厦门国土空间规划体系构建实践与思考
导读
空间治理是我国推进治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，空间规划体系是实现空间治理现代化的重要平台与工具。厦门作为我国的经济特区，按照国家战略部署先行先试，形成了很多城市发展与治理创新经验，尤其在空间规划体系、空间规划治理方面不断探索，走在全国前列。作者围绕系统性、适用性和协调性，提出构建法定空间规划体系和非法定实施规划体系、建立事权对应的分级规划体系、创新与完善规划编制内容体系等建议，为市、县地方国土空间规划体系构建提供借鉴。
古语有云：“三十年为一世，则其所因此有革”。
从我国城市(乡)规划发展历程看，1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》，首次以国家法律形式确立了城市规划作为我国的法定空间性规划和建设用地使用管制依据。至2018年3月，为适应国家治理体系和治理能力现代化要求，《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部，将空间规划管理权统一至新组建的自然资源部，明确其落实中央关于构建国土空间规划体系的重要使命。2019年，地方自然资源与规划部门相继成立，城市(乡) 规划变革为国土空间规划。随着从空间规划到空间治理的重构性改革，我国城市(乡) 规划行业开始进入国土空间规划全新迭代期。
厦门市城市规划设计研究院成立于1990年，与我国法律意义上的城市( 乡) 规划发展基本同步。作为地方规划院，厦门市城市规划设计研究院主要立足厦门地方规划管理，服务厦门城市建设与经济发展，参与并见证了厦门规划30年的探索与成就，尤其是在“多规合一”空间规划试点中形成了“厦门样本”，为后期国家空间规划改革贡献了厦门经验，在我国城乡规划发展史上留下了“浓墨一笔”。2019年5月9日，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《实施意见》) 出台，为国土空间规划体系的构建统一了大的方向，但地方国土空间规划路径迄今尚未明确。在厦门市城市规划设计研究院建院30周年之际，通过回顾、总结厦门市空间规划体系近30年的发展历程与特征，结合国土空间规划改革新要求、厦门市自然资源和规划机构改革2年来的国土空间规划实践，提出新时期厦门市国土空间规划体系构建思路，对地方国土空间规划变革与转型探索具有重要意义。
1.1 1990～2000年空间规划体系起步期：法定城市规划积极尝试与探索
20世纪80年代厦门设立经济特区；1989年5月以后，国务院先后批准在厦门设立杏林、海沧和集美3个台商投资区；1990年1月，随着“901工程”的提出，厦门开始步入起步腾飞期。厦门市政府于1991年开展了《厦门市城市总体规划(1995—2010年)》的编制，为了保障规划实施，初步探索建立了规划编制体系。按照城市总体规划确定的城市结构，厦门市针对本岛及规划环西海域的杏林、海沧和集美片区编制分区规划，对城市总体规划进行深化，也为详细规划提供依据；依托城市总体规划编制近期建设规划，明确近期建设区域，逐步编制各片区控制性详细规划；结合片区中心区、门户地区和重点地段编制修建性详细规划或城市设计。厦门市城市空间围绕“一环数片，众星拱月”的结构推进，本岛框架形成，海沧大桥通车，环西海域地区得到发展。
这一时期，厦门市的规划编制主要依据《中华人民共和国城市规划法》中确定的法定规划体系进行实践，同时探索编制完成了控制性详细规划、修建性详细规划、城市设计和专项规划。例如，1995年编制完成《厦门市莲前东路两侧地块控规》和《厦门市莲前路城市设计》，开创了我国控制性详细规划与城市设计同步编制的先河；结合城市发展具体要求，尝试开展实施规划编制工作，如配合全国创建文明城市工作，开展了《厦门高崎机场路整治规划》《万寿山—阳台山路整治规划》等街道街景整治规划的编制，助力厦门市获评1999年“全国创建文明城市工作先进城市”。
2003年，厦门市颁布实施《厦门市城市规划条例》。经2005年的局部修正，该条例以地方性法规的形式为厦门市规划体系框架奠定了法制基础，明确将厦门市城市规划分为城市总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划4个层次，专项规划、城市设计可单独编制。同时，借鉴深圳经验，引入法定图则，初步建立了厦门市完整的空间规划体系。
这一时期，国内外形势的变化为厦门这座外向出口型城市的发展带来了新的机遇，厦门市进入住房与产业大发展的扩张加速期。2001年，厦门市城市发展战略研究提出“海湾城市、跨岛发展”战略；2003年，厦门市行政区划实行重大调整；2004年，厦门市启动城市总体规划修编，岛外发展区由环西海域调整为环西海域和环东海域。按照城市总体规划确定的“优化本岛、拓展岛外”空间战略，根据《厦门市城市规划条例》确定的空间规划体系，厦门市启动了系列规划修编与新编工作。随着厦门市跨越式发展与城市化进程的不断加速，现有规划体系日益“捉襟见肘”，主要表现在控制性详细规划过于刚性，无法满足市场发展与快速变化的弹性要求；法定规划体系难以解决城市快速发展过程中不断出现的各种具体问题；规划编制数量增多，规划与规划之间容易出现相互矛盾等情况。
从2007年起，厦门市不断改进和完善现状空间规划体系，一是对控制性详细规划的编制方法进行创新，将控制性详细规划按单元大纲和地块图则两个阶段进行编制。在大纲阶段落实总体规划、衔接专项规划，做实规划强制性内容控制要求；在图则阶段对接市场需求，做实地块规划设计条件。二是在法定规划编制体系外编制非法定性实施规划，针对性地深化研究各类重点问题，作为对法定规划的补充和支撑，切实解决城市发展实际问题。三是实行“空间布局规划一张图”机制，在单元控制性详细规划全域覆盖的基础上，将各个片区微观层次的详细规划、专项规划和实施规划等经过汇总与梳理，纳入各单元控制性详细规划，并拼合成“空间布局规划一张图”，形成各层次规划统一的“一张图”，作为规划管理审批的依据。
随着厦门本岛提升改造被提上日程，为适应存量更新管理对象及利益多样化的特点，厦门市开始着力加强规划管理政策研究，通过出台各类更新实施办法、审批流程与规划指引等政策法规，明确存量更新实施措施，规范存量规划管理审批制度和工作流程。同时，为了规避领导决策的随意性和维护规划的权威性，通过“空间规划技术—公共政策深化及出台”的政策设计及实施路径，将规划刚性控制技术要求上升到地方法规条例，从而强化规划实施效力。
2011年，根据《中华人民共和国城乡规划法》，厦门市结合2001～2010年10年的实践探索，对空间规划体系进行全面梳理。在《厦门市城市规划条例》(2005 年修正版) 的基础上，厦门市将城市规划扩展为城乡规划，增加村庄规划管理，厘清各层级规划的相互关系，明确对控制性详细规划进行分阶段编制，并根据城乡发展需要开展相关实施规划与规划研究工作，同时提出了规划检讨评估、控制性详细规划分类调整、责任规划师制度等“空间布局规划一张图”动态维护机制。
2011年以来，我国城市与经济逐步进入转型发展“深水区”。2012年11月，党的十八大提出“大力推进生态文明建设”的战略决策。2013年11月，党的十八届三中全会提出“全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化”。围绕生态文明建设与提升空间治理能力，2013年厦门市启动空间规划改革工作，开展《美丽厦门战略规划》的编制工作，重新审视城市转型发展战略要求。2014年，厦门市被四部委确定为“多规合一”试点，重点构建“多规合一”一张图空间规划体系。厦门市将《美丽厦门战略规划》作为引领“多规合一”的顶层设计，开展《厦门市“多规合一”一张图规划》，衔接国民经济与社会发展规划，统筹已编的城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护总体规划等主要的空间性规划，划定全市统一的生态控制线和城市开发边界，解决城市总体规划、土地利用总体规划与环境保护总体规划等空间性规划的冲突。
2015年，在第一阶段“多规合一”一张图划定生态控制线和城市开发边界等一级空间管制线的基础上，厦门市开展了《厦门市全域空间规划一张蓝图》规划编制工作，按照“生态控制线”“城市开发边界”“海域”“全域承载力”四大系统(图1)，对全域空间规划体系进行梳理，统筹空间管制权责边界，衔接管理主体和管理职责，对全市各部门各类涉及空间的专项规划进行整理与修编，进一步划定二级空间管制线，使空间管制边界与管理边界相对接。
图1 “全域空间一张图”专项规划体系示意图
2018 年，厦门市开始重点梳理、完善城市设计编制体系，围绕“城市设计管控要素一张图”开展各项城市设计编制工作，同时开展地下空间、“市政一张图”编制工作，在“全域空间一张图”的基础上形成“立体空间一张图”，为规划审批管理提供精细化依据。
按照“一张蓝图干到底”的改革部署，厦门市紧紧围绕“一张蓝图”构建，由战略性蓝图到管控性蓝图，再到实施性蓝图(图2)，不断推进与深化空间规划体系改革。通过持续深耕空间规划“一张蓝图”，厦门市不断完善“一张蓝图”空间规划体系，构建了“战略规划—近期建设规划—年度空间实施规划”的实施体系，并完成了首部“多规合一”地方立法等制度政策和技术标准制定工作；依托信息化平台建设，创新了建设项目的业务协同机制，建成并运行从规划编制、项目生成到项目审批的“多规合一”业务协同平台，实现了共享、共治、共管，推进了空间治理体系和治理能力现代化。
图2 厦门“多规合一”空间规划体系构建思路演进示意图
空间规划作为政府实现空间治理的重要平台和工具，其功能和内容的变化过程是为适应国家治理体系、地方发展要求而不断自我革新的过程。从厦门市空间规划体系30年实践探索历程演变来看，前20年是以城乡规划为主的空间规划体系，侧重上级政府对地方政府的城市建设决策，以及地方政府对具体开发行为的管制，主要反映厦门市地方发展建设与治理需求；后10年为“多规合一”空间规划体系，其空间规划体系开始由以城乡规划为主扩展为全域全要素空间规划。作为改革试点，厦门市在国家、部委的指导文件下进行积极探索，反映了国家、部委的空间治理逻辑与空间规划的发展重心。
回顾30年的发展历程发现，厦门市空间规划体系探索一直走在全国前列，如在1995年就启动了完整控制性详细规划编制；2008年开始探索控制性详细规划分阶段编制，以及实施规划、“规划一张图”及规划管理公共政策等研究；2019年6月自然资源部在厦门市召开推进“多规合一”国土空间规划工作现场会，充分肯定了厦门市“多规合一”的经验做法。可见，厦门市的规划实践为我国空间规划体系构建提供了宝贵的样本经验。然而，基于当时的政府机构设置与治理背景，厦门市空间规划体系在实施过程中也暴露出一定的局限性。例如，2011年之前，控制性详细规划地块图则较好地满足了市场弹性发展要求，但各地块开发容量叠加，大大突破了单元大纲的总容量控制要求；微观层次规划汇总拼合成“空间布局规划一张图”，导致“一张图”的整体性、结构性有所欠缺；缺乏对规划管理政策的系统性设计，导致相关管理政策之间相互矛盾，政策频繁出现较大调整、稳定性差等问题；以城乡规划为主的空间规划体系表现为实用性较强但系统性不足的特点。2011年之后，“多规合一”空间规划体系侧重对《美丽厦门战略规划》的落实与多部门空间事权要素“条”的梳理，强调“全域空间一张图”的系统性，而弱化对控制性详细规划的编制，面对地方发展需求与市场弹性要求，规划用地层面的各类矛盾难以把握和协调；“全域空间一张图”由于缺乏相关法规制度保障，实践中难以作为审批依据，可操作性存在一定的不足。
自2018年国务院机构改革、自然资源部组建以来，关于国土空间规划的相关政策文件相继出台，逐步明确了国土空间规划的编制及实施主要思路，其中《实施意见》对国土空间规划体系构建提出了总体要求。
《实施意见》明确国土空间规划是“各类开发保护建设的基本依据”，是空间发展的统领性规划，其编制要体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性。国土空间规划是体现国家意志、自上而下约束性的规划，其主要作用是构建国土空间开发与保护格局，本质是要实现自然空间和发展空间的统一。国土空间规划体系是推进生态文明建设的关键举措、实现高质量发展和高品质生活的重要手段、促进国家治理现代化和治理能力现代化的必然要求，其总体框架为“五级三类四体系”。市、县地方国土空间规划是侧重实施性的规划层级，是对上级规划要求的细化落实和具体安排。
很多学者针对国土空间规划变革要求，提出了体系构建的基本原则与思路，虽然地方国土空间规划体系实践目前仍在摸索中，但是在理念上已基本形成广泛共识。
在内容上，国土空间规划既要立足于资源的自然属性进行有效保护，强化规划的基础性和约束性，又要高质量、高效率地开发利用资源；国家、省级国土空间规划要注重资源保护与管控，市、县级地方规划要在落实上级刚性管控要求的同时，以高质量发展为目标，追求资源的合理高效利用；国土空间规划体系要从工业文明的工程建设体系向生态文明的空间治理体系转变，按照“生态优先、高质量发展、高品质生活、高效能治理”的价值导向，走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。
在架构上，新的国土空间规划体系构建应有机融合原空间规划体系的优势，重点融合原主体功能区规划的战略性、综合性优势，原城乡规划的技术性、系统性优势，以及原土地利用规划的政策性、操作性优势。新的国土空间规划体系要实现刚性管控和弹性发展之间的平衡，满足落实国家战略意志和尊重地方发展意愿的双重需要。市、县地方国土空间规划应在国家宏观治理框架下，制定适应地方特点和发展需求的规划内容与体系。地方国土空间规划体系必须根据地方发展的阶段特点，真正具备执行力和可操作性。新的国土空间规划体系重构应考虑不同层级政府的角色分工，确立各层次空间规划的重点，发挥传导国家空间管控意志、协调区域空间发展和管理地方空间事务的多种作用。对于以改善基层地区/ 城镇人居环境、提供生活便利为主旨的地方性规划事务，则由地方政府或规划主体自行设定相应的规划模式和空间政策。
在自然资源管理和生态保护的背景下，国家层面提出的国土空间规划体系总体框架更多的是强调上级政府对下级政府的管控、约束与监督，主要参照原土地利用规划自上而下的约束与管制思路。笔者认为，“多规合一”语境下的地方国土空间规划体系尤其要注重融合原城乡规划体系的优势，强化对社会及市场开发利用行为的管控、利益协调的存量更新、自上而下的决策行为管控等，构筑统一而又有弹性的地方国土空间规划体系。
重构地方国土空间规划体系，关键要把握好规划体系的系统性、适用性与协调性。
在系统性方面，不断细化国家层面国土空间规划体系框架，落实国家战略意志与刚性管控。首先，坚持“多规”融合，不在国土空间规划体系之外另设其他单独的空间规划，形成统一的“国土空间规划一张蓝图”。其次，建立宏观、中观及微观不同空间尺度逐层传导的国土空间规划层级。下层次规划对上层次规划进行深化和具体化，针对各类专项规划系统，并借鉴原城乡规划体系，以片区“块”作为国土空间规划传导基本单元，对纵向各类专项规划系统进行横向空间统筹，落实至详细规划。最后，侧重国土空间规划内容的综合性，体现发展导向的转变，以自然资源保护为基底进行高质量、高效率开发。除原城乡规划内容外，各层级国土空间规划还应涵盖自然资源保护、空间用途管制及生态修复等全域空间全要素内容。
在适用性方面，主要满足地方性规划事务治理要求，适应地方发展与市场弹性需求。对于应落实国家要求的空间规划体系，应以地方发展实际需求与问题为导向，建立面向地方事权的实施规划体系；与传统规划编制注重完整性与规范性不同，实施规划主要从地方实际出发，建立规划目标—策略—行动机制，规划内容要求“接地气”，能直接指导具体行动并付诸实施，确保规划“能用、管用、好用”。此外，由于地方不同层级政府、部门角色分工不一，事权范围也各不相同，围绕地方治理，还有必要建立与不同层级地方事权对应的分级规划体系，按照“谁组织编制、谁负责实施”的原则，健全规划传导与实施机制。
在协调性方面，重点强调国家要求与地方意愿的衔接和统一。实施规划体系需纳入“国土空间规划一张蓝图”进行法定化，将实施规划转换为空间规划实体成果，从而为实施规划付诸实践提供制度机制保障；通过“调规论证”与“一张图”维护更新，保障“一张图”的系统性与适用性之间的衔接和统一，实现地方发展权与国家战略、地方内部各层级治理主体之间的协同。
2019年3月，厦门市自然资源和规划局挂牌成立，整合了土地利用规划、城乡规划、主体功能区划、生态红线划定和海域海岛规划等空间规划职能，开启了厦门市国土空间规划新纪元。站在国土空间规划新起点，重塑厦门市国土空间规划体系，应以史为鉴，扬长避短，同时结合国土空间规划新要求、新实践，探索落实国家管控要求、服务地方发展的新路径。
机构改革后，城市总体规划转入国土空间总体规划，以国土空间总体规划统筹其他空间规划序列，实现了原多个空间规划序列的完全融合。在“全域空间一张图”的基础上，厦门市按照国土空间规划编制要求，不断优化“三区三线”、国土空间布局等各项内容，对上衔接落实管控要求，同时对全市范围内各辖区、各部门提出分区规划指引与专项规划指引，保障国土空间总体规划对分区规划和专项规划的指导与约束。
为确保国土空间总体规划与专项规划的协调统一，应从横向上遏制部门的空间治理事权扩张与冲突，与国土空间总体规划同步编制专项规划。依据《实施意见》，厦门市将专项规划划分为特定区域专项规划与特定领域专项规划两类。特定区域专项规划主要为跨区域规划、自然保护地规划、历史文化名城规划与海域系统规划等，由自然资源部门组织编制；特定领域专项规划主要为涉及空间利用某一领域的各部门专项规划，由自然资源部门会同相关主管部门组织编制。
国土空间详细规划不仅要落实总体规划管控要求，对各专项规划进行横向空间统筹，还要对具体地块用途和开发建设强度等做出实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制等的法定依据。建议借鉴城乡规划体系，将国土空间详细规划分为两个层次，一是中观层面管控型国土空间详细规划，依托空间单元编制详细规划，在单元层级建立总体规划实施传导与专项规划统筹机制，将总体规划和专项规划的指标、要素配置和边界管控等要求落实到空间单元中。同时，对专项规划进行反馈，指导下一层次详细规划。空间单元可参照原城乡规划体系控制性详细规划划分的编制单元尺度，在城镇开发边界内开展编制单元控制性详细规划，在城镇开发边界外开展郊野单元详细规划。二是微观层面实施型国土空间详细规划，以单元详细规划为指导，在城镇开发边界内针对局部片区、地块编制空间详细规划，类似原城乡规划体系中的修建性详细规划深度，在城镇开发边界外编制村庄规划，进一步细化各类管控要求，指导具体地块审批与建设。
城市设计作为对国土空间立体管控的补充，分为宏观、中观和微观3个层面。宏观层面为总体城市设计与城市设计要素管控体系；中观层面为针对特定管控要素的专项城市设计及针对单元片区的片区城市设计；微观层面为针对重点地段、地块等的节点城市设计。在实践中，由于城市设计体系是一个独立的系统，各级各类城市设计成果仍沿用现行城市设计编制办法与标准，单独的城市设计成果依旧面临难以转换为规划管控要求或条件等“老难”问题，城市设计体系与空间规划体系并列“两层片”，各级各类城市设计真正能够指导规划审批的成果并不多。在当前仍保留独立的城市设计体系情况下，建议3 个层面的城市设计应对应国土空间规划层次同步编制，如总体城市设计与国土空间总体规划同步编制，单元片区城市设计与国土空间单元详细规划同步编制，微观层面城市设计与局部片区、地块空间详细规划同步编制，从而与国土空间规划体系进行有效衔接(图3)。后续可考虑将城市设计作为国土空间规划的重要内容之一，贯穿国土空间规划编制全过程，并按照不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划的原则，使城市设计体系真正彻底融入国土空间规划体系。
图3 厦门法定空间规划体系架构图
围绕国土空间规划体系的系统梳理，落实国家战略及管控要求，厦门市构建了从总体规划传导到单元管控、实施审批，从全域到片区、地块，内容逐层传导、深化与细化的法定空间规划体系，形成了“国土空间规划一张蓝图”。
为了满足地方发展的现实需求，妥善应对市场经济的不确定性，厦门市自然资源部门主动服务地方各级政府与部门，加强对实施层面行动规划的安排，发挥规划引领与要素保障作用。在法定的国土空间规划体系之外，厦门市探索建立面向规划实施的规划调控机制，构建了一套行之有效的实施规划体系。
厦门市实施规划体系包含概念规划、项目策划和行动规划3种类型。概念规划属于中观层面规划，针对城市片区或基于某种目标进行整合的地区开展专题研究，提出开发建设设想和规划设计导则，如片区用地整合规划、发展规划和提升改造规划等。项目策划属于微观层面规划，对近期需要建设、改造或予以保护的具体地段及地块开发提出规划指导，或对某一种类型的项目提出专项规划标准和策划方案，如重点地段规划咨询、改造规划、有机更新规划和景观控制规划等。行动规划则是为城市政府、部门提供一揽子的国土空间建设的解决方案，是对实施项目在具体时间与空间上的部署和安排，其又可分为综合行动规划和专项行动规划。综合行动规划主要对国土空间总体建设行为进行部署安排，如国土空间近期规划、年度实施规划；专项行动规划主要针对国土空间某一类建设行为进行部署安排，如招商地图规划、“岛内大提升”三年行动规划等。
法定空间规划体系犹如“平台”，以其形成的“一张蓝图”为本底；实施规划体系则是具体的应用与策略，借助空间规划信息系统，通过“一张图”校核、事权范围内调整规划等手段统一纳入“一张图”，法定化规划编制成果。实施规划体系必须满足法定空间规划体系“平台”的“操作环境与条件”，从而保障“一张图”在国家战略层面与地方实施层面的规划衔接(图4)。
图4 厦门国土空间规划体系架构图
厦门市地方管理事权可分为“市级—区级、专业部门、指挥部、管委会—镇”四级(图5)。为了保障上下级、平级之间各治理主体的传导与协同，国土空间规划体系构建还应适应多级政府的事权，解决规划体系在运行中的内在矛盾。
图5 厦门国土空间规划实施管理事权关系图
厦门市国土空间总体规划可按市级、区级与镇级3个层级进行编制。考虑到厦门市“大城小镇”的实际特点，可将镇级总体规划纳入区级总体规划一并编制；特定领域专项规划除市级专项规划外，应区分专业部门垂直管理与扁平化管理的特点，考虑增加区级专项规划层级；行动规划可分为市级行动规划、区级行动规划、指挥部行动规划和自贸区行动规划(图6)。此外，在空间单元划分上，应注意与各级行政机构管辖范围保持一致。在城镇开发边界内，在原控制性详细规划编制单元范围的基础上，要进一步优化空间单元与街道级社区、特定管理区域(如开发区、保税区、自贸区、新城) 等管辖范围的衔接。对于城镇开发边界外的郊野单元，应考虑与村庄行政边界进行衔接，实现规划管理与行政资源配置的有效统一。
图6 厦门国土空间规划(主要为总体规划、专项与行动规划)事权分级图
➢ 3.4.1 做全、做深法定空间规划体系内容
与城乡规划、土地利用规划不同，国土空间规划更加侧重内容的综合性、科学性，体现生态文明导向和高质量发展要求。在编制范围上，总体规划、专项规划的规划范围应覆盖全域。在编制内容上，国土空间总体规划编制指南与报批审查要点已经明确总体规划内容框架，详细规划可以参照总体规划内容体系，按照国土空间规划全要素统筹的新思路，在中微观尺度统筹与落实国土空间各类要素，涵盖产业分析、功能策划、用地布局、城市设计、市政交通和生态修复等各要素内容，同时要明确规划实施时序，在总体规划、专项规划和详细规划中均应提出分期建设时序内容。
➢ 3.4.2 做精、做细非法定实施规划体系内容
建议完善概念规划与项目策划内容，除常规的规划设计方案外，应补充实施机制内容，提出如何落实的组织方案，明确解决问题的运行机制以及相应的政策保障机制，确保其“能用、管用、好用”。同时，创新行动规划内容，在近期建设规划—年度空间实施规划的基础上，编制三年行动规划。在上一年规划实施评估的基础上，细化当年项目及后两年项目空间要素保障需开展的前期工作，形成三年行动规划项目清单，纳入“多规合一”业务协同平台储备库进行动态管理；滚动编制规划，每年初开展三年行动规划编制工作，替代年度空间实施规划，并对比原年度空间实施规划，结合国土空间规划新要求，在内容上实现从规划用地要素保障到农转用、用林、用海、征拆、收储、调规等用地全链条要素保障，在时序上实现年度之间的无缝衔接，在当年即可提前推进后两年项目的农转用、征拆、调规等要素保障前期工作，实现“地等项目”，进一步增强行动规划的“适用性”。
➢ 3.4.3 做好非法定实施规划体系与法定空间规划体系之间的内容衔接
非法定实施规划体系首先必须通过“一张图”校核及调规，纳入法定空间规划体系中才能实施。厦门市要求针对规划调整必须单独编制控制性详细规划调整论证报告，包含调规背景、用地论证、合规性论证、调整合理性论证、修改方案及建议等内容，其中合规性论证主要与上位规划进行比对，确保不突破上位规划强制性管制要求。局部地段、地块调规往往“牵一发而动全身”，局部规划变化会对要素专项系统、周边区域规划产生相关影响，一方面应从专业系统角度进行专项规划合理性论证与修改，另一方面扩大到控制性详细规划编制单元范围，对局部调整进行论证修改，避免就地块论地块，“条”与“块”分析相结合；同时，要不断完善控制性详细规划调整论证报告内容，从原仅针对用地规划进行论证修改，延伸为包含交通影响、市政承载、城市设计和海绵生态等内容，进行全要素分析与考量。厦门市通过全方位、系统分析与调整，在地方事权范围内对“国土空间规划一张蓝图”进行动态维护与更新，始终维持“一张图”的系统性、科学性，使非法定实施规划有效融入法定空间规划体系。
《实施意见》将国土空间规划体系分为规划编制审批、实施监督、政策法规和技术标准四大体系。在厦门实践中，法定空间规划体系和非法定实施规划体系构成了国土空间规划编制体系。规划编制为规划审批提供依据，政策法规、技术标准作为规划编制的管控规则，评估检讨与监测预警为规划实施监督提供技术支撑，并对规划修改进行反馈，实现了国土空间规划“规划编审、政策法规、技术标准、实施监督”四大体系的“闭环”(图7)。
图7 厦门国土空间规划“四大体系”关系图
随着国土空间规划信息系统的不断完善、推广与应用，智慧规划时代即将来临，规划信息系统无疑将对国土空间规划编制产生重大影响。依托信息平台，规划变得“可感知”。考虑到国土空间规划体系的复杂性与系统性，信息化手段并不能完全取代专业人士，科学系统的解决方案仍需要专业人士发挥作用。可以预见，在完成法定空间规划体系编制工作的基础上，大量的非法定实施规划及规划调整将是未来地方国土空间规划编制的主要趋势。运用国土空间规划系统综合思维，编制“能用、管用、好用”的实施规划，是未来地方规划行业发展常态，也是规划从业人员面临的共同挑战。
文章作者：
邓伟骥，厦门市城市规划设计研究院院长
陈志诚，厦门市城市规划设计研究院综合技术管理办公室副主任
文章来源：《规划师》2020年18期