空间规划体系重构背景下天津市控规体系优化探索
The following article is from 中国城市规划 Author 韩莉莉、王亚男等
导读
随着国家机构改革方案的确立，国土空间规划体系建设已经全面启动。2018年12月，随着中共中央、国务院正式批复北京城市副中心控制性详细规划并对外发布，控规编管创新研究已经成为一个重要课题。本文结合“多规合一”和控规改革创新发展需求的背景，总结天津市现行控规体系特点和存在瓶颈，从积极应对国土空间规划体系改革，注重规划编管的延续性和创新性，完善管理体系和技术标准三个方面提出天津市控规体系优化提升的初步思考，为下阶段天津市系统提升控规编制水平提供指导。
1.1
机构改革
国土空间规划体系建设全面启动
随着国家机构改革方案的确立，以生态文明建设为目标的自然资源部正式担负起国土空间用途管制和生态修复保护的职责。2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，会议指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。建立以国土空间规划为平台的自然资源保护与利用体系，这一变革将对传统城乡规划行业的体系构建、规划编制与管理、技术方法等产生深远影响。国土空间规划体系建设已经全面启动，控规作为重要法定规划无论从体系到内容都面临新的机遇，需要积极融入、对接国土空间规划体系，探索控规改革新思路。
“多规合一”
控规编制管理面临新的挑战
“多规合一”是实现国土空间用途管制的有效手段，是一种对空间的资源化管理，在控规层面如何推进“多规合一”给控规编制和管理带来新的挑战。严格落实生态控制线和城市开发边界，加强各类规划空间控制线的充分衔接，实现对城市空间的全域管控，对各专项系统的统筹管控，对每一寸土地的精细管控，最终能够有效起到承上启下的作用，指导规划建设和实施。
改革创新
控规编制管理内在发展动力
控规在指导城市建设方面起到非常重要的作用，但经过多年的实践经验，也发现诸如规划管理与规划编制脱节、“编而不批”、“编而不用”、规划编制过于理想化而忽略可操作性等问题，这些问题在实施建设过程中也不断的推动着“改革创新”的步伐。
➤ 2.1.1 控规发展过程
天津市控规发展过程大致可以分为四个阶段，从首次编制全市控规到现在的深化完善阶段，一直不断的摸索前进，逐步形成了具有天津特色的控规编管体系。
天津市控规发展脉络梳理
➤ 2.1.2 现状成绩和特点
（1） 一张蓝图
经过近20年的不断努力和探索，全市控规编制已覆盖85%左右，天津市中心城区和滨海新区已经基本形成一张蓝图的构建。运用GIS系统平台，建立数据库，搭建控规管理信息系统。目前正在结合“多规合一”建设，统筹土地利用规划、各系统专项规划以及其他相关规划基于控规平台建设一张蓝图。
天津市已批控规汇总图
（2） 一套机制
天津在2009年正式开展动态维护工作，按照相关法律法规的要求，结合城市发展自身需求，逐步建立了一套相对完善的控规动态维护机制。针对控规编制中的不足和与市场不适应所出现的一些问题，制定统一的标准和程序，进行一定范围内的调整和评估，形成控规的动态维护机制，将控规由终极蓝图转换成一种动态的维护。
在动态维护机制上重点强调三方面内容：其一是要建立完善的审查制度和分层级报审程序，并制定相应的控规管理法规体系，加强控规的管理和实施。其二要加强技术论证，制定系统完善的论证的技术要求。对于控规、细分导则和城市设计导则三个方面进行联动调整，调整其中任何一个都要对其他进行复核，并对一些公益性设施和公共利益进行严格把关和全面复核。其三是要定期实施评估，以一定的时间节点对动态维护的控规基于建设用地的变化、建设规模的变化等情况系统性梳理，总结动态维护报告。
天津市中心城区控规动态维护机制示意图
➤ 2.2.1 体系概况
天津市经过不断的实践摸索逐渐形成了“一控规两导则”的控规规划体系。控制性详细规划主要是对总量和系统控制，强调土地兼容性和设施系统性，由市政府审批，是规划管理的法定依据。以“规划单元”为单位，对建设用地的主导用地性质、开发强度和建设规模进行总量控制，对公共设施、居住区级配套设施、基础设施和绿地空间制定控制要求。
细分导则是对开发建设的控制，强调各项设施定性、定量、定位，市政府授权市规划局审批，是城市用地管理的最直接的依据。以“地块”为单位，通过具体地块的用地性质、开发强度指标等指标和“五线”的规定，对各项公益性设施和基础设施以及绿地进行落实。
城市设计导则是对城市空间形态的引导，强调城市空间环境品质，市政府授权市规划局审批，是城市空间形态的引导依据。城市设计导则与土地细分地块层面相对应，主要通过对空间形态、街道立面、开场空间、建筑群体等的控制，指导建筑设计方案编制和审批，塑造良好的城市空间形象和城市品质。三者有机结合，协同运作共同促进城市合理有序发展。
➤ 2.2.2 特色总结
“一控规两导则”体系在具体实践探索中也会有一定的优化，总体上体现出具有天津特色化的编管特点。一方面城市设计先导并实现全覆盖，城市设计内容在一定程度上实现了法定化。城市设计导则按内容划分为总则和分则两部分，总则对应控规的单元层面，分则对应细分导则的地块层面。自2008年以来，天津市实现了中心城区及各区县各层次城市设计的全覆盖，通过开展各层级的城市设计，优化城市空间形态，提升城市品质，并作为地块开发规划的先导。另一方面，“一控规”和“两导则”两个层次在一定程度上也实现了分层编制，编制内容的层级化和弹性化，从而实现了弹性控制的目的。
“一控规两导则”控规体系结构示意图
➤ 2.3.1 整体控制作用不明显
整体控制作用不明显主要集中两个方面。一方面是现行控规是以街坊为控制对象实行总量控制的，由于不同区域间由于开发建设程度、交通区位以及开发方式等因素的区别，在进行总量分解的过程中需要考虑一定的差异性，才能使得分解过程更加科学性和可实施性，目前控规体系缺少这个层次的整体把控。另一方面是编制与管理的不适宜性。现行控规的编制单元一般是以主次干路、河流水系等自然边界为界线，并没有与实际管辖的街道界线、居委会界线相统筹，造成在具体落实到街坊、地块层面的规划指标无法落实，无法实现真正的规划管控。
➤ 2.3.2 城市设计导则的作用发挥有限
“一控规两导则”体系在实际实践过程中，城市设计导则相对于控规和细分导则的作用发挥不足。主要原因在于城市设计导则作为新的探索实践，在自身管控内容和形式上有待完善。在控制对象上，总则分则的城市设计导则层级体系过于繁琐，且在规划实施管理中不好操作。在控制内容上，城市设计导则的内容和要求有的已经融入细分导则中，造成控制内容的重复，大大削弱了其实用性和针对性。
➤ 2.3.3 控规的适应性和弹性有待加强
城市发展的不确定性和规划管理的法定性之间的矛盾使得控规需要相对稳定性和适应性。目前存在两个方面的问题，一方面现行控规在表达上虽然采用了一定的粗化形式以适应弹性需要，但是在具体控制对象上给出具体的用地性质和指标，很有可能会面临用地边界以及用地性质和各项指标的调整，频繁的动态维护，大大降低了法定规划的严肃性。另一方面细分导则层面地块边界的合理性和灵活性也存在一定的问题。规划管理和建设实施中，细分地块是土地出让的基本单位，而地块出让很可能会涉及多家用地权属，由于细分导则编制过程中缺乏对现状用地复杂性问题的考虑，这就造成了规划管理和实施的困难。
2018年12月27日，中共中央、国务院正式批复北京城市副中心控制性详细规划并对外发布，这标志着城市副中心控规已成为城市副中心建设发展的法定蓝图。北京城市副中心控制性详细规划属于街区层面控制性详细规划，是规划编制和管控体系的一个创新，将作为指导城市副中心建设实施的重要依据和抓手。
北京城市副中心秉着“精心规划、精品城市”的目标，进一步完善空间规划体系，新增街区层面的规划层次，以街区为单元强化对规划建设管理的整体管控，分层传导落实北京城市总规要求，更好地解决吴良镛先生提出的“规划目标整体性与规划实施分散性之间的矛盾”。
北京城市副中心空间规划体系架构
北京城市副中心街区层面控规强化以街区作为管控的基本单元，形成了从总规到控规，从组团到家园再到地块的逐级传导的规划落实，形成了“街区层面—深化方案—地块控规”两级三类的规划编管体系。街区层面实现全覆盖，由中共中央、国务院审批，控规管理以地块层面控规（深化方案、地块控规）的编制、审批、维护工作为主，地块控规根据项目需求进行动态编制，在土地出让前完成编制。这种分层的动态编管体系兼顾刚性管控和弹性引导内容，突出特色管控引导，统筹实现多规合一，更好地解决长期以来规划目标整体性与规划实施分散性之间的矛盾，确保每一寸土地都规划得清清楚楚。
北京城市副中心空间规划控规体系架构
北京城市副中心增加街区层面在内容创新上做了积极的尝试探索，主要体现在以下几个方面：
（1）紧紧围绕京津冀协同发展，着眼于京津冀广阔空间来谋划城市副中心。适应国土空间规划变革下提升了规划内容的层次，增加了宏观层面的管控要求，紧紧围绕京津冀协同发展，着眼于京津冀广阔空间来谋划城市副中心，加强北京东部地区和河北廊坊北三县的区域统筹。
（2）加强城市特色风貌塑造。将城市设计贯穿在控规编制全过程，建立城市设计指导建设的工作体制，推动“多规合一”。
（3）注重规划的实施保障，更明确提出制定实施方案和行动计划，加强组织领导与体制机制改革和政策创新。
承上启下
积极应对国土空间规划体系改革
➤ 4.1.1 总体规划与详细规划之间的有效衔接
《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月正式颁布实施，虽然规划法中进一步明确了城乡规划体系，但是对于总体规划和详细规划之间的层次衔接问题并没有做出明确的要求，经过多年的发展探索，结合新的发展背景和要求，不断明确总体规划和详细规划之间充分衔接需体现在总体控制层面、系统控制层面和地块层面三个方面。
（1）总体控制层面
总体控制层面重点是承接总体规划和分区规划的上位要求，为实施层面的地块控规提供编制依据。把城市性质、发展目标、城市定位、规划人口和开发强度等宏观指引落实到城市片区的空间层面，进行总量的分解和指标分配。
总体控制层面是解决总体规划和详细规划层面传导衔接不畅的关键关节。经过北京、上海、深圳等大城市的实践探索，试图通过“分区规划、“单元规划”、“街区控规”等规划予以解决和优化，作用集中体现在强化总规与传统地块控规的衔接问题，传导总规刚性约束的要求，进一步指导下一步实施层面控规的编制。但结合地方不同的管理体制，在具体的实践之中，这个衔接层次的规划有的是位于控规层次（比如北京的街区控规），有的单独于其他的一个规划层次（比如上海的控规性编制单元）。2011年颁布实施的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中提出“编制大城市和特大城市的控制性详细规划，可以根据本地实际情况，结合城市空间布局、规划管理要求，以及社区边界、城乡建设要求等，将建设地区划分为若干规划控制单元，组织编制单元规划”。这是首次在法规层面提出了总体规划与控规之间衔接的必要性。
（2）系统控制层面
控规系统层面的控制是是内部系统性的把控，以管理单元为单位，基于系统性概念，从整体的角度出发，增加内部的联动和互通。考虑到城市建设的影响因素具有较大的不确定性，包括基础设施、公共服务设施以及公共开放空间在内的涉及公共利益的方面有可能由于控规调整而引起失控，在系统层面的控制能够引导规划朝向一种可控且有利于公共利益的方向发展。
（3）地块控制层面
地块层面控规是对总体层面和系统层面内容的具体落实，是指导开发建设和建设工程规划管理的直接依据。结合用地权属情况，对具体地块的地块边界、用地性质、控制指标和具体设施进行规划控制。同时进一步结合绿地系统规划、文物保护规划、历史街区保护规划、交通系统规划、市政各专业规划等专项规划的要求，依据相关法律、法规以及技术标准规范，明确“绿线、蓝线、黄线、紫线、红线”的控制线。
➤ 4.1.2 国土空间规划体系的融入对接
（1）面向空间管控下的规划体系的改革探索
国土空间规划是以生态文明建设为目标，是对全域全要素的综合的空间用途管制，统一的国土空间规划体系更是推进国家治理体系和治理能力的重要手段。2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，空间规划体系和规划协调机制的探索和研究已经成为当下城乡规划改革的热点。
通过借鉴国外空间规划体系经验，梳理国内有关空间规划体系研究，国土空间规划体系结构已经逐渐清晰，建构与事权相匹配、与政府层级相对应的空间治理体系和规划层次，基本确立为以国土空间总体规划为统领，以详细规划为支撑，以综合交通、市政设施、公共服务设施、土地整治和生态修复等专项规划为辅助的“五级、三类” 空间规划体系。
国土空间规划体系初步构想
（2）明晰国土空间规划中控规范围及层级
在全域全要素的空间管控思想指导下，明晰控规在国土空间规划体系下的管控阶段、管控范围以及起到的管控作用，处理好与省、市、区县、乡镇等各级国土空间规划的对应关系，探索从定量的角度落实上位规划的管控要求，从而起到上位规划和实施层面有效传导和衔接。
在国土空间规划“五级三类”体系框架下，结合天津实际，进一步细化详细规划层次内容。结合空间地域范围在城镇开发边界内以行政区域为单位开展控制性详细规划，在城镇开发边界外开展生态详规和村庄规划。
天津市空间规划体系初步框架
承前启后
注重规划编管的延续性和创新性
➤ 4.2.1 优化现行控规体系
（1）增加街区层面控规
为贯彻落实分级管控、分层传导的全域全要素的规划管控思想，结合天津城市建设实际，借鉴北京通州副中心控规经验，引入街区层面控规概念，是解决天津市国土空间规划、分区规划与控规之间的有效传导衔接的积极探索。
街区层面控规是对国土空间规划和分区规划内容的具体细化和落实，同时又是编制控制性详细规划的主要依据。重点强调是对总体层面的控制，街区层面控规控制主要内容主要保障城市的发展底线和公共利益，对涉及公共利益的管制更深更细更加刚性，对于主要由市场配置的内容，通过控制规则和把握总量进行调节，有所弹性。街区层面控规相对于现行控规而言，适度粗化，增加了系统性的管控内容，以街区为单元强化对规划的整体管控，分层传导落实总规要求，系统落实专项规划的内容。
图：控规体系差异
（2）完善现行控规和细分导则
在规划层级上为保证规划管理的的延续性，保留现行控规和细分导则的层次，分别作为实施规划管理的法定依据和实施精细化管理的具体措施。二者之间如何实现联动控制以实现规划的弹性和刚性控制是优化的主要方向和目标。
控规层面强调系统性控制，强调底线控制，优化控制内容和方式，以兼顾控规的控制作用和适应性。细分导则层面强调地块具体控制，在合理、科学分解总量的前提下，需要重点考虑规划实施的可行性问题。优化细分地块的划分模式，综合考虑用地权属和实际需求，改进指标的控制形式，加强与控规的动态化衔接。
（3）强化专项系统支撑
全业态和系统性专项规划的研究进一步深化和落实了总规层面的相关要求，是控规用途管制的有力支撑，为控规体系提供宏观系统性和微观适应性的设施控制要求。机构改革背景下控规的编制和体系建设，需要更加强调专项规划的全业态和全贯通。保障专项规划的各个层次、各类设施的逐一落实，实现设施类型和规模的合理配置，提高科学性和合理性。
➤ 4.2.2 创新控规核心内容
（1）开展密度分区，控制整体开发总量
在内容上纵向以街区为单元进行“总量分解”，对人口、用地和设施规模进行落实分解，对建设强度和高度内容进行分区控制。横向上考虑各街区之间的平衡和统筹，基于城市格局严控人口总量和密度，疏解核心区人口，把控整体开发总量。
（2）严控城市用地规模，明确蓝绿空间比重
进一步明晰中心城区现状和规划的发展边界，优化提升中心体系。对接土规，保证规划衔接，保证项目建设，摸清存量，确定减量增绿空间，落实三线管控，明确蓝绿空间。
（3）衔接社会管理，优化街区管控范围
对标北京城市副中心街区层面单元体系，评估现行控规单元划分。新增组团管控边界，对接社会管理，综合考虑天然地理界线，重要市政、生态廊道等综合因素，对现行控规编制单元进行优化调整。
（4）优化设计导则，发挥风貌管控作用
明确城市设计导则的控制对象，将城市设计贯穿在控规编制全过程。一般地区除有必要加强三维空间形象控制的重点地段之外，不再编制单独的城市设计导则，而将城市设计的内容融入控规和细分导则之中。控制内容着眼于地块的内部控制，加强针对性和实用性。
保障实施
完善管理体系和技术标准
➤ 4.3.1 强化分级分层次管控
将控规编制的地域单元分为街区——单元——地块三个层次，针对不同层次的规划成果和变更设定不同的审批程序，分层编制分级审批，强化分级分层次管控，保证了规划的弹性控制，提高了行政效率。
（1）编制分级审批
街区和单元层面成果为法定文件，包括法定文本和法定图则，中心城区街区层面全覆盖由市政府审批，环城四区、外围五区县和滨海新区由区政府审批，并向社会公布不得随意调整。地块层面细分导则称为管理文件，包括执行细则和执行图则，是规划审批的直接依据，其管理和审批下放至区政府，市规划和自然资源局备案。
分级分层次管控
（2）动态维护分级审批
在现行控规动态维护机制的基础之上，结合控规三个层次的规划体系，优化分级审批的程序，变更报审主体原则上与编制审批主体一致。
➤ 4.3.2 加快推进“多规合一”建设
结合我国“多规合一”的探索历程，目前已经进入从“多规合一”向国土空间改革的关键时期，建立统一的空间规划体系已经进入全面提速阶段。控规是“多规合一”的基础平台，将街区作为控规编制和管理的基本单元，严格落实三线控制，实现与基础设施、公共服务设施等相关内容的深度融合。
（1）在市级平台建设基础上，加快推进区级平台建设
在市级“多规合一”平台现有建设成果的基础上，建立区级平台应用，实现与市级平台无缝对接，在全市统一的“一张蓝图”框架下，构建区级“一张蓝图”。建立基础数据收集、入库以及更新工作，加快推进差异图斑消除及区级策划生成系统的开发建设工作。
（2）加快推进市区两级保障机制建设
各区需建立区级“多规合一”平台使用机制，建立区级工程建设项目生成管理办法，数据更新管理办法，用地差异图斑处理办法和相关的工作细则等规章制度，确保区级“多规合一”平台规范有序运行。
➤ 4.3.3 制定相关政策标准保障
控规体系的建立需要一套较为完备且稳定的制度作为支撑，近些年，伴随着天津市控规发展进程，为支撑和规范控规编管体系的编制和管理工作，使控规走向法制化，制定了一系列的规程、技术标准和行政文件。在国土空间规划体系改革背景下，需建立地方规划法规体系，强化城乡规划法治约束，使城乡规划真正成为地方治理、城市治理的合法依据。
本文基于天津市现行控规体系的梳理，借鉴北京、广州等地先进经验，结合国土空间规划体系重构背景，尝试探索天津市控规体系优化提升的初步思路。但由于目前国土空间规划体系仍处于尝试探索阶段，天津市控规体系的优化提升仍需更进一步的研究，以期构建既能解决现行控规体系存在的问题，又能适应新时代发展要求的新的控规体系。
参考论文：
[1] 王唯山.机构改革背景下城乡规划行业之“变”与“化”[J];规划师;2019年01期
[2] 刚柔并济——对北京街区层面控规的认识与思考[A]. 盛况.生态文明视角下的城乡规划——2008中国城市规划年会论文集[C]. 2008
[3] 李晓楠.规划体制改革视角下的空间规划体系重构探索[C] 中国城市规划年会. 2018.
[4] 凌莉. "体系衔接与治理创新"——上海市单元规划的演进与探索[J]. 上海城市规划, 2018(4):80-85.
[5] 谢水木、韩仰君、谢爱华—— 天津市控制性详细规划体系化的探索和实践[C] 中国城市规划年会. 2012.
文章来源：中国城市规划
文章作者：韩莉莉、王亚男、张驰
图片来源：摄图网，版权归原作者所有
注：本文为2019中国城市规划年会论文。