新时代、新要求、新规划——对《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的认识和思考
2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，搭建了新时期国土空间规划体系的“四梁八柱”，明确了空间规划的顶层设计。市级国土空间总体规划作为“五级三类”规划体系中“承上启下、统筹平衡、指导约束”的重要一环，是市级国土空间用途管制的基本依据。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）的发布对进一步指导和规范各地市级国土空间总体规划编制工作有重要意义。《指南》以生态文明思想为基本遵循，坚持生态优先、绿色发展，坚持高质量发展、高品质生活、高水平治理，体现了改革创新的精神，以大变革开创了“多规合一”新时代，并以新理念、新要求落地彰显了规划核心价值导向。
1、以大变革开创
“多规合一”新时代
➣ 1.1 既有传承又有发展的开拓性、创新性规划
《指南》的出台不同于原“多规合一”仅强调规划冲突之间的衔接协调，也不只是原空间类规划的单纯叠加，而是系统明确新时代“多规合一”的编制技术规程，既有传承又有发展，具有开拓性和创新性。一是强调继承原空间类规划的优势。包括继承主体功能区规划的战略性、综合性、政策性优势，落实主体功能分区和定位；继承土地利用规划的操作性和约束性优势，强化资源环境底线约束和实施监督；继承城乡规划的技术性和系统性优势，注重城乡风貌、人居环境、城市安全韧性等的品质提升，强化总体城市设计研究。二是强调要适应新时代的新要求。充分发挥“多规合一”的优势，坚持目标导向、问题导向、结果导向相结合，适应生态文明新时代、高质量发展新阶段、高水平治理新要求以及数字化新生态要求，推动从增长型规划向调整型、重构型规划转变，从以土地城镇化为主的规划向以人的城镇化为主的规划转变，从蓝图型规划向治理型规划转变。
➣ 1.2 涵盖经济、社会、人文的全域全要素规划
《指南》改变了原城乡规划重建设空间，土地利用规划重耕地、永久基本农田保护的局面，不仅仅是划定三区三线，更加突出全域全要素统筹规划管理。一是突出全域空间管制，坚持生命共同体理念，统筹山水林田湖草共同保护，充分认识、尊重和顺应自然地理格局，统筹生态保护空间、农业发展空间、城乡发展空间、地方特色空间、地上地下空间、海陆空间等，优化总体格局。二是突出全要素管理，市级国土空间总体规划不仅关注自然空间，也关注人文空间、产业空间等，不仅有宏观还有微观，不仅重视保护也重视发展，坚持以人为本，关注空间品质，满足高质量发展和高品质生活的需求，提升国土空间规划价值。
➣ 1.3 贯穿编制、审批、实施、监督的全过程规划
适应国家治理现代化要求，《指南》着力解决“规划墙上挂”的问题，强化规划编制、实施监督的全流程设计。一是规划编制上，强调“现状特征、问题风险—空间格局—空间安全—空间效率—空间品质—空间支撑—空间治理”的整体架构。强化问题识别和风险判识，提出规划应对策略。二是规划审批上，坚持“管什么就批什么”的原则，明确规划审查重点。《指南》明确了市级总规中涉及的安全底线、空间结构等方面内容应作为规划强制性内容重点审查。三是规划实施上，强调空间规划与政策设计相结合，保障规划实施，《指南》要求针对性地制定规划方案和实施政策措施，确保规划能用、管用、好用，更好发挥规划在空间治理能力现代化中的作用。四是规划监督上，充分发挥“一张图”的效能，为城市体检评估和规划全生命周期管理奠定基础。强调“一张图”既是“多规合一”的基础，也是国土空间规划实施监督的重要平台，同时也是智慧城市建设的重要基础。
2、以新理念、
新要求落地彰显规划核心价值导向
➣ 2.1 突出落实生态文明思想，实现人与自然和谐共生
《指南》围绕生态文明背景下的高质量发展，遵循人、自然、社会和谐发展的客观规律，将城市作为有机生命体，探索内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子。一是强调摸清底数和底盘，强化问题识别。以“三调”为基础，叠加人、地、产、房等调查数据，夯实规划基础；做实“双评价”，充分识别空间承载力和空间适宜性，增强底盘认识；突出“双评估”，深入分析国土空间面临的问题、挑战、机遇。二是强调尊重和顺应自然地理格局。《指南》要求明确自然保护地等生态重要和生态敏感地区，构建重要生态屏障、廊道和网络，形成连续、完整、系统的生态保护格局和开敞空间网络体系，维护生态安全和生物多样性。以自然基底条件和空间适宜性为基础，统筹协调农业空间、城镇空间和生态空间，优化国土空间格局。三是强调底线安全意识。《指南》要求严格落实并划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边“三条控制线”，同时强化对用水红线、安全底线、历史文化保护线等“新三线”的管控。四是强调增存并重，从扩张型规划向重构型、调整型规划转变。《指南》强调要提升各类资源能源的利用效率，用好增量、盘活存量、激活流量、提升质量，引导开发强度过高的地区，优先盘活使用存量，推动城市有机更新，划定城市更新单元，探索实施机制与政策。
➣ 2.2 突出落实以人为本，创造价值服务人民
有别于传统将人作为生产资料和生产工具的资源配置逻辑，《指南》围绕高质量发展新阶段要求，坚持以人民为中心，提升国土空间品质和价值，满足人民对美好生活的向往。一是要加强人口专题研究，摸清人口发展变化特征。尤其是超大城市应强化对实有人口规模、人口结构、空间分布、流动关系以及对设施配置、空间供需影响的研究。二是坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”，强化公众参与。在空间规划的各个环节建立起完善的相关利益者和公众意见的表达机制，引导各类市场主体和社会组织参与空间规划。三是围绕人的全生命周期，合理配置公共服务设施。塑造完善便捷、高品质特色化城乡社区生活服务圈，并结合不同人群的特色需求，精准配置特色提升类公共服务设施。四是从人的感受出发，强化总体城市设计。强调总体城市设计不仅仅关注城市物质空间形态，更应该从人的感受出发提升城市空间品质。
➣ 2.3 突出国土空间治理，支撑总体国家安全观
应对风险加剧和不确定因素增加的挑战，《指南》强调市级国土空间总体规划要从蓝图式规划向治理型规划转变，成为驾驭不确定性和应对风险的政策工具。一是要强化风险识别。结合双评价对资源环境超载和过载的情况进行风险识别，同时也包括自然灾害风险、粮食安全风险、健康安全风险、财政金融风险等。二是要强化风险应对。后疫情时代《指南》尤其强调以社区生活圈为基础构建城市健康安全单元，完善应急空间网络，补齐公共服务短板，建设全年龄友好健康城市。统筹存量和增量、地上和地下、传统和新型基础设施系统布局，构建集约高效、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，提高城市综合承载能力，建设韧性城市。三是要强化政策设计。完善针对风险防控的政策体系，充分发挥一张图的实施监督作用，建立国土空间规划动态监测评估预警机制，对突破刚性管控要求、约束性指标的风险及时预警。
下一步，我院将严格按照市级国土空间规划视频会议精神和《指南》要求，结合成都实际，深化《成都市国土空间总体规划（2019-2035年）》编制成果，以建设践行新发展理念的公园城市示范区为主线，进一步强化问题判识、风险识别和政策设计，探索形成市级国土空间总体规划从规划编制到规划实施的“成都样本”。
本文由成都市规划设计研究院供稿，特此感谢！
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