国土空间规划体系下的洛阳大遗址保护简介
The following article is from 规划中国 Author 徐明 李云开
导读
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出：对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。大遗址作为构成中华5000多年文明史史迹的主体，是我国重要的文化底线，应该因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。本文针对洛阳大遗址的特点与困境，提出了洛阳大遗址保护和发展兼顾的原则，以及规划思路。
2007年3月21日拍摄的隋唐洛阳城定鼎门遗址。︱新华社发(张晓理 摄)
国土空间规划强调“底线思维，保护优先”，中共中央国务院2019年5月印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“延续历史文脉”，“对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度”。大遗址综合并直接体现了中华民族和中华文明的起源与发展，是构成中华5000多年文明史史迹的主体，是我国重要的文化底线，应按照意见要求，“因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间”。
在洛阳盆地的狭长地带内，排列着五大都城遗址（二里头遗址、偃师商城遗址、东周王城遗址、汉魏洛阳故城 、隋唐洛阳城）和邙山陵墓群，这些大遗址均为全国重点文物保护单位，其中汉魏洛阳故城和隋唐洛阳城是世界文化遗产丝绸之路和中国大运河的重要组成部分。洛阳大遗址数量为全国之首，具有价值高、面积大（核心保护范围330平方公里）、埋藏浅、与建设用地交错叠压的特点，保护难度堪称全国之最。除了城镇、村庄，大遗址上还有大量基本农田和生态用地，保护和发展的矛盾尤为突出。
洛阳大遗址保护的主要问题如下：
1.缺乏立足全市的、长远的保护展示整体思路。大遗址内违法建设量大，且逐年递增，没有市一级的统一调配，大遗址的问题难以依靠自身和所在区县解决。
2.保护和发展脱节，忽视村镇发展的合理需求，只有限制，没有引导。大遗址保护利用与居民生活改善缺乏积极的因果关系。
3.多头管理、权责不明、效能低下。遗址规模大，涉及城乡人口众多，区划重叠，管理条块分割。
洛阳大遗址的保护不仅仅是历史保护，还涉及基本农田保护和生态保护。大遗址的发展，在城镇表现为结合历史文化资源提升城镇环境品质，彰显特色；在农村地区则体现为改善乡村人居环境和基础设施，提高农民收入。
☞ 1.坚守文化底线
全面梳理现有大遗址保护规划的建设管控要求和大遗址保护条例的管理规定，同时纳入基本农田和生态保护的要求，形成负面清单，作为管控的底线。国土空间总体规划要求划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，可尝试在这三条线之上叠加历史文化保护特殊政策区，这个政策区可以是大遗址的保护范围，也可以包括其它历史地段的范围，将梳理形成的历史保护负面清单作为这个区域的开发建设限制条件。
☞ 2.寻找城乡转型发展出路
前十年洛阳大遗址内的建设失控说明，对大遗址只有控制没有引导是行不通的，保护和发展结合，保证每个居民公平享有发展带来的利益，才能使保护策略长期有效。因此我们要将负面清单转译为正面清单，结合国内外优秀的保护实践经验，综合考虑城镇与遗址的关系，以及遗址的类型与特点，因地制宜、分类引导，分片给出适宜的功能引导建议。洛阳城镇与大遗址的关系可以分为城镇压占、城镇包围、城镇边缘和城镇外围。大遗址类型包括城、陵、苑，古城遗址规模大、遗存集中、埋藏浅，陵墓分布广、点状分散，苑囿规模较小。
总体来说，建成区内的大型都城遗址，应尊重现状，鼓励保护展示功能与其它城市功能复合；建成区外的大型都城遗址，除了文化展示外，可发展观光农业、创意农业和传统手工业；邙山陵墓群的管控要求相对宽松，城镇建设用地内除了污染项目和地下工程外，均可按照规划开发建设，城镇建设用地外可进行村庄建设，鼓励结合基本农田保护和生态保护，发展有机农业，建设大地景观和生态隔离带；苑囿遗址和小型城址可建设展示设施和城市休闲绿地。
☞ 3.探索机制体制创新
探索发展权转移。洛阳大遗址的问题需要在更大的空间范围解决，可建立“保护区+建控区+文化产业园”的互补机制，或将大遗址保护范围内的拆迁安置作为中心城土地出让的附加条件。
建设大遗址保护特区。大遗址保护特区与所在行政区职能整合，打破原有行政区划，理顺机制，区政合一，提供优惠政策，争取国家层面的政策、资金支持。
洛阳大遗址与城市空间关系示意图
洛阳大遗址与“三线”空间关系示意图
洛阳大遗址保护区划图
五大都城遗址及附属功能结构示意图
洛阳大遗址分区分类控制引导示意图
文章来源：规划中国
导读
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出：对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。大遗址作为构成中华5000多年文明史史迹的主体，是我国重要的文化底线，应该因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。本文针对洛阳大遗址的特点与困境，提出了洛阳大遗址保护和发展兼顾的原则，以及规划思路。
2007年3月21日拍摄的隋唐洛阳城定鼎门遗址。︱新华社发(张晓理 摄)
国土空间规划强调“底线思维，保护优先”，中共中央国务院2019年5月印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“延续历史文脉”，“对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度”。大遗址综合并直接体现了中华民族和中华文明的起源与发展，是构成中华5000多年文明史史迹的主体，是我国重要的文化底线，应按照意见要求，“因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间”。
在洛阳盆地的狭长地带内，排列着五大都城遗址（二里头遗址、偃师商城遗址、东周王城遗址、汉魏洛阳故城 、隋唐洛阳城）和邙山陵墓群，这些大遗址均为全国重点文物保护单位，其中汉魏洛阳故城和隋唐洛阳城是世界文化遗产丝绸之路和中国大运河的重要组成部分。洛阳大遗址数量为全国之首，具有价值高、面积大（核心保护范围330平方公里）、埋藏浅、与建设用地交错叠压的特点，保护难度堪称全国之最。除了城镇、村庄，大遗址上还有大量基本农田和生态用地，保护和发展的矛盾尤为突出。
洛阳大遗址保护的主要问题如下：
1.缺乏立足全市的、长远的保护展示整体思路。大遗址内违法建设量大，且逐年递增，没有市一级的统一调配，大遗址的问题难以依靠自身和所在区县解决。
2.保护和发展脱节，忽视村镇发展的合理需求，只有限制，没有引导。大遗址保护利用与居民生活改善缺乏积极的因果关系。
3.多头管理、权责不明、效能低下。遗址规模大，涉及城乡人口众多，区划重叠，管理条块分割。
洛阳大遗址的保护不仅仅是历史保护，还涉及基本农田保护和生态保护。大遗址的发展，在城镇表现为结合历史文化资源提升城镇环境品质，彰显特色；在农村地区则体现为改善乡村人居环境和基础设施，提高农民收入。
☞ 1.坚守文化底线
全面梳理现有大遗址保护规划的建设管控要求和大遗址保护条例的管理规定，同时纳入基本农田和生态保护的要求，形成负面清单，作为管控的底线。国土空间总体规划要求划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，可尝试在这三条线之上叠加历史文化保护特殊政策区，这个政策区可以是大遗址的保护范围，也可以包括其它历史地段的范围，将梳理形成的历史保护负面清单作为这个区域的开发建设限制条件。
☞ 2.寻找城乡转型发展出路
前十年洛阳大遗址内的建设失控说明，对大遗址只有控制没有引导是行不通的，保护和发展结合，保证每个居民公平享有发展带来的利益，才能使保护策略长期有效。因此我们要将负面清单转译为正面清单，结合国内外优秀的保护实践经验，综合考虑城镇与遗址的关系，以及遗址的类型与特点，因地制宜、分类引导，分片给出适宜的功能引导建议。洛阳城镇与大遗址的关系可以分为城镇压占、城镇包围、城镇边缘和城镇外围。大遗址类型包括城、陵、苑，古城遗址规模大、遗存集中、埋藏浅，陵墓分布广、点状分散，苑囿规模较小。
总体来说，建成区内的大型都城遗址，应尊重现状，鼓励保护展示功能与其它城市功能复合；建成区外的大型都城遗址，除了文化展示外，可发展观光农业、创意农业和传统手工业；邙山陵墓群的管控要求相对宽松，城镇建设用地内除了污染项目和地下工程外，均可按照规划开发建设，城镇建设用地外可进行村庄建设，鼓励结合基本农田保护和生态保护，发展有机农业，建设大地景观和生态隔离带；苑囿遗址和小型城址可建设展示设施和城市休闲绿地。
☞ 3.探索机制体制创新
探索发展权转移。洛阳大遗址的问题需要在更大的空间范围解决，可建立“保护区+建控区+文化产业园”的互补机制，或将大遗址保护范围内的拆迁安置作为中心城土地出让的附加条件。
建设大遗址保护特区。大遗址保护特区与所在行政区职能整合，打破原有行政区划，理顺机制，区政合一，提供优惠政策，争取国家层面的政策、资金支持。
洛阳大遗址与城市空间关系示意图
洛阳大遗址与“三线”空间关系示意图
洛阳大遗址保护区划图
五大都城遗址及附属功能结构示意图
洛阳大遗址分区分类控制引导示意图
文章来源：规划中国