UP论坛如期而至：六地分享国土空间规划体系中详细规划改革的实践与探索

为全面贯彻党的二十大报告关于“提高城市规划、建设、治理水平”的精神，深入落实《全国国土空间规划纲要(2021-2035年)》要求，有效发挥详细规划上承国土空间总体规划、下接实施治理的关键作用，12月14日上午，在部空间规划局的指导下，部国土空间规划研究中心、中国国土勘测规划院、《城市规划学刊》《中国土地科学》联合举办了2022年UP论坛。论坛由自然资源部国土空间规划局杨浚副局长主持，邀请北京、上海、重庆、厦门、广州、深圳6个城市规划自然资源主管部门，围绕“国土空间规划体系中详细规划改革的实践与探索”进行交流，旨在通过总结地方经验，持续促进各地交流共享，践行“多规合一”改革要求，推动详细规划向全域全要素、向实施治理全面转型，实现对“中国式现代化”宏伟目标下高质量发展的有效支撑。部国土空间规划局局长张兵，调查司副司长杨地，登记局副局长申胜利，利用司副司长莫晓辉，生态修复司副司长卢丽华，用途管制司副司长薛萍，权益司副司长李劲松，部国土空间规划研究中心周建春主任、张晓玲副主任、门晓莹副主任出席论坛。本次UP论坛首次实现了i自然全媒体、B站“中国国土空间规划”号等多平台联合直播，近2万名观众同步在线收看了直播。

会议首先由部国土空间规划局城乡详细规划处做了“详细规划改革——向全域全要素、向实施治理的全面转型”的报告。报告首先强调详细规划是‘多规合一’改革的关键，不仅是继承更是开拓。其次阐述自然资源主管部门应发挥“多规合一”改革优势，一是落实生态文明建设要求，明确新时代新规划价值导向。二是满足高质量发展要求，统筹各类空间需求。三是多规合一的机构改革，推动规划与土地政策的逐步融合。四是基于资源资产的全周期管理链条的打通。五是强化了全过程“数字化”管理，提升了管理效能，为实现“两统一”职责奠定了基础。最后提出推动详细规划改革促进高质量发展的目标和举措。报告认为，面临新形势新要求，推动详细规划改革势在必行，要深化“多规合一”改革要求，传导总体规划的目标指标，对接规划实施治理的需要。包括四个方面：在目标上坚决落实总体规划构建严谨闭环传导体系；在技术上依托国土空间规划“一张图”，推动全程在线管理；在方法上推动规划方法变革，促进详细规划向实施治理整体转型；在标准上鼓励各地制定地方性 “多规合一”规划标准。

厦门市国土空间详细规划面向治理的实践与探索

2021年，厦门市自然资源和规划局针对原控制性详细规划缺失乡村及海洋地区的管控，只注重城镇土地开发、忽视对自然资源的保护修复，规划传导与协同不足等问题，探索了全域全要素覆盖、全生命周期管理、全流程实施等举措，构建了具有厦门特色的国土空间详细规划体系。具体内容：一是优化调整原编制单元，与镇（街）行政单位契合，强调与基层治理相衔接,并探索乡村地区详细规划和海域详细规划编制。二是详细规划从开发控制为主转向包括保护、利用、开发、修复、整治、更新等自然资源全生命周期管理。三是突出全流程管理制度的完善，包括编制技术、管理审查、政策法规和实施监督等方面的制度设计，建立“五年近期规划-三年行动计划-年度实施计划”的规划实施时序传导体系以及全链条项目策划实施机制，强化规划对城市建设发展的统筹作用。

深圳市国土空间详细规划传导体系与地方标准的实施与探索

深圳立足小地盘、高强度、以存量为主的发展实际，不断探索符合自身特点的国土空间详细规划传导体系与地方标准。在规划传导上，创新划定城镇、生态、农业三类标准单元，以标准单元作为空间载体，贯穿各级各类国土空间规划编制、传导、实施、监督的全过程，完善编管结合、纵向贯通的传导体系，构建纵向可传导、横向可协同、内部可平衡、实施可监督的标准单元管理制度，提高规划的科学性、权威性和可操作性。在地方标准上，深圳制定因地制宜、动态更新的地方标准，通过精简用地分级分类、创新用地类别、鼓励混合利用等方式提升空间利用效能，构建密度分区管理、容积率测算、存量开发容积管理等规则体系，搭建了一个的公平、公正、公开的技术标准平台，以更好的发挥政府、市场、社会等多元力量推动城市转型发展。

上海市国土空间详细规划市区一体推进规划高质量实施的实践与探索

为贯彻落实中央文件精神和自然资源部工作要求，上海制定了《关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》，空间维度整合形成“总体-单元-详规”三个规划层次，明确强化控制性详细规划的实施导向，促进城市有机更新。近年来，上海统筹“一张蓝图”与空间规划体系，“坚持一张蓝图干到底”，通过“一张图”管理实现顶层做全规划、中层做细计划、底层做实项目的总体要求。

基于国土空间规划体系的传导，上海市控详规划进一步面向实施转型，在统一管理要求、统一技术标准、加强信息化支撑的前提下，在坚持控详规划科学性和权威性不变、可操作性和精细化管理要求不变的原则下，按照服务发展的要求，加强市区一体，以实施为导向推进控详规划进一步提质增效；基于编-审-施-评闭环体系，提出控详规划管理优化、实现市区协同、共推规划制定实施的具体做法。

上海将持续坚持以落实“上海2035”总体规划为目标，进一步探索控详规划管理提质增效，实现管理更高效、参与更多元、研究内容更综合、成果要求更适用。

详细规划：营造充满情感的空间—— 重庆场景营城的规划与实践

如果说总体规划是描摹城市未来的大轮廓，“行千里致广大”，大气磅礴，那么详细规划就是刻画人的尺度，“极高明而尽精微”，精雕细琢。

重庆在构建从总规到详规、规划单元-街区-地块穿透式层层落实、层层细化的空间规划体系中，创新引入场景营城规划方法，以详细规划塑空间，设计做场景，详细规划和设计融合共同提升品质，营造充满情感的空间，铸魂塑形，画境文心、心心相印，从而不断吸引人、集聚人、改变人，使富于魅力的场景真正成为城市发展的内生动力，规划真正成为城市发展的引领力量。

场景营城方法，概括起来就是“三层四划五量六态”。三层，即构建贯穿总规到地块，大、中、小微三层级重点功能片区场景体系；四划，即“谋划定位、策划功能、规划空间、计划实施”的大规划技术路径，层层落实，人人尽责；五量，即“框定总量、盘活存量、做优增量、提高质量、调控流量”，使详细规划想用、能用、管用、好用；六态，即营造场景，使其生态沁人、形态宜人、业态塑人、活态聚人、神态动人、心态悦人。至此，谓之“详细规划：创造充满情感的空间”。

广州市国土空间规划体系中详细规划改革的实践与探索

广州市规划和自然资源局立足于国土空间高质量治理要求，重点介绍新时期详细规划分层分类编制管理实践探索：一是深化总详传导，开展现有控规评估专项工作，识别处理旧控规与新总规的矛盾问题。建立“市域-片区-单元-地块”规划传导体系，充分发挥单元详规承上启下作用，将总规的“目标性内容”转化为地块可落地的“指标性要求”。二是探索全域管控，结合国土空间用途管制划分七类详规单元，提出差异化管控目标与编制要点。三是创新实施机制，加强规划管理与行政管理空间范围协同衔接，实现“一级规划一级事权”，以单元为抓手，建立从编制计划、规划编制、审批管理、实施监督到评估反馈的闭环式管理模式，不断健全详细规划编制管理制度设计。

北京：规划引领高质量发展

减量背景下的首都存量地区控规改革实践

北京顺应时代背景，全面贯彻落实党的二十大精神，系统构建时空统筹、编管一体的国土空间详细规划体系。

围绕首都减量提质要求，紧紧把握控增优存原则，重点聚焦通过存量地区控规的改革实践带动超大城市发展方式的转变。在严格传导总规刚性要求下，一是夯实178个存量街区的资源底数，按照街区分类进行定向引导。二是通过存量街区画像明确引导措施，精细化制定配套策略。三是推广“回天”样板明晰工作路径，广泛推进存量地区控规编制。四是分类深化聚焦实施导向，推进控规改革走深走实，形成以亦庄为代表的工业类存量地区“规划+规则”的规划实施框架，立足四大产业，精准匹配规模流量和20余项配套保障政策。

此外，结合城市更新条例立法固化存量地区控规改革成果，持续推进完善“1+5”控规运行体系和国土空间信息系统预警监测平台建设，保障详细规划的全生命周期管理。

三位嘉宾进行了精彩点评

南京规划和自然资源局局长叶斌点评：

一是从国土空间规划改革、公众政策属性、建筑管理传承等方面重新认识详细规划在空间治理上的地位和作用。二是从三区三线约束、现状调查、民生保障、城市活力、城市特色营造、详细规划动态维护、存量土地的落实等方面说明详细规划在编制和实施管理转型过程的难点。三是从详细规划的法定形式、执行规定、动态更新机制等方面提出了几点建议。

同济大学教授张尚武点评：

一是在国土空间规划改革背景下的详细规划编制模式和开发模式的转变。二是从总体规划和详细规划的关系、动态评估、管理运行方式等方面讲详细规划的重点。三是从技术创新、体制机制建设、差异化探索、行业转型等方面讲详细规划的难点。

北京规划和自然资源委党组成员、总规划师、北京城市规划设计研究院院长石晓冬点评：

一是详细规划从空间上严守底线约束，体现在严肃性、权威性和法定约束。二是根据事权划分，发挥详细规划承上启下、分层传导作用，优化要素配置，融入规划治理体系。三是在刚性管控约束下，弹性引导，利用政策工具，适应各种不确定性；同时用国土空间规划“一张图”系统，化繁为简，适应各种需求。

最后主持人做了会议总结。这是党的二十大胜利召开后的第一次UP论坛，也是《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》经党中央国务院印发后的第一次UP论坛，标志着国土空间规划工作翻开了新篇章。全国三区三线已划定，随着各省市国土空间总体规划编制审批的全力推进，作为实施性安排的详细规划成为国土空间规划下半场的关注焦点，也是关键发力点。

“多规合一”改革以来，各个地方都在不断适应新发展阶段的新要求，做了很多有益的探索。特别是这六个城市的探索也与改革方向相一致，有面向治理时空统筹的转型，有面向全域全要素全周期的转型，有分层传导体系的转型，有针对不同场景的分类治理转型，有上下共商机制的转型，有数字化治理导向的转型，有地方标准的转型，也有适应存量时代的方法转型。这些探索都为国家层面推动详细规划改革奠定了丰富且积极的实践基础，对于围绕“中国式现代化”宏伟目标下构建并不断完善的国土空间规划体系而言，也都提供了优秀的范本。自然资源部将不断提炼、总结，制定和完善适应生态文明、高质量、绿色发展新时代的新政策、新制度。也将不断提供UP论坛这样的平台供各地方交流，先进带领，典型引路，一起走上人与自然和谐共生、共同富裕的新征程。

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