新组织模式下的沈阳市国土空间总体规划公众参与方案设计
摘要
为切实做好沈阳市国土空间总体规划（2019-2035年）公众参与和宣传工作，提高规划公众参与度，高质量、高标准推进规划编制工作，沈阳市国土空间总体规划编制领导小组办公室专门设立公众参与工作推进组，由市委宣传部牵头，市自然资源部局等相关部门配合，主要开展公众参与创新模式的研究、规划宣传和公众参与组织与落实工作。经过一系列的探索和实践，沈阳市提出了“全过程、全方位、多渠道”的公众参与模式，在广泛参与涉及沈阳全社会、各领域发展的公共政策编制的同时，强化社会监督，提高国土空间总体规划的科学性、开放性和可操作性。
《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）关于公众参与工作提到三点：一是创新规划工作方法,要坚持开门编规划，践行群众路线，将共谋、共建、共享、共治贯穿规划工作全过程，广泛凝聚社会智慧；二是规划编制主体应坚持党委领导、政府组织、部门协同、专家领衔、公众参与的工作方式；三是公众参与和多方协同，要求贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，坚持开门编规划，建立全流程、多渠道的公众参与和社会协同机制，并在规划编制、方案论证和规划获批后等阶段进行全方位的公众参与和社会监督。
本文结合以上《指南》中关于公众参与工作的要求，重点阐述沈阳在新组织模式下的公众参与具体实践。
➢ 1.1 工作背景
做好沈阳市国土空间总体规划（2019-2035年）公众参与和宣传工作，是对“人民城市人民建，人民城市为人民”理念的贯彻落实，发动城乡居民共谋、共建、共享、共治，共同参与区域生态共保、环境共治、设施共建、产业共兴，广泛调研社会各界意见和需求，深入了解人民群众所需所急所盼。本次规划公众参与工作将建立“全过程、全方位、多渠道”的公众参与机制，充分发挥不同领域专家作用，确保规划过程广纳民意、集中民智、凝聚共识。
➢ 1.2 创新组织方式
落实《指南》中的“规划编制主体应坚持党委领导、政府组织、部门协同、专家领衔、公众参与的工作方式”，推动公众参与组织模式政策创新，成立由市委宣传部牵头，市自然资源局土局、市经信委、市教育局、市公安局、市民政局、市文广局、团市委为成员单位的公众参与工作推进组。按照宣传、活动组织、社区服务管理、城市社会安全、文物保护等工作内容和分工，明确责任部门、相关负责人和组成人员，形成各司其职、密切配合、统筹兼顾的工作体系。
沈阳市国土空间总体规划（2019-2035年）公众参与旨在广泛调研社会各界意见和需求，完善部门协作机制，共同推进规划编制工作，提高规划决策的透明度，提升规划的科学性与民主性，为规划的实施提供有力支撑。其总体目标是解决问题、达成共识、形成合力，实现共同缔造，打造共建共治共享的社会治理格局。
图1 公众参与目标
（1）广泛征求公众对城市发展的愿景和意见
凝聚各方才智、汇集各方力量，通过建立多元化的参与渠道，广泛开展民意征询活动，征求公众对于城市的发展愿景、交通出行、生活设施配套、生态环境、城市文化、城市安全、城市软环境建设、区域发展、城市产业发展等方面的建议和意见。
（2）切实解决参与过程中所反映的实际问题
以人民群众满意为标准，提出解决问题的方法，通过党委主抓，政府组织，采取切实有效举措，将参与过程中群众的实际问题和利益诉求逐步予以落实和解决，提高政府公信力。
（3）全力推进编制内容和规划实施达成共识
城市国土空间总体规划是城市的重要公众政策，公众参与是政府和公众达成共识的过程。推进不同的参与主体在规划编制、规划实施评估过程中广泛参与，保障规划成果的编制与实施体现政府、规划编制人员、群众共同的智慧，谋求全社会共同的利益。
（4）全面落实规划实施建设中群众监督工作
在国土空间总体规划实施中，不仅要以政府为主导，更要发挥人民群众的监督作用。在落实规划建设中接受群众的监督，使整个规划从编制到实施体现群众的智慧，满足群众的意愿。
➢ 3.1 设计思路
在创新组织模式、建立工作机制、搭建参与平台的基础上，落实“全过程、全方位、多渠道”的公众参与方式，保障公众参与工作的有效实施。通过公众参与，解决公众提出的问题，对规划内容达成共识，规划获批后，实现公众对规划实施的监督。
图2 方案思路
全过程：形成从规划编制前期、规划编制阶段、成果深化到规划实施与监督管理贯穿于规划编制到实施的全过程的公众参与。开展规划知识普及和传播、公众参与规划编制和决策、公众参与实施和监督的递进式工作内容。
全方位：实现“纵向到底、横向道边”的规划公众参与主体全覆盖。体制上，形成党的领导纵向到底、政府服务纵向到底，机制上，将企事业单位、专家学者、行业协会、市民等纳入到公众参与中，形成横向道边的覆盖群体。
图3 “全方位”公众参与
多渠道：通过传统媒体、新媒体、展示场馆等线上、线下宣传渠道，广泛开展公众参与宣传工作。
➢ 3.2 方案内容
3.2.1 方法与举措
（1）做好新闻宣传
开设专版专栏，发挥各新闻媒体自身优势，组织策划多种形式的新闻宣传活动；制播公益广告，制作发布形式新颖、内涵丰富的公益宣传广告等。沈阳日报、沈阳晚报、沈阳地铁报大版面刊发，沈阳广播电视台《沈阳新闻》等节目和时段播放宣传片，沈阳网定期制作发布公益广告。
（2）加大网络宣传
以“权威媒体发布+新媒体解读+自媒体互动”的立体化传播方式，形成良好网上舆论环境；用好新兴媒体，发挥市属媒体下设各报刊、系列频率频道及沈阳发布、沈阳文明网、沈阳新社区的官方微博、微信、微访谈等新媒体传播优势，及时、灵活地推送规划编制工作动态，展示工作成果。
（3）推进社会宣传
开展专业解读，邀请专家学者、业内人士，采取报告会、分享会、座谈会等形式，分层次、多角度地进行宣讲、解读和分享城市规划相关内容，引导公众参与；营造社会氛围，拟定宣传口号、设计宣传海报、印发宣传手册和公众读本，根据不同内容和形式，在规划展示馆、楼宇电视、公交车载电视、地铁车厢及站台屏幕、户外LED大屏幕等社会宣传载体，开展社会宣传。
（4）搭建参与平台
调动社区力量，发挥社区组织在基层群众工作中的独特优势，使社区成为公众参与城市规划的基础单元；畅通参与渠道，在各市属媒体及新媒体、沈阳新社区中开通参与渠道，通过问卷调查、意见征集、方案评选等形式，让公众以方便、熟悉、高效的方式参与到国土空间总体规划编制工作中来。
3.2.2 阶段与内容
按照规划编制工作方案内容和进度安排，公众参与分为规划前期准备、规划编制阶段、成果深化、规划实施与监督管理等四个阶段。主要内容如下：
表1 公众参与活动内容
3.2.3 采纳与鼓励
公众参与情况在每个工作阶段形成专题研究报告，纳入规划成果中，公众意见采纳情况将向社会公布。
对于通过网站、微信公众号等方式参与的公众，应给与微信红包、手机流量、规划相关主题奖品等奖励（抽奖确定）。
对于通过任何方式参与的公众意见应进行评选，评选出100名优秀建议奖，50名优秀参与奖等，颁发证书，并邀请其作为市民规划师参与到规划编制中。
3.2.4 组织与保障
（1）组织保障
成立由市委宣传部牵头，市自然资源局土局、市经信委、市教育局、市公安局、市民政局、市文广局、团市委为成员单位的公众参与工作推进组。按照宣传、活动组织、社区服务管理、城市社会安全、文物保护等工作内容和分工，明确责任部门、相关负责人和组成人员，形成各司其职、密切配合、统筹兼顾的工作体系。
（2）机制保障
建立民意表达机制和意见反馈机制，引导各领域专家和各阶层群众在规划编制、决策和实施中发挥作用，使规划更好地反映民意、汇集民智、凝聚民心。
民意表达机制：明确规定公众参与每一个阶段的参与形式、内容、方向和时限，建立相对完善的参与规则，通过扩大宣传，让各个阶层群众深入了解国土空间总体规划内涵，便于其有效的参与规划全过程，得到真实实用的反馈信息
意见反馈机制：建立“参与-反馈-再参与”的公众参与良性循环机制，民意征询与解决问题同步进行。总规公众参与推进组对收集的意见建议进行整理、分类汇总。涉及规划编制的意见建议提报给总规编制领导小组办公室；涉及市直各部门的群众诉求和意见，及时提报给各部门加以解决。编制领导小组办公室负责将需要吸纳到国土空间总体规划中意见组织各推进组进行落实。
文章作者：李鹏飞 顾琼
（作者均供职于沈阳市规划设计研究院有限公司）
摘要
为切实做好沈阳市国土空间总体规划（2019-2035年）公众参与和宣传工作，提高规划公众参与度，高质量、高标准推进规划编制工作，沈阳市国土空间总体规划编制领导小组办公室专门设立公众参与工作推进组，由市委宣传部牵头，市自然资源部局等相关部门配合，主要开展公众参与创新模式的研究、规划宣传和公众参与组织与落实工作。经过一系列的探索和实践，沈阳市提出了“全过程、全方位、多渠道”的公众参与模式，在广泛参与涉及沈阳全社会、各领域发展的公共政策编制的同时，强化社会监督，提高国土空间总体规划的科学性、开放性和可操作性。
《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）关于公众参与工作提到三点：一是创新规划工作方法,要坚持开门编规划，践行群众路线，将共谋、共建、共享、共治贯穿规划工作全过程，广泛凝聚社会智慧；二是规划编制主体应坚持党委领导、政府组织、部门协同、专家领衔、公众参与的工作方式；三是公众参与和多方协同，要求贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，坚持开门编规划，建立全流程、多渠道的公众参与和社会协同机制，并在规划编制、方案论证和规划获批后等阶段进行全方位的公众参与和社会监督。
本文结合以上《指南》中关于公众参与工作的要求，重点阐述沈阳在新组织模式下的公众参与具体实践。
➢ 1.1 工作背景
做好沈阳市国土空间总体规划（2019-2035年）公众参与和宣传工作，是对“人民城市人民建，人民城市为人民”理念的贯彻落实，发动城乡居民共谋、共建、共享、共治，共同参与区域生态共保、环境共治、设施共建、产业共兴，广泛调研社会各界意见和需求，深入了解人民群众所需所急所盼。本次规划公众参与工作将建立“全过程、全方位、多渠道”的公众参与机制，充分发挥不同领域专家作用，确保规划过程广纳民意、集中民智、凝聚共识。
➢ 1.2 创新组织方式
落实《指南》中的“规划编制主体应坚持党委领导、政府组织、部门协同、专家领衔、公众参与的工作方式”，推动公众参与组织模式政策创新，成立由市委宣传部牵头，市自然资源局土局、市经信委、市教育局、市公安局、市民政局、市文广局、团市委为成员单位的公众参与工作推进组。按照宣传、活动组织、社区服务管理、城市社会安全、文物保护等工作内容和分工，明确责任部门、相关负责人和组成人员，形成各司其职、密切配合、统筹兼顾的工作体系。
沈阳市国土空间总体规划（2019-2035年）公众参与旨在广泛调研社会各界意见和需求，完善部门协作机制，共同推进规划编制工作，提高规划决策的透明度，提升规划的科学性与民主性，为规划的实施提供有力支撑。其总体目标是解决问题、达成共识、形成合力，实现共同缔造，打造共建共治共享的社会治理格局。
图1 公众参与目标
（1）广泛征求公众对城市发展的愿景和意见
凝聚各方才智、汇集各方力量，通过建立多元化的参与渠道，广泛开展民意征询活动，征求公众对于城市的发展愿景、交通出行、生活设施配套、生态环境、城市文化、城市安全、城市软环境建设、区域发展、城市产业发展等方面的建议和意见。
（2）切实解决参与过程中所反映的实际问题
以人民群众满意为标准，提出解决问题的方法，通过党委主抓，政府组织，采取切实有效举措，将参与过程中群众的实际问题和利益诉求逐步予以落实和解决，提高政府公信力。
（3）全力推进编制内容和规划实施达成共识
城市国土空间总体规划是城市的重要公众政策，公众参与是政府和公众达成共识的过程。推进不同的参与主体在规划编制、规划实施评估过程中广泛参与，保障规划成果的编制与实施体现政府、规划编制人员、群众共同的智慧，谋求全社会共同的利益。
（4）全面落实规划实施建设中群众监督工作
在国土空间总体规划实施中，不仅要以政府为主导，更要发挥人民群众的监督作用。在落实规划建设中接受群众的监督，使整个规划从编制到实施体现群众的智慧，满足群众的意愿。
➢ 3.1 设计思路
在创新组织模式、建立工作机制、搭建参与平台的基础上，落实“全过程、全方位、多渠道”的公众参与方式，保障公众参与工作的有效实施。通过公众参与，解决公众提出的问题，对规划内容达成共识，规划获批后，实现公众对规划实施的监督。
图2 方案思路
全过程：形成从规划编制前期、规划编制阶段、成果深化到规划实施与监督管理贯穿于规划编制到实施的全过程的公众参与。开展规划知识普及和传播、公众参与规划编制和决策、公众参与实施和监督的递进式工作内容。
全方位：实现“纵向到底、横向道边”的规划公众参与主体全覆盖。体制上，形成党的领导纵向到底、政府服务纵向到底，机制上，将企事业单位、专家学者、行业协会、市民等纳入到公众参与中，形成横向道边的覆盖群体。
图3 “全方位”公众参与
多渠道：通过传统媒体、新媒体、展示场馆等线上、线下宣传渠道，广泛开展公众参与宣传工作。
➢ 3.2 方案内容
3.2.1 方法与举措
（1）做好新闻宣传
开设专版专栏，发挥各新闻媒体自身优势，组织策划多种形式的新闻宣传活动；制播公益广告，制作发布形式新颖、内涵丰富的公益宣传广告等。沈阳日报、沈阳晚报、沈阳地铁报大版面刊发，沈阳广播电视台《沈阳新闻》等节目和时段播放宣传片，沈阳网定期制作发布公益广告。
（2）加大网络宣传
以“权威媒体发布+新媒体解读+自媒体互动”的立体化传播方式，形成良好网上舆论环境；用好新兴媒体，发挥市属媒体下设各报刊、系列频率频道及沈阳发布、沈阳文明网、沈阳新社区的官方微博、微信、微访谈等新媒体传播优势，及时、灵活地推送规划编制工作动态，展示工作成果。
（3）推进社会宣传
开展专业解读，邀请专家学者、业内人士，采取报告会、分享会、座谈会等形式，分层次、多角度地进行宣讲、解读和分享城市规划相关内容，引导公众参与；营造社会氛围，拟定宣传口号、设计宣传海报、印发宣传手册和公众读本，根据不同内容和形式，在规划展示馆、楼宇电视、公交车载电视、地铁车厢及站台屏幕、户外LED大屏幕等社会宣传载体，开展社会宣传。
（4）搭建参与平台
调动社区力量，发挥社区组织在基层群众工作中的独特优势，使社区成为公众参与城市规划的基础单元；畅通参与渠道，在各市属媒体及新媒体、沈阳新社区中开通参与渠道，通过问卷调查、意见征集、方案评选等形式，让公众以方便、熟悉、高效的方式参与到国土空间总体规划编制工作中来。
3.2.2 阶段与内容
按照规划编制工作方案内容和进度安排，公众参与分为规划前期准备、规划编制阶段、成果深化、规划实施与监督管理等四个阶段。主要内容如下：
表1 公众参与活动内容
3.2.3 采纳与鼓励
公众参与情况在每个工作阶段形成专题研究报告，纳入规划成果中，公众意见采纳情况将向社会公布。
对于通过网站、微信公众号等方式参与的公众，应给与微信红包、手机流量、规划相关主题奖品等奖励（抽奖确定）。
对于通过任何方式参与的公众意见应进行评选，评选出100名优秀建议奖，50名优秀参与奖等，颁发证书，并邀请其作为市民规划师参与到规划编制中。
3.2.4 组织与保障
（1）组织保障
成立由市委宣传部牵头，市自然资源局土局、市经信委、市教育局、市公安局、市民政局、市文广局、团市委为成员单位的公众参与工作推进组。按照宣传、活动组织、社区服务管理、城市社会安全、文物保护等工作内容和分工，明确责任部门、相关负责人和组成人员，形成各司其职、密切配合、统筹兼顾的工作体系。
（2）机制保障
建立民意表达机制和意见反馈机制，引导各领域专家和各阶层群众在规划编制、决策和实施中发挥作用，使规划更好地反映民意、汇集民智、凝聚民心。
民意表达机制：明确规定公众参与每一个阶段的参与形式、内容、方向和时限，建立相对完善的参与规则，通过扩大宣传，让各个阶层群众深入了解国土空间总体规划内涵，便于其有效的参与规划全过程，得到真实实用的反馈信息
意见反馈机制：建立“参与-反馈-再参与”的公众参与良性循环机制，民意征询与解决问题同步进行。总规公众参与推进组对收集的意见建议进行整理、分类汇总。涉及规划编制的意见建议提报给总规编制领导小组办公室；涉及市直各部门的群众诉求和意见，及时提报给各部门加以解决。编制领导小组办公室负责将需要吸纳到国土空间总体规划中意见组织各推进组进行落实。
文章作者：李鹏飞 顾琼
（作者均供职于沈阳市规划设计研究院有限公司）