强化国土空间规划权威 严格编管督一体化管理—— 《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》解读
彭高峰 广州市政协副主席 市规划和自然资源局党组书记、局长
建立国土空间规划体系并监督实施，是一场系统性、整体性、重构性改革。国土空间规划在体现战略性、提高科学性、加强协调性、注重操作性的同时，也进一步强调了树立规划的权威性。《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》（以下简称《通知》）文件出台，不仅是让国土空间规划的规矩立起来，更重要是让国土空间规划的管理严起来。《通知》在思想认识、工作作风到干部队伍管理的全方位和规划编制审批、规划许可到实施监督的全流程方面提出了精准的要求，针对性强，切中要害，对于完善“编管督”一体化管理机制、提升城乡空间治理水平具有重大意义。下面结合广州的一些工作谈谈对《通知》的领会。
一、深入落实“多规合一”，
让规划权威性真正立起来
落实新时代新要求，规划工作要“转理念、转方式、转作风”。《通知》在总体要求中明确提出要“切实把‘多规合一’改革精神落到实处，决不能身子进了新时代，思想还停留在过去”，核心要义就是要落实党中央、国务院决策部署，把生态文明思想、新发展理念等新时代要求深入贯彻落实到国土空间规划中，而不是“穿新鞋、走老路”。2018年11月，自然资源部在广州部署开展市级国土空间规划先行先试，要求广州创新探索。广州市委市政府高度重视，以贯彻习近平总书记视察广东重要讲话精神推动新时代广州实现老城市新活力为导向，转理念、转方式、转作风，编制形成了“五个一”规划成果体系，从而使国土空间总体规划成为广州落实新发展理念、谋划城市长远发展的重要抓手。
树立规划权威性，“以一统多”。《通知》强调，不得违反国土空间规划约束性指标和刚性管控要求审批其他各类规划，不得以其他规划替代国土空间规划作为各类开发保护活动的规划审批依据。这点很明确地指出了国土空间规划的唯一性与权威性。广州按照国家“五级三类”体系要求，初步构建了“市-区-单元”三层级的国土空间规划体系，明确了国土空间规划对各类专项规划的约束指导作用；同时制定了约束性指标分解与刚性管控传导机制，保障了国土空间规划的权威性和严肃性。
完善编审分离制度，推行第三方独立评估审查，逐步建立编、审、管、督一体化机制。《通知》提出的建立“编”“审”分离机制的相关要求，实质上是将编、审、管、督分离，是一项涉及规划职权配置的重大措施，有利于建立相互监督、相互制约的工作机制，强化了规划工作的科学性、严肃性。广州自2006年正式建立城市规划委员会制度，十四年以来一直坚持专家委员多于政府委员、采取无记名表决方式、实行会议全程公开、公众代表旁听等举措，充分发挥了规委会在空间规划议事决策中的作用；自2011 年开始开展总规实施评估，每年向市人大报告规划实施情况，定期接受人大审议和监督，有力推动了规划执行和有序实施。目前，广州结合国土空间规划先行先试工作初步构建了编、审、管、督一体化机制，在提升审批效率的同时，在总体规划层面推行第三方评估制度，在详细规划层面实施工程规划许可第三方技术审查制度等举措。
遵循行政+技术的逻辑，夯实编制单位责任，筑牢国土空间“一张图”长效维护机制。国土空间规划事关城市长远发展，《通知》提出规划编制实行编制单位终身负责制，明确了编制单位的长期责任担当，这也是实现编、审、管、督一体化的重要举措。一张蓝图干到底，既需要科学编制规划，接地气、重实施、重长远;也需要对规划实施跟踪、政策制定、重要建设活动咨询、精细化管理提供长期技术支撑。既要避免规划短视逐利、朝令夕改，也要避免规划编制成为过度市场化的产品，所以建立编制单位长期责任尤为重要。近年来广州在海珠琶洲、南沙蕉门河、白云新城等地区探索建立了重点地区总师长期负责制度，让总师及其技术团队参与到重点区域规划、实施监督及项目建设各个环节，跟进土地整备、招拍挂出让条件、建设方案审查等全过程，保障了地区空间发展蓝图的有效落地与高品质实施。
二、该放则放、该管管好
让规划许可制度更好管起来
深化“放管服”改革，推进规划用地“多证合一”“多审合一”落地。提升审批效能是国土空间规划的重要目标与工作内容，这客观要求国土空间规划现状“一张图”与规划“一张图”要精准，各类权属信息要清晰，原有审批模式要创新。国土空间规划为“多证合一”“多审合一”提供了技术与制度保障，是实施优化审批流程改革的优良时机。广州目前正结合先行先试工作，对标世界银行评价标准，积极推进规划用地“多证合一”“多审合一”，现已开展了部分审批事项合并办理、优化用地预审流程等相关改革措施30余项。
完善乡村规划许可制度，加强村庄用地审批和乡村建设管理。村庄规划是规划体系的末端，在规划管理中存在一些短板、薄弱环节。国土空间规划实施全域、全要素管控，把长期以来的城乡“两张皮”进行“一张图”管理，为村庄用地审批管理提供了保障。《通知》提出农村地区要有序推进“多规合一”实用性村庄规划、规划用地“多证合一”“多审合一”的要求，体现了规划既要好用起来、也要真正管起来的要求。广州在村民宅基地、村公服设施的规划审批、施工建设和规划核实等环节建立了较完善的乡村规划许可制度，但是对于广州这种乡村面积大、城乡比较混杂的城市，仍有大量工作要做。目前广州一方面正在按照“多规合一”实用性村庄规划编制要求，梳理调整现有村庄规划成果；另一方面正在把“非集中建设地区”纳入国土空间规划“一张图”，实施各类村庄规划要素整体管控；同时也正在试行乡村规划师和乡村规划联络员制度，跟踪、指导及监督村庄用地和规划建设管理。
三、健全规划全生命周期管理
让规划监管更加严起来
建立上下贯通、部门联通的国土空间规划信息平台。新技术手段是强化规划监督管理的重要支撑，利用信息平台才能使国土空间规划有效运作起来。广州在“一库三平台”（即广州市规划和自然资源一体化数据库、规划和自然资源一体化信息平台、智慧广州时空信息云平台和广州市“多规合一”管理平台）基础上，整合“三调”、国土空间规划及各类专项规划构建了国土空间规划信息平台。该平台是统一国土空间用途管制、实施规划许可的依据，可对国土空间规划进行全生命周期管理，并且具有全过程留痕功能。
建立“一年一体检，五年一评估”的规划实施维护制度。年度体检和五年评估是开展国土空间规划实施监督考核、制定近期建设规划与年度计划、开展国土空间规划动态调整完善的重要依据。广州正在探索采用“动态+定期”规划实施监测评估模式，依托国土空间基础信息平台对刚性要素进行智能监测和实时监测，动态跟踪日常审批和建设项目，对违反规划的行为进行及时预警。
严格落实刚性执法，加大自然资源执法督察。《通知》明确了将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察范围。广州已探索通过广泛应用信息技术和大数据手段，建立快速查处违法建设长效机制，形成违法规划建设冒头就打的局面。同时，稳慎推进违法建设清查整治专项工作，进一步查漏补缺，摸清搞准问题底数，对已确认的问题项目加快整治并实施常态管理、挂账监督，建立健全长效监管机制。