贯彻乡村振兴战略，明确市级总规要点——对《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的解读
摘要
推进实施乡村振兴战略，是我国推进国家治理能力与治理能力现代化，满足广大人民群众日常生活和美化需求，坚持以人民为中心执政理念等新时期新要求的重要组成部分。在市级国土空间总体规划中真正落实乡村振兴战略，要做好几个把握。一是从新时代背景入手，正确把握“乡村振兴”对市级总规的“根本诉求”；二是从优化农业生产格局的视角，把握市级总规对乡村生态空间、农业空间的“底线约束”；三是从体系建立和规划传导的角度，把握市级总规对乡村布局优化的“路径设计”；四是从城乡融合和社会治理的角度，把握市级总规对乡村治理的“上下互动”；五是从文化保护与风貌重构的角度，把握市级总规对乡村特色的“有限干预”。
《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）中多次提及贯彻实施“乡村振兴”战略。如在“1.3工作原则”中指出，要“坚持陆海统筹、区域协同、城乡融合，落实区域协调发展、新型城镇化、乡村振兴、可持续发展和主体功能区等国家战略”；在“3.2优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展”中指出“融合城乡发展空间：围绕新型城镇化，乡村振兴、产城融合，明确城镇体系的规模等级和空间结构，提出村庄布局优化的原则和要求。完善城乡基础设施和公共服务设施网络体系，改善可达性，构建不同层次和类型、功能复合、安全韧性的城乡生活圈”；在“3.8 推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值”中指出，“土地整治应以乡村振兴为目标，结合村庄布局优化要求，推进乡村地区田水路林村全要素综合整治，……，建设美丽乡村。”
要充分理解《指南》对贯彻实施乡村振兴战略的要求，需要从五个方面予以把握。
1.从新时代背景入手，
把握“乡村振兴”
对市级总规的“根本诉求”
乡村振兴战略是基于我国未来经济发展转型和经济结构优化的宏观战略。习近平总书记在党的十九大报告中指出，实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。2019年中央农村经济工作会议提出“走中国特色社会主义乡村振兴道路”，实现“农业强、农村美、农民富”的乡村全面振兴目标。
随着我国城镇化和现代化的深入推进，我国乡村地区总体上逐渐陷入衰退和凋敝状态，发展矛盾也在不断凸显，这是新时期“乡村振兴”上升为国家战略的重要背景（陈晨,耿佳,陈旭，2019）。技术上讲，建立国土空间规划体系，要建立以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的方法论，完善规划过程中应对和解决各类问题的原则、方法体系（杨保军，陈鹏，董珂，等，2019），要通过重构资源资产利用的机制体制，最终实现全域空间要素的价值提升（赵燕菁，2019），这些内容正是推动实施乡村振兴战略之所需。
因此，作为“五级三类”体系中承上启下的中枢部分，市级国土空间总体规划是贯彻“乡村振兴”由宏观经济转型战略政策，转化为微观落实行动的重要地域性纲领。积极回应解决城镇化进程中的城乡差距持续拉大问题，寻找更加优质的乡村发展路径，采取有效的公共政策手段，高质量、高效率、可持续、更公平的发挥广大乡村地区的价值，是乡村振兴对市级国土空间规划的根本诉求。
2.从优化农业生产格局的视角，
把握市级总规对乡村生态空间、
农业空间的“底线约束”
《指南》指出，市级总规要“优化农业（畜牧业）布局，引导布局都市农业”。
2020年6月，习近平总书记在宁夏考察时强调，要加快建立现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动特色农产品走向市场。以往不同类型的规划中，城乡规划更多从居民点的角度思考村庄发展，而对农业和生态空间的管控流于粗放，导致乡村地区规划管控遗漏缺失；土地利用规划又和生态规划互相干扰、不相协调，导致农业空间中的耕地资源虽然有较为清晰的管治方法，但实施效果不佳。
统筹村庄建设、农业生产和生态保护的需求，协调形成互不交叉重叠的生态保护红线、永久基本农田保护线，在全域管控的刚性底线基础上，科学保障基础农业、特色农业发展空间，加快实现乡村生产要素布局的合理化、规模化，是加快建立现代农业产业体系、生产体系、经营体系的前提保障。全域管控不等于简单的耕地保护，其目的也不仅是机械的粮食安全，更是要求在发挥广大乡村地区产业比较优势的逻辑下，在市级总规层面建立“优化农业（畜牧业）布局，引导布局都市农业”的现代农业格局优化政策体系，最终实现“产业兴旺”的发展目标。
3.从体系建立和规划传导的角度
把握市级总规对
乡村布局优化的“路径设计”
《指南》指出，市级总规要“提出村庄布局优化的原则和要求”。
2019年5月，《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》指出，“结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，落实乡村振兴战略，优化村庄布局，编制‘多规合一’的实用性村庄规划。”由此可见，“落实乡村振兴战略，优化村庄布局”的具体工作，如划分个体村庄类型、界定村庄规模等内容，可在“县和乡镇级国土空间规划编制”中细化落实。
市级总规是否明确全域村庄类型、建设用地边界，需根据城市规模和专项规划基础等确定。事实上，村庄布局变化牵扯的利益群体和社会关系复杂，未来15年我国在“三块地”（农用地、集体经营性建设用地、宅地基）改革方面无疑将取得新的突破，乡村地区人口结构和经济社会动力向量将不断产生新的变化，村庄布局优化工作更应该视为一个长期的改革过程。因此应对村庄布局优化，市级总规应保留一定政策弹性，立足体系建立和规划传导，明确村庄布局优化的原则和总体路径。
村庄布局优化的总体路径要在坚持土地集约高效的原则下，开展土地整治。《指南》在“3.8推进国土整治修复与城市更新，提升空间总和价值”中指出，“土地整治应以乡村振兴为目标，结合村庄布局优化要求，推进乡村地区田水路林村全要素综合整治，针对土壤退化等综合整治目标、重点区域和重大工程，建设美丽乡村。”
4.从城乡融合和社会治理的角度，
把握市级总规对
乡村治理的“上下互动”
《指南》要求，“结合不同的城乡生活圈，优化居住和公共服务设施布局”。其中，城乡生活圈是指“按照以人为核心的城镇化要求，围绕全年龄段人口的居住、就业、游憩、出行、学习、康养等全面发展的生活需要，在一定空间范围内，形成日常出行尺度的功能服务和城乡生活共同体。”
乡村振兴不是孤立在乡村地区的行为，而是城乡互动的行为。2019年5月，中共中央国务院印发《关于建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系的意见》，要求加快要素流动，“以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。”按照《指南》中对“都市圈”（一小时通勤）、“城镇圈”（半小时通勤圈）的定义，很大一部分乡村的基础设施和基本公共服务功能均等化要通过城乡融合和公共服务的共建共享实现，这就体现了“乡村振兴虽落脚乡村，但是全市一盘棋”的大局观，乡村如何实现高品质生活，需要在市级总规中作统筹安排。
农村社区是城乡生活圈的基本单元，也是乡村治理的重点所在。2018年1月，中共中央办公厅 国务院印发《关于农村人居环境整治三年行动方案》，将推进农村生活垃圾治理、开展厕所粪污治理、梯次推进农村生活污水处理、提升村容村貌、加强村庄规划管理、完善建设和管护机制作为全国人居环境整治重点，同年，中央农办 农业农村部下发《关于学习推广浙江“千村示范、万村整治”经验深入推进农村人居环境整治工作的通知》。事实上，自2004年以来中央恢复出台1号文件以来，农村人居环境整治工作的成绩斐然，但与乡村振兴战略提出的“生态宜居”的目标尚有较大差距。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，“2035年乡村治理体系和治理能力基本实现现代化”，市级总规对应此目标，应梳理地域短板，因地制宜设置乡村治理指标体系，对广大农民在何种范围、以何种方式享有教育、医疗、文化、体育等公共服务及更加完善的基础设施网络，提出相应举措。同时，农村社区的工程建设项目作为基层治理的重要内容，应进一步强调群众参与，这就要求市级总规针对“乡村规划体系传导”做好设计，与村庄规划做好衔接。
5.从文化保护与风貌重构的角度，
把握市级总规对
乡村特色的“有限干预”
美丽乡村建设是乡村振兴的重要实现路径。一方面，我国的传统村落面临城市扩张挤压、管理体制缺失等问题面临保护困境，另一方面，绝大多数的村庄则在风貌上缺乏特色。对此，《指南》明确市级总规要“对乡村地区分类分区提出特色保护、风貌塑造和高度控制等空间形态管控要求，发挥田野的生态、景观和空间间隔作用，营造体现地域特色的田园风光。”
在村庄的发展历程中客观存在着内生式演化和外生式演化两种方式。其中前者反映为村庄对自然环境的适应性，后者则是在“事件”的外部力量介入下导致村庄状态的改变，而相对于传统村落固有的自下而上的过程，规划行动本身就可以视为介入村庄发展的一种“事件”，将对村庄演化产生深远影响。在对村庄特色风貌的保护过程中，需要慎重处理“有为”和“无为”的关系，作到“有限干预”（邓巍，胡海艳，杨瑞鑫，等，2019）。
做到“为”与“不为”，市级总规需先开展全域村庄“经济-人文地理识别”，对村庄文化底蕴和风貌特征的格局和演化规律做到熟读熟知，进而对历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等自然历史文化特色资源丰富的村庄，实施风貌要素管控提出具体要求。对受新建点状、线状基础设施影响的农村区域、生态修复区域，明确风貌建设要求。针对于风貌特色并不突出的村庄，则需根据自然生态景观要素条件，则应提出分区分类风貌管控规则。
推进实施乡村振兴战略，是推进国家治理能力与治理能力现代化，满足广大人民群众日常生活和美化需求，坚持以人民为中心执政理念等新时期新要求的重要组成部分。《指南》多次提及“乡村振兴”、“城乡融合”、“美丽乡村”等关键词，其导向性、重要性不言而喻。在编制过程中，要坚持乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，按《指南》细化空间举措和公共政策，既要注重乡村生态和农产要素的“抓”，又要研究乡村发展权的“放”；既要研究对乡村基础设施的“建”，又要思考对乡村社会治理的“管”。只有做好“抓放有度”、“建管一体”，才能实现市级总规对乡村振兴战略的真正贯彻落实。
参考文献
[1]陈晨,耿佳,陈旭.民宿产业驱动的乡村聚落重构及规划启示——对莫干山镇劳岭村的案例研究[J].城市规划学刊,2019(S1):67-75.
[2]赵燕菁.论国土空间规划的基本架构[J].城市规划,2019,43(12):17-26+36.
[3]邓巍,胡海艳,杨瑞鑫,何依.传统乡村聚落空间的双构特征及保护启示[J].城市规划学刊,2019(06):101-106.
[4]杨保军,陈鹏,董珂,孙娟.生态文明背景下的国土空间规划体系构建[J].城市规划学刊,2019(04):16-23.
文章作者：
张建军，教授级高级工程师，沈阳市规划设计研究院有限公司总规划师
刘春涛，高级工程师，沈阳市规划设计研究院有限公司三所项目总监
图片来源：网络，版权归原作者所有
摘要
推进实施乡村振兴战略，是我国推进国家治理能力与治理能力现代化，满足广大人民群众日常生活和美化需求，坚持以人民为中心执政理念等新时期新要求的重要组成部分。在市级国土空间总体规划中真正落实乡村振兴战略，要做好几个把握。一是从新时代背景入手，正确把握“乡村振兴”对市级总规的“根本诉求”；二是从优化农业生产格局的视角，把握市级总规对乡村生态空间、农业空间的“底线约束”；三是从体系建立和规划传导的角度，把握市级总规对乡村布局优化的“路径设计”；四是从城乡融合和社会治理的角度，把握市级总规对乡村治理的“上下互动”；五是从文化保护与风貌重构的角度，把握市级总规对乡村特色的“有限干预”。
《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）中多次提及贯彻实施“乡村振兴”战略。如在“1.3工作原则”中指出，要“坚持陆海统筹、区域协同、城乡融合，落实区域协调发展、新型城镇化、乡村振兴、可持续发展和主体功能区等国家战略”；在“3.2优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展”中指出“融合城乡发展空间：围绕新型城镇化，乡村振兴、产城融合，明确城镇体系的规模等级和空间结构，提出村庄布局优化的原则和要求。完善城乡基础设施和公共服务设施网络体系，改善可达性，构建不同层次和类型、功能复合、安全韧性的城乡生活圈”；在“3.8 推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值”中指出，“土地整治应以乡村振兴为目标，结合村庄布局优化要求，推进乡村地区田水路林村全要素综合整治，……，建设美丽乡村。”
要充分理解《指南》对贯彻实施乡村振兴战略的要求，需要从五个方面予以把握。
1.从新时代背景入手，
把握“乡村振兴”
对市级总规的“根本诉求”
乡村振兴战略是基于我国未来经济发展转型和经济结构优化的宏观战略。习近平总书记在党的十九大报告中指出，实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。2019年中央农村经济工作会议提出“走中国特色社会主义乡村振兴道路”，实现“农业强、农村美、农民富”的乡村全面振兴目标。
随着我国城镇化和现代化的深入推进，我国乡村地区总体上逐渐陷入衰退和凋敝状态，发展矛盾也在不断凸显，这是新时期“乡村振兴”上升为国家战略的重要背景（陈晨,耿佳,陈旭，2019）。技术上讲，建立国土空间规划体系，要建立以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的方法论，完善规划过程中应对和解决各类问题的原则、方法体系（杨保军，陈鹏，董珂，等，2019），要通过重构资源资产利用的机制体制，最终实现全域空间要素的价值提升（赵燕菁，2019），这些内容正是推动实施乡村振兴战略之所需。
因此，作为“五级三类”体系中承上启下的中枢部分，市级国土空间总体规划是贯彻“乡村振兴”由宏观经济转型战略政策，转化为微观落实行动的重要地域性纲领。积极回应解决城镇化进程中的城乡差距持续拉大问题，寻找更加优质的乡村发展路径，采取有效的公共政策手段，高质量、高效率、可持续、更公平的发挥广大乡村地区的价值，是乡村振兴对市级国土空间规划的根本诉求。
2.从优化农业生产格局的视角，
把握市级总规对乡村生态空间、
农业空间的“底线约束”
《指南》指出，市级总规要“优化农业（畜牧业）布局，引导布局都市农业”。
2020年6月，习近平总书记在宁夏考察时强调，要加快建立现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动特色农产品走向市场。以往不同类型的规划中，城乡规划更多从居民点的角度思考村庄发展，而对农业和生态空间的管控流于粗放，导致乡村地区规划管控遗漏缺失；土地利用规划又和生态规划互相干扰、不相协调，导致农业空间中的耕地资源虽然有较为清晰的管治方法，但实施效果不佳。
统筹村庄建设、农业生产和生态保护的需求，协调形成互不交叉重叠的生态保护红线、永久基本农田保护线，在全域管控的刚性底线基础上，科学保障基础农业、特色农业发展空间，加快实现乡村生产要素布局的合理化、规模化，是加快建立现代农业产业体系、生产体系、经营体系的前提保障。全域管控不等于简单的耕地保护，其目的也不仅是机械的粮食安全，更是要求在发挥广大乡村地区产业比较优势的逻辑下，在市级总规层面建立“优化农业（畜牧业）布局，引导布局都市农业”的现代农业格局优化政策体系，最终实现“产业兴旺”的发展目标。
3.从体系建立和规划传导的角度
把握市级总规对
乡村布局优化的“路径设计”
《指南》指出，市级总规要“提出村庄布局优化的原则和要求”。
2019年5月，《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》指出，“结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，落实乡村振兴战略，优化村庄布局，编制‘多规合一’的实用性村庄规划。”由此可见，“落实乡村振兴战略，优化村庄布局”的具体工作，如划分个体村庄类型、界定村庄规模等内容，可在“县和乡镇级国土空间规划编制”中细化落实。
市级总规是否明确全域村庄类型、建设用地边界，需根据城市规模和专项规划基础等确定。事实上，村庄布局变化牵扯的利益群体和社会关系复杂，未来15年我国在“三块地”（农用地、集体经营性建设用地、宅地基）改革方面无疑将取得新的突破，乡村地区人口结构和经济社会动力向量将不断产生新的变化，村庄布局优化工作更应该视为一个长期的改革过程。因此应对村庄布局优化，市级总规应保留一定政策弹性，立足体系建立和规划传导，明确村庄布局优化的原则和总体路径。
村庄布局优化的总体路径要在坚持土地集约高效的原则下，开展土地整治。《指南》在“3.8推进国土整治修复与城市更新，提升空间总和价值”中指出，“土地整治应以乡村振兴为目标，结合村庄布局优化要求，推进乡村地区田水路林村全要素综合整治，针对土壤退化等综合整治目标、重点区域和重大工程，建设美丽乡村。”
4.从城乡融合和社会治理的角度，
把握市级总规对
乡村治理的“上下互动”
《指南》要求，“结合不同的城乡生活圈，优化居住和公共服务设施布局”。其中，城乡生活圈是指“按照以人为核心的城镇化要求，围绕全年龄段人口的居住、就业、游憩、出行、学习、康养等全面发展的生活需要，在一定空间范围内，形成日常出行尺度的功能服务和城乡生活共同体。”
乡村振兴不是孤立在乡村地区的行为，而是城乡互动的行为。2019年5月，中共中央国务院印发《关于建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系的意见》，要求加快要素流动，“以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。”按照《指南》中对“都市圈”（一小时通勤）、“城镇圈”（半小时通勤圈）的定义，很大一部分乡村的基础设施和基本公共服务功能均等化要通过城乡融合和公共服务的共建共享实现，这就体现了“乡村振兴虽落脚乡村，但是全市一盘棋”的大局观，乡村如何实现高品质生活，需要在市级总规中作统筹安排。
农村社区是城乡生活圈的基本单元，也是乡村治理的重点所在。2018年1月，中共中央办公厅 国务院印发《关于农村人居环境整治三年行动方案》，将推进农村生活垃圾治理、开展厕所粪污治理、梯次推进农村生活污水处理、提升村容村貌、加强村庄规划管理、完善建设和管护机制作为全国人居环境整治重点，同年，中央农办 农业农村部下发《关于学习推广浙江“千村示范、万村整治”经验深入推进农村人居环境整治工作的通知》。事实上，自2004年以来中央恢复出台1号文件以来，农村人居环境整治工作的成绩斐然，但与乡村振兴战略提出的“生态宜居”的目标尚有较大差距。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，“2035年乡村治理体系和治理能力基本实现现代化”，市级总规对应此目标，应梳理地域短板，因地制宜设置乡村治理指标体系，对广大农民在何种范围、以何种方式享有教育、医疗、文化、体育等公共服务及更加完善的基础设施网络，提出相应举措。同时，农村社区的工程建设项目作为基层治理的重要内容，应进一步强调群众参与，这就要求市级总规针对“乡村规划体系传导”做好设计，与村庄规划做好衔接。
5.从文化保护与风貌重构的角度，
把握市级总规对
乡村特色的“有限干预”
美丽乡村建设是乡村振兴的重要实现路径。一方面，我国的传统村落面临城市扩张挤压、管理体制缺失等问题面临保护困境，另一方面，绝大多数的村庄则在风貌上缺乏特色。对此，《指南》明确市级总规要“对乡村地区分类分区提出特色保护、风貌塑造和高度控制等空间形态管控要求，发挥田野的生态、景观和空间间隔作用，营造体现地域特色的田园风光。”
在村庄的发展历程中客观存在着内生式演化和外生式演化两种方式。其中前者反映为村庄对自然环境的适应性，后者则是在“事件”的外部力量介入下导致村庄状态的改变，而相对于传统村落固有的自下而上的过程，规划行动本身就可以视为介入村庄发展的一种“事件”，将对村庄演化产生深远影响。在对村庄特色风貌的保护过程中，需要慎重处理“有为”和“无为”的关系，作到“有限干预”（邓巍，胡海艳，杨瑞鑫，等，2019）。
做到“为”与“不为”，市级总规需先开展全域村庄“经济-人文地理识别”，对村庄文化底蕴和风貌特征的格局和演化规律做到熟读熟知，进而对历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等自然历史文化特色资源丰富的村庄，实施风貌要素管控提出具体要求。对受新建点状、线状基础设施影响的农村区域、生态修复区域，明确风貌建设要求。针对于风貌特色并不突出的村庄，则需根据自然生态景观要素条件，则应提出分区分类风貌管控规则。
推进实施乡村振兴战略，是推进国家治理能力与治理能力现代化，满足广大人民群众日常生活和美化需求，坚持以人民为中心执政理念等新时期新要求的重要组成部分。《指南》多次提及“乡村振兴”、“城乡融合”、“美丽乡村”等关键词，其导向性、重要性不言而喻。在编制过程中，要坚持乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，按《指南》细化空间举措和公共政策，既要注重乡村生态和农产要素的“抓”，又要研究乡村发展权的“放”；既要研究对乡村基础设施的“建”，又要思考对乡村社会治理的“管”。只有做好“抓放有度”、“建管一体”，才能实现市级总规对乡村振兴战略的真正贯彻落实。
参考文献
[1]陈晨,耿佳,陈旭.民宿产业驱动的乡村聚落重构及规划启示——对莫干山镇劳岭村的案例研究[J].城市规划学刊,2019(S1):67-75.
[2]赵燕菁.论国土空间规划的基本架构[J].城市规划,2019,43(12):17-26+36.
[3]邓巍,胡海艳,杨瑞鑫,何依.传统乡村聚落空间的双构特征及保护启示[J].城市规划学刊,2019(06):101-106.
[4]杨保军,陈鹏,董珂,孙娟.生态文明背景下的国土空间规划体系构建[J].城市规划学刊,2019(04):16-23.
文章作者：
张建军，教授级高级工程师，沈阳市规划设计研究院有限公司总规划师
刘春涛，高级工程师，沈阳市规划设计研究院有限公司三所项目总监
图片来源：网络，版权归原作者所有
以科学规划引领老工业基地转型发展 ——《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的沈阳实践及解读
科学构建生态安全格局——《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》沈阳实践及解读