【视角】从党的国家安全思想发展中深刻理解地理信息安全的发展与内涵

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本文作者为自然资源部测绘发展研究中心贾宗仁。文章于2021年获得中心“学习十九届五中全会精神，庆祝中国共产党成立100周年”主题征文优秀论文一等奖。

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国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。国家安全是我们党治国理政一项十分重要的内容，也是保障国泰民安一项十分重要的工作。回顾党的百年奋斗史，我们党始终高度重视发展和安全，把维护国家安全摆在突出位置。作为国家重要的基础性信息资源，地理信息事关国家主权、安全和利益，测绘地理信息工作也历来高度重视国家安全。研究过去是为了更好地走向未来，本文结合党的发展历程中国家安全内涵的演化，梳理地理信息安全的发展史，分析地理信息安全的内涵与外延，并提出新时期地理信息安全工作的指导思想。

1 国家安全内涵的演化

在党的不同历史时期，国家安全概念的具体内涵和外延是不断演化的。新中国成立之前，我们党经历了土地革命战争、抗日战争和解放战争的浴血奋战，建立中华人民共和国，彻底结束了旧中国半殖民半封建社会的历史。这段革命时期，国家安全的核心就是打败日本帝国主义，推翻国民党反动统治，完成新民主主义革命，彻底结束旧中国一盘散沙的局面，彻底废除列强强加给我国的不平等条约和帝国主义在我国的一切特权。

新中国成立之后，我们党领导开展农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，开启了社会主义建设的新征程。在这个历史阶段，国家安全最核心的，对内是巩固国家政权，提高社会主义生产力；对外是实现国家主权完全独立，坚决反对殖民主义、霸权主义和强权政治，有力维护国际战略平衡和世界和平稳定。改革开放之后，我们党的工作逐渐从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心上来。国家安全的核心，对内主要是在坚持社会主义制度为前提，实现经济发展和确保经济安全，同时坚持四项基本原则和确保政治安全；对外主要是全面发展同世界各国友好关系，提出并践行互信、互利、平等、协作的新安全观，为改革开放和社会主义现代化建设创造良好的外部环境。党的十八大以来，随着我国经济社会发展和对外开放不断扩大，人民对国家安全有了更多更高的期待。面对错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，传统安全和非传统安全威胁并存，各种非传统安全问题明显增多的局面，国家安全内涵外延、时空领域、内外因素都发生前所未有的新变化。以习近平同志为核心的党中央，极具创造性地提出总体国家安全观，明确了总体国家安全观对国家安全工作的指导思想地位。国家安全的内涵，不仅囊括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全等重点领域的安全，而且扩展到网络、极地、深海、太空、生物等新型领域安全，不仅强调内部安全和自身安全，捍卫国家主权、领土完整、发展利益，还强调维护外部安全和推进国际共同安全，推动树立共同、综合、合作、可持续的全球安全观，构建普遍安全的人类命运共同体。党的十九届五中全会首次把统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，并列专章进行战略部署。习近平总书记在中央政治局第二十六次集体学习时，就贯彻总体国家安全观提出十点要求，进一步完善了我们党的国家安全实践框架。

2 地理信息安全的形成与发展

早在革命时期，地图对于军事行动的意义好比指挥员的眼睛，有了地图的指引才能明确军事行动的路线和方向。在艰苦卓绝的二万五千里长征中，面对敌人的围追堵截，红军频繁迂回穿插，创造了“四渡赤水”等中外战争史上的奇迹，这其中地图发挥了极其重要的作用。因此，在改革开放之前很长一段时间里，以地图为表现形式的地理信息，主要服务于军事斗争和国防建设。改革开放以后，党的工作重心转移到经济建设，地理信息逐渐在国民经济和社会发展中发挥重要作用，地理信息安全的概念逐渐形成并迅速发展。

2017年新修订的《测绘法》将“维护国家地理信息安全”写入立法总则，并将之贯穿主线，这是作为与国家安全紧密联系的测绘地理信息行业长期探索的理论总结。地理信息安全概念的形成经历了长期实践探索，从测绘事业发展规划、国务院文件、测绘法律法规中，能够较为清晰地梳理出地理信息安全概念的发展脉络。（一）地理信息安全概念的萌芽早在《测绘事业发展第十个五年计划纲要》中提及“重要地理信息关系到国家的主权、立场和安全”。2002年修订的《测绘法》在总则中提出“保障测绘事业为国家经济建设、国防建设和社会发展服务”，并在“外国人来华测绘”、“国际坐标系的采用”条款中提到“不得危害国家安全”，在测绘成果一章中要求“测绘成果保管单位应当采取措施保障测绘成果的完整和安全”“保证地图质量，维护国家主权、安全和利益”。《测绘事业发展第十一个五年规划纲要》将“安全保障”列为全国基础测绘工作的方针，同时提出“加快信息安全与保密标准的研究和制修订”“在切实维护国家安全的前提下，鼓励和支持有条件的测绘企事业单位走出去”。2006年颁布的《测绘成果管理条例》首次在立法目的中强调了“维护国家安全”[1]，同时规定了“汇交、保管、公布、利用、销毁测绘成果应当遵守有关保密法律、法规的规定，采取必要的保密措施，保障测绘成果的安全。”2007年国务院印发的《关于加强测绘工作的意见》首次系统性地阐述测绘工作与国家安全的关系——“测绘工作涉及国家秘密，地图体现国家主权和政治主张，全面提高测绘在国家安全战略中的保障能力，确保涉密测绘成果安全，维护国家版图尊严和地图的严肃性，对于维护国家主权、安全和利益至关重要。”同时，《意见》将坚持保障安全作为测绘工作的基本原则，提出了加快信息安全保密关键技术攻关、完善测绘成果安全保障体系、强化测绘成果安全防范意识等要求。这一时期，测绘工作处于模拟测绘向数字化测绘的转型期，仍然以计划方式为主导，测绘市场规模较小，地理信息产业刚刚兴起，公共服务水平较低。此时，对于地理信息安全的认识，主要围绕解决传统安全问题，即提供军事、政治、外交等方面安全保障，重点面向测绘系统内部和有限的测绘市场，形成了以保密管理为核心，还包含地图管理、成果管理和涉外测绘管理的管理体系框架雏形。围绕这一框架，陆续出台了一系列诸如《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》《测绘管理工作国家秘密范围的规定》《国家涉密基础测绘成果资料提供使用审批程序规定》《国家测绘局关于加强涉密测绘成果管理工作的通知》等一系列部门规章和规范性文件。

（二）地理信息安全概念的形成在目前可考的测绘文件[2]当中，“地理信息安全”一词首次出现在2007年3月印发的《国家测绘局关于加快推进测绘信息化发展的若干意见》中，提出要“高度重视信息安全工作……以促进地理信息安全、应用和产业发展的和谐为目标……进一步研究建立适用有效的地理信息安全等级保护制度，强化网络环境下保守国家秘密的政策手段，完善信息安全保障体系。”该文件也是首次将地理信息安全与非传统安全领域的信息安全和网络安全联系起来。《测绘地理信息发展“十二五”总体规划纲要》提出要“科学调整地理信息保密政策，健全地理信息安全监管机制，创新地理信息安全保密措施和监管手段”。2011年国家测绘局更名为国家测绘地理信息局后，“地理信息安全”在政策文件中越来越多被提及，“地理信息安全管理/监管”作为主线贯穿至测绘各项工作当中。2014年《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》首次明确提出地理信息安全同时涉及传统安全问题和非传统安全问题——“地理信息关系到国家主权、安全和利益，在维护政治、经济、军事、科技和其他非传统领域国家安全中发挥重要作用。”这一时期，随着信息科学和计算机网络技术飞速发展，测绘工作在数字化基础上逐渐向信息化转变，地理信息产业进入加速发展期，测绘市场规模迅速扩大。地理信息安全面临传统安全问题与非传统安全问题交织的局面。以保密管理为例，信息化的推进改变了涉密测绘成果的存在状态及其流转方式。同时，地理信息产业的快速发展使得地理信息安全关注的焦点转向以测绘系统内部管理和测绘市场监管并重。（三）总体国家安全观下的地理信息安全2014年4月，习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时，首次提出总体国家安全观，并首次系统提出“11种安全”。总体国家安全观的提出，大大拓展了对于地理信息安全的认知，丰富了地理信息安全的内涵和外延。《测绘地理信息事业“十三五”规划》在形势分析中指出，“总体国家安全观赋予测绘地理信息新使命……需要进一步加强海洋、边境地区乃至全球的地理信息资源开发建设。加强测绘地理信息统一监管，强化地理信息安全体系建设，提高公民的安全保密意识和国家版图意识”。同时，《规划》首次将维护国家安全纳入测绘事业总体发展思路，首次将地理信息安全作为能力建设的重要内容，要求“增强安全防护能力”，提出建设互联网地理信息安全监管平台和互联网地图监管中心、加强卫星导航定位基准站建设和运行的安全管理、加强关键网络基础设施和重要信息系统安全保障等具体任务。2017年新修订《测绘法》将地理信息安全贯穿立法主线，在外国人来华测绘、卫星导航基准站建设和运行维护、测绘资质管理、测绘成果应用、测绘成果保密管理、地图管理、地理信息产业发展等多个方面强调地理信息安全，并提出政府部门应建立地理信息安全管理制度和技术防控体系，加强对地理信息安全的监督管理，政府部门和市场主体应加强涉密地理信息管理、知识产权和个人信息保护。测绘“十三五”规划和新《测绘法》有关地理信息安全的论述和规定，形成了较为全面、系统的“地理信息安全”——既从推进全球地理信息资源开发建设方面体现了对于外部安全的重视，又从测绘成果保密管理、来华测绘管理等方面体现了对于内部安全的重视；既从地图管理、重要地理信息审核与发布等方面体现了对于国家主权和政治主张，又从知识产权和个人信息保护等方面体现了对公民私权安全的重视；既从保障军事、国防建设等方面重视传统安全，又从信息安全、网络安全等方面重视非传统安全；既重视测绘成果社会化应用和地理信息产业发展问题，又重视涉密地理信息保密问题和技术装备的安全可信问题；既要求政府部门加强地理信息安全监管和技术防控，又要求市场主体落实地理信息安全保密要求。

3 新时期地理信息安全的内涵与外延

（一）地理信息安全的内涵

参照《国家安全法》[1]《数据安全法》[2]以及ISO（国际标准化组织）[3]分别对于国家安全、数据安全和信息安全的定义，地理信息安全可定义为：采取必要的技术和管理措施，保障地理信息在采集、处理、存储、加工、传输、服务、应用等各环节的有效保护和合法利用，不因偶然和恶意原因遭到破坏、更改和泄露，并处于持续安全状态的能力。因此，从狭义上，地理信息安全属于信息安全范畴。根据信息安全的特征，地理信息安全同时也具有完整性、机密性、可用性、不可否认性和可控性五大特征：安全性指防止信息被篡改；机密性指保证地理信息不泄露给未经授权的组织或个人；可用性指保证地理信息为授权使用者使用；不可否认性指保证对地理信息抗抵赖；可控性指对地理信息实施安全监控。（二）地理信息安全的外延地理信息的特征[4]（其是关于地球表层的事物或者现象；其与空间位置有关，也就是具有空间分布特征；其重点关注地理要素数量、质量、分布特征和相互作用关系等；其表达方式主要是数字、文字、符号、图形、图像等）决定了地理信息安全还具有区别于一般信息安全的外延特征，包括主权性、时空性、唯一性、资源性、平衡性[5]。主权性是指国家领土范围往往用版图形式表达，国家版图是一个国家行使主权的领土疆域的空间范围的表达，代表着国家的意志和利益。时空性是指地理信息包含位置和时间属性，不同的精度和现势性决定了地理信息安全价值的大小。唯一性是指地理信息获取渠道的唯一，越高精度、高现势性和越隐秘的属性信息决定的地理信息获取的难度更高、渠道更为单一。资源性是指地理信息是国家基础性信息资源，其丰富程度反映了国家经济、国防、科技等方面实力，同时资源性还反映了地理信息的所有者权益，具体包括隐私、利益、法律责任等问题。平衡性也是价值问题，即信息价值和安全价值的平衡，由于安全是变化和发展的，不存在绝对的安全，因此价值是保护的重要考量因素，只有安全价值大于信息价值，保护才是合理的。

（三）维护地理信息安全的工作内容从上述分析可知，地理信息安全是一个系统性问题，不能单纯从信息安全角度来思考，而是要从“总体”国家安全观的视角来系统性理解和把握。总体国家安全观与地理信息安全两者之间是“全局”与“一域”的关系、目的与手段的关系、体系与保障的关系。落实“坚持总体国家安全观”要求，维护地理信息安全至少有以下几方面的内容。第一，地理信息作为国家基础性信息资源，从创新和发展角度必须牢牢掌握自主权和主动权。创新方面，必须尽快摆脱测绘地理信息领域关键技术受制于人的局面，尤其是信息安全技术、保密处理技术等方面；发展方面，必须加强地理信息资源建设能力（也可理解为情报搜集能力），尤其是全球地理信息资源的建设。第二，从保障国土安全、军事安全角度，一方面推动测绘地理信息领域军民融合发展，满足国防建设需求；另一方面必须强化地理信息保密管理工作，严格外国人来华测绘的准入管理。第三，从保障经济建设和社会发展角度，推进地理信息的安全应用和公共服务。第四，从维护国家主权和利益角度，加强地图管理和重要地理信息审核与发布。第五，从数据资源权益角度，保障地理信息的政府公权和公民私权。

4 新时期地理信息安全工作的思想转变

“十四五”规划《建议》提出，要“统筹发展和安全……坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”。贯彻落实十九届五中全会精神，“十四五”以及更长时期的地理信息安全管理工作在思想上应做出转变。

第一，从“安全保障”转向“安全发展”。我国的测绘工作早期的核心任务就是服务和保障军事斗争、国防建设。“安全保障”是地理信息安全管理的重心所在，一直从原国家测绘局的设立到出现测绘市场到地理信息产业发展壮大，这一工作重心均未发生根本性变化。习近平总书记关于“十四五规划建议”说明中强调“安全是发展的前提，发展是安全的保障”。由此，发展和安全是地理信息安全管理工作中必须要同时坚持和并驾齐驱的，两者不可偏废，安全发展也应贯穿至地理信息安全管理工作乃至测绘行业发展的各领域、全过程。第二，从被动“遇见”转向主动“预见”。习近平总书记关于“十四五规划建议”说明中提出“增强机遇意识和风险意识，树立底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，有效防范化解各类风险挑战”。由此，地理信息安全管理必须由过去的出现问题、处理问题的被动型思维转向发现、感知、评估风险，从思想上树立底线思维，必须从管理措施、技术手段上做好防风险评估、防控、应急等工作准备，牢牢把握地理信息安全管理的主动权。第三，解决好平衡性和唯一性问题。核心在于定密基准的合理性问题。随着卫星遥感、移动测量、高精度定位等测绘地理信息技术发展，高精度、高现势性地理信息的获取门槛极大降低。过去仅以精度作为定密基准，使得测绘市场上流动的地理信息资源、企业能够采集的地理信息资源以及向政府部门申领的基础地理信息大多数为涉密地理信息。这与国家秘密的隐蔽性和知悉范围的有限性特征相悖，同时也提高了失泄密风险和监管难度。2020年7月自然资源部、国家保密局联合印发的《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》（自然资发〔2020〕95号）按照“分开定密、要素定密、属性为主、兼顾精度”的工作思路重新划分了测绘地理信息管理工作保密范畴、期限和密级，较过去按“比例尺定密”“参照模拟产品标准定密”有较大突破，但仍未根本性解决涉密地理信息的隐蔽性和知悉范围的有限性问题，同时面向新技术的快速发展和应用需求的预留空间仍然不足。因此，应结合测绘行业发展实际，切实从地理信息安全的平衡性和唯一性对定密基准进行定期评估和调整。

5 结 语

回望党的历史，我们党诞生于国家内忧外患、民族危难之时，对国家安全有着刻骨铭心的认识，始终把增强忧患意识、做到居安思危作为治党治国必须坚持的一个重大原则。展望未来，我国发展仍然处于重要战略机遇期，机遇和挑战都有新的发展变化，机遇和挑战之大都前所未有。维护地理信息安全，必须立足于中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，坚持党对地理信息安全管理工作的集中统一领导，加强统筹协调，把维护地理信息安全同“支撑经济社会发展、支撑自然资源管理”一起谋划、一起部署，把防范化解地理信息安全风险摆在突出位置。坚持以改革创新为动力，加强法治思维，构建系统完备、科学规范、运行有效的地理信息安全分类管理制度体系，全面加强地理信息安全保障体系建设，提高运用科学技术维护地理信息安全的能力，完善地理信息安全监管工作机制。

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来源：自然资源部测绘发展研究中心 转自：GIS圈

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