偏差和属性矛盾。工作中我们发现少部分“三调”图斑地类明显与实际不符，是否能按照实际用途更改未来经国家批准的法定“三调”数据？尤其涉及建设用地和非建设用地之间的转换，如何处理？
3）基数转换工作主要由国土空间总体规划的编制单位完成。由于不可能大量开展外业调查工作，编制单位主要依靠原有城乡规划、POI等数据进行地类细分判定，导致对用地使用情况掌握有限，尤其是外围地区。同时，由于“三调”中并未同步开展专项调查工作，因此少部分地类图斑存在无法细化的现象，只能将此转换归属为一级类。
4）由于“三调”工作方式是“所见即所得”，因此部分相关管理数据并未完全体现在数据库中。由于国土空间总体规划需要全面摸清底数底图，同时最好确保“三调”数据的整体性和原真性，因此建议在基数转换的同时，将已验收耕地、已批未用和已拆除的存量建设用地等管理数据作为图层数据叠加其上，不需要在同一图层中进行用地转换。
5）基数转换工作涉及现状数据多、工作量大，现阶段工作基数转换工作主要由国土空间总体规划的编制单位负责，其转换结果的准确性、是否符合国家批准下发的“三调”数据等如何保证？是否需要建立相应具体基数转换标准和批准规则，由自然资源管理部门或第三方进行质检、审定，并最终确保在逐级汇交国家时不会出现偏差、符合相关要求？
三、数据叠加：整合规划编制所需的空间关联数据和信息
围绕“整合规划编制所需的空间关联数据和信息”的总工作要求，南昌“一张底图”搭建主要按照“整合集成遥感影像、基础地理、基础地质、地理国情普查等现状类数据，共享发改、环保、住建、交通、水利、农业等部门国土空间相关信息”的具体要求梳理了数据类型框架，同时根据自身数据现状情况和目前明确的规划编制需求对部分数据进行了叠加。
1、相关文件所提及的现状数据
1）自然资源部关于市县国土空间总体规划编制指南（讨论稿）
以下是“指南”关于基础资料收集分类的主要内容。
表2 文件涉及的基础资料收集分类表
2）江西省市县国土空间总体规划编制技术导则（讨论稿）
以下是“导则”关于现状数据的主要内容。
表3 导则中的现状数据构成
3）厦门国土空间基础信息数据体系（案例）
厦门国土空间基础信息数据体系将资源调查、城乡建设、资源检测、分析评价、基础地理数据作为图层叠加，形成可层层叠加打开的全域数字信息平台，并进行实时更新。
表4 厦门国土空间基础信息数据体系
2、工作路径
南昌“一张底图”数据主要根据自然资源部指南和省自然资源厅导则的要求，借鉴厦门等城市的基础数据体系，结合实际情况形成。
3、南昌“一张底图”数据构成
初步确定南昌“一张底图”数据叠加内容包括10大类数据。将各类数据与空间关联，每一项数据形成一个GIS的shp图层文件，叠加整合后形成gdb数据库，未来作为国土空间基础信息平台的基础资料。
图7 数据框架
表5 部分数据构成
4、重点问题讨论
叠加数据大致可以分为空间数据（如基础地理、自然资源调查和城乡建设类）和非空间数据（如社会经济类），其中空间数据中部分数据（如湿地、林地等）叠加后需要与三调数据（或基数转换后的现状图）相协调，保证“坐标一致、边界吻合、上下贯通”，即底数一致。其它数据可以直接叠加。围绕工作中的困惑，提出如下问题：
1）国家要求“一张底图”要“整合集成遥感影像、基础地理、基础地质、地理国情普查等现状类数据，共享发改、环保、住建、交通、水利、农业等部门国土空间相关信息”。实践中发现要求并不十分具体，仍然需要各地结合国土空间总体规划需求，具体探索需要叠加的数据。建议上级部门明确规定具体的“必须动作”和“可选动作”。
2）各地的数据现状情况差异较大，目前并未提出需叠加的各类数据的标准体系，未来如何逐级汇交“一张底图”？
3）自然资源调查中部分数据，尤其是林业部门的湿地、林地，与“三调”数据存在较多冲突和矛盾，如何在“一张底图”构建中协调和衔接？未来是否完全以批准的“三调”为准？
四、结 语
现状“一张底图”是从规划的“合一”延伸到现状“合一”的一种体现。在一个国土空间内摸清各类自然资源的本地状况和分布，统筹协调解决好各行业各部门的数据冲突，无疑是国土空间总体规划编制的一项重要的基础工作。工作过程中仍然存在一些需要进一步解决的问题，未来要结合上级部门出台的实施细则予以解决。
同时，南昌市“三调”工作接近尾声，但目前国家尚未批准最终数据，未来还需要将结合批准的“三调”数据和新的用地分类标准进一步优化国土空间现状图，结合国家规程、规划编制需求和现状情况持续叠加数据，构建科学合理的国土空间“一张底图”。