【研究】对建设地理信息强国的几点思考

本文作者为自然资源部测绘发展研究中心阮于洲。文章于2021年获得中心“学习十九届五中全会精神，庆祝中国共产党成立100周年”主题征文优秀论文二等奖。

       习近平总书记在党史学习教育动员大会上的讲话“在全党开展党史学习教育，是党中央立足党的百年历史新起点、统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局、为动员全党全国满怀信心投身全面建设社会主义现代化国家而作出的重大决策。”作为测绘地理信息发展研究人员，参加党史学习教育深深感受到，我们党的一百年，是矢志践行初心使命的一百年，是筚路蓝缕奠基立业的一百年，是创造辉煌开辟未来的一百年。眺望前方的奋进路，我们必须从党中央的统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度和要求出发，谋划好测绘地理信息强国建设的发展路径。

一

什么是地理信息强国

       地理信息作为一个行业或一项工作来讲，其具有以下特点：（1）基础性。随着信息化智能化深入发展，地理信息应用逐步由政府应用向企业应用、社会应用、个人应用拓展，地理信息成为政府决策、企业运营、个人生活的基本需求，地理信息应用无所不在、无人不需，基础性特点进一步深化。（2）战略性。在数字中国、信息社会建设不断深化的今天，地理信息战略性作用充分凸显，不仅需要服务支撑好科技强国、海洋强国等若干“强国”建设，更需要从过去的幕后转移到前台，在经济社会建设中发挥先导和引领性作用。（3）应用广泛性。物质生产、能量生产、信息生产等全过程，经济建设、社会发展、国防建设、生态保护等各领域，无不基于我们所在的地理空间。地理信息应用无所不在，只有想不到，没有做不到。（4）高新技术密集。地理信息服务融合应用卫星导航、卫星定位等空间技术，云计算、大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术，是各类高新技术的综合应用，一定程度上能够反映国家科技综合实力。

       基于上述对地理信息的理解，研究地理信息强国战略问题，需要从两个方面理解和把握。也就是说，是不是地理信息强国，关键取决于两个方面：

       ——“基础性、战略性”作用是否得到充分发挥。《国务院关于促进地理信息产业发展的意见》（国办发〔2014〕2号）明确地理信息资源是重要的基础性、战略性信息资源。是不是地理信息强国，需要以这一功能定位作为衡量标尺。地理信息“基础性、战略性”作用是否得到充分发挥，取决于对国内经济社会发展需求的把握准不准，以及针对需求特点和发展趋势所采取的措施是否科学。尤其是是否能够适应我国“构建人类命运共同体”“参与全球治理”的需要，是否能为我国应对“国际环境日趋错综复杂”的局面提供有力支撑。这就需要从支撑我国社会主义现代化强国建设的视角出发，调研分析经济社会发展重大战略对地理信息的需求，包括现实性需求（近期）和趋势性需求（远期），做到“知己”。

       ——是否能在国际上形成比较优势。“强国”本身具有“创先争优”的意味，有“走在前列”“世界一流”等内涵。因此，是不是“地理信息强国”，还取决于我国地理信息综合实力以及影响力在全球能否形成比较优势。具体来说，就是在全球地理信息资源掌控、对地观测技术能力等硬实力方面形成绝对优势，以及在地理信息人才、标准、全球地理信息公共产品供给等软实力方面形成由我国主导和引领的局面，形成在全球地理信息领域独一无二的影响力和话语权。这就需要对国内外地理信息资源建设、人才、科技、产业发展等方面进行比较分析，做到“知彼”。

二

新时期地理信息强国建设的重要意义

       信息化、现代化建设越是深入发展，地理信息的基础性、战略性作用就越是凸显。随着数字产业化稳步发展、产业数字化深入推进、数字化治理能力不断提升、数据价值化加速推进，数字中国建设如火如荼，已成为驱动经济增长的关键力量。党中央对我国大数据、云计算、物联网、人工智能、5G、区块链等新技术新业态发展进行了统筹部署，党的十九届五中全会提出建设数字中国，加快数字化发展。在此大背景下，地理信息作为研究空间、表达空间的重要手段，在进入新阶段后面临全新的使命，蕴含着巨大的发展潜力，加快发展地理信息服务、按照社会主义现代化国家建设的整体安排建设地理信息强国意义重大。

       （一）数字中国建设的奠基石和顶梁柱

       建设数字中国构成了信息化发展新阶段的重要主题。党的十九届五中全会提出建设“数字中国”，并提出“发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”。2021年政府工作报告指出“加快数字化发展，打造数字经济新优势，协同推进数字产业化和产业数字化转型，加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，营造良好数字生态，建设数字中国”。

       地理信息作为现实空间的数字化再现，是经济社会信息有序运行的载体。加快地理信息技术应用，是新时期物质生产、能量生产、信息生产的基础，是实现数字政府、数字社会、数字产业的条件，是全面提升社会治理数字化水平的重中之重、关键所在。而随着云计算、物联网、大数据与地理信息技术的融合应用，地理信息服务能效倍增，其功能和作用由过去的隐藏地下的“地基”或“基底”进一步成为“舞台”，基于自主卫星导航、卫星定位等空间基础设施，以及云技术、大数据、物联网、人工智能等信息基础设施形成地理信息领域的新型基础设施，为形形色色的数字化智慧化建设搭台唱戏。

       （二）世界一流军队核心战斗力的重要组成

       党的十九大提出全面推进军事现代化，力争到2035年基本实现国防和军队现代化，到本世纪中叶把人民军队全面建成世界一流军队，并强调树立科技是核心战斗力的思想。伴随着我国“走出去”步伐加快，以“坚决捍卫国家主权、安全、发展利益”为己任的军队将更多关注我国及周边、全球利益热点等地区，遂行战略威慑、远洋护航、海洋维权、精确打击等军事行动成为新时期军队的重要任务。

       地理信息历来就是军事斗争的保障性工作。信息化正极大地改变传统战争形态，信息化战争已经成为世界新军事变革的核心内容。描述战场时空特点的地理信息，已然成为现代战争中军队的“眼睛”。加快地理信息尤其是全球陆海高精度地理信息资源建设，并尽快在军队列装，直接关系到我国军队现代化、信息化建设进程，更关系到我国建设世界一流军队能够走多快、走多远的问题。尤其是当前，军队正面临准确把控朝鲜半岛局势、管控中印边界、及时应对海洋方向的挑战、打击国际恐怖袭击、维护战略通道安全等任务，缺乏相应的地理信息支持，其影响将是致命的。

       （三）参与全球治理体系改革的底气和能力

       实力越强，责任越大。更加广泛深入地参与全球治理，推动构建新型国际关系和人类命运共同体，是我国对世界的庄严承诺，也是建设社会主义现代化国家的题中之义。推动全球治理体系改革，地理信息是重要支撑。地理信息资源建设作为我国深入、动态了解和掌握国际社会基本情况的基础性工作，在对外交往中日益显现其巨大价值。地理信息掌握得越充分，对国情世情才越了解，才能在国际上“沉得住气”“找得对路”，才能在百年未有之大变局中掌握更多的主动权和话语权。正因为如此，美国等西方国家不论是国家层面有计划的安排还是通过跨国企业自主开展，对全球地理信息资源的获取掌控已经获得先机，我国在全球地理信息资源获取和储备方面已经落后于西方发达国家。面向未来，我国需要加紧研究探讨全球地理信息资源建设下一步重点，为提升我国参与全球治理体系改革的底气和能力奠定基础。

       （四）赢得全球科技竞争主动权的战略抓手

       党的十九届五中全会提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，并提出到2035年“进入创新型国家前列”战略目标。地理信息越来越成为卫星导航、卫星定位等空间技术以及云计算、大数据、物联网、人工智能等信息技术的综合应用。2018年由世界顶级会计师事务所普华永道提出的全球排名前8的人工智能、增强现实、区块链、无人机、物联网、机器人、虚拟现实、3D打印技术，大多与地理信息技术联系密切。

       在此背景下，地理信息技术成为全球科技竞争的重点方向之一。加快地理信息技术自立自强并逐步实现领跑，有助于在国家“打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”的创新驱动发展试卷中获得好成绩，有助于使我国在全球科技竞争中占据有利位置，在全球新一轮科技革命和产业变革深入发展中牢牢掌握主动权。

三

建设地理信息强国的几点建议

       “十四五”期间，我国将着眼中华民族伟大复兴战略全局，着眼发展不平衡不充分的主要矛盾，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推进高质量发展。地理信息作为基础服务性行业，需要洞悉发展环境深刻变化，根据新时期需求主要特点，牢牢把握地理信息高质量发展的趋势和要求，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步提供更加有力的支撑。

       （一）以形成新业务格局为重点

       党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。面对新的国际国内形势，我国地理信息发展也面临构建新业务格局的重大需求。

       打通地理信息服务中政府部门与市场主体、公共服务与市场服务之间的堵点。当前，地理信息行业管理的传统技术烙印和计划经济色彩浓重，生产事业单位与市场主体职责不清、分工不明，市场主体参与公共服务以及政府资源支持市场主体力度不够，保密、质量、标准、安全等相关管理制度有待完善，适应新时代要求的地理信息公共服务和安全监管体系亟待建立，政府与市场一体化的地理信息技术创新体系、生产服务体系以及军民融合机制还远未形成。这就要求进一步明确政府部门和市场主体在数据资源、业务内容和运行机制的分工关系，建立健全统一的地图、标准、质量、安全管理制度和业务治理体系，提升地理信息业务链条、供应链条的完整性。

       打通地理信息与土地、海洋、矿产等业务之间的技术融合堵点。地理信息作为自然资源管理工作的重要组成，意味着其履行为经济社会发展提供服务的法定职责要有全新的思路和举措，更意味着要更加突出其在自然资源管理全业务链条中的支撑作用和生态文明建设各领域的服务功能。这就要求从自然资源工作全局的角度规划研究新时期地理信息行业的业务总体布局，充分依托现代地理信息技术和成熟的业务体系，形成以卫星导航定位系统以及现代大地测量技术集成应用为位置定义支撑，以航天航空遥感系统和地面调查监测系统为调查监测支撑，以地理信息处理管理技术及相关软件工具提供数据处理及管理，以现代测绘和地理信息质量管理体系为主要支撑的自然资源管理和国土空间治理的集定位、调查监测、大数据管理及应用为主要环节的自然资源业务支撑体系。同时，充分利用地理信息服务现有基础设施、组织制度和工作基础，通过拓展服务内容，提升服务质量等手段，打造自然资源部门对经济社会发展各领域提供权威自然资源和地理信息服务的新机制新品牌。

       （二）以“两支撑、一提升”为根本定位

       在新体制下，地理信息工作已经成为以卫星导航定位、航天航空遥感以及通信信息等领域基础设施的应用为手段，对国土空间从资源和生态两个角度进行全方位描述、研究，对其开发利用实施科学管控，并将获得的地理信息相关数据产品化向经济社会发展提供服务的技术工作。其工作定位也正在由服务经济建设、国防建设、社会发展和生态保护服务的“普惠通用”工作向“支撑经济社会发展、支撑自然资源管理两统一职责履行、不断提升测绘地理信息管理和保障能力”的兼具“普惠通用”和“专门支撑”工作转变，王广华副部长在2021年5月18日在国家应急测绘保障能力建设项目成果应用交流会上对此有明确要求。

       支撑经济社会发展。按照《中华人民共和国测绘法》要求，进一步提升对经济建设、社会发展、国防建设、生态保护的服务能力，围绕经济高质量发展、乡村振兴、区域协调发展、全面建成世界一流军队等战略部署以及科技强国、数字中国、智慧社会、平安中国建设等的需求，强化地理信息需求分析，优化地理信息产品服务供给。更好地履行地理信息行业统一监督管理职能，按照国家“放管服”改革精神和优化营商环境相关要求，立足行业发展实际需求，创新监管制度和机制，强化标准管理、质量管理、地图管理、资质管理、安全管理、信用管理等。

       支撑自然资源管理两统一职责履行。在自然资源“两统一”管理中发挥“技术支撑”作用，承担自然资源调查监测、国土空间规划实施监测、地理国情监测等技术性工作，为自然资源合理开发利用和保护、国土空间用途管制、生态修复、防灾减灾、督察执法等工作提供地理信息服务保障。从地球系统科学的角度出发，在自然资源“两统一”管理中尤其是重要权力线、管制线等的划定落地中发挥统一空间位置管理、统一空间关系管理、统一空间表达方式管理作用，规范自然资源开发利用和保护、国土空间规划和用途管制、生态修复、防灾减灾、督察执法等业务工作中的测绘活动和成果表达，确保自然资源管理精准、统一、权威、科学。统筹自然资源领域航空航天遥感应用，建立需求统筹和成果共享机制。

       （三）以陆海统筹、全球覆盖为重点

       机构改革之后，为更好地服务“两统一”职责，更好支撑海洋强国战略的实施，更高支撑我国全球战略实施，地理信息资源建设需要体现陆海统筹、国内国外统筹的要求，在做全做精做细陆海国土地理信息资源建设的同时，推动对全球地理信息资源的优化覆盖，推动自主企业“走出去”。

       陆海统筹。加快破解海陆统筹难题，统筹海洋陆地发展，不断提高国土空间治理能力，应对南海东海等地区的边界纠纷，对加快变革长期以来地理信息获取应用“不下海”观念束缚，统筹开展陆海地理信息资源建设成为发展趋势。（1）建设陆海一体测绘基准体系，实现海洋深度基准、陆地高程基准有机统一。（2）整合海洋和陆地相关业务涉及的标准体系和标准内容，构建陆海统一的标准体系。（3）统一谋划陆地和海洋国土空间地理信息资源建设，形成陆海一张图。其中，针对我国边疆边境地区高精度数据覆盖不足，难以适应我国西部战略方向国防建设要求的问题（陆地沿边九省区1:1万地理信息覆盖率约为52%，尤其是新疆、西藏、兵团等西部战略方向覆盖仅约30%），需要针对我国边疆地区1:1万地理信息空白区以及边疆外围一定范围，强化边疆地区地理信息资源建设，为巩固边防、发展边疆提供支撑；针对我国农村地区地理信息资源薄弱，难以满足乡村振兴战略实施、智慧乡村建设、村庄规划等的需要的问题，全面推进我国陆地国土高精度（1:500、1:2000）地理信息资源建设，实现必要覆盖；针对海洋地理信息资源比较匮乏的问题，按照海洋强国建设战略需求，有计划推进海洋国土大尺度、高精度水深以及海底地形地貌产品覆盖。（4）建设覆盖陆海的基础地理信息服务平台，形成陆海一体的地理信息数据获取、管理和分发服务机制，提升陆海综合信息管理水平。

       全球覆盖。专家们认为，坚定不移扩大对外开放、推动构建人类命运共同体、“一带一路”建设、维护我国海外利益、军队“走出去”，对地理信息工作加快走向全球提出了明确的要求。当前，全球地理信息资源建设项目实施顺利推进，基本完成“一带一路”沿线和非洲重点区域约6000万平方千米地理信息数据生产，全球陆域范围30米地表覆盖遥感制图数据成果提交联合国，联合国全球地理信息知识与创新中心加速筹建，由我国参与主导建立的联合国全球地理空间信息管理专家委员会在地理空间信息管理协调中发挥越来越重要的作用。当前全球地理信息资源建设仍然是薄弱环节，远远不足以满足全球治理、以及维护国家主权与国家安全的需要，应逐步将地理信息资源建设的重点转向全球，从地理信息强国的战略要求出发，需要进一步发挥现代技术的优势，有计划地开展全球地理信息资源建设更新，及时洞悉全球资源环境动态变化；有重点地开展全球主要通道、战略要地以及对外开放重点地区的高精度地理信息资源获取，成为今后较长一段时间内的重要任务。（1）全球陆地。尽管我国已经启动了全球地理信息资源建设重大专项，但仅仅解决了从无到有的问题。需要根据各领域实际需要，有针对性开展更高精度地理信息资源建设。按照专家意见，重点要以“一带一路”沿线、非洲、拉丁美洲等为重点，以港口、港湾、争议地区为关键，按照总体1:1万精度要求，以获取地形信息为基础，全要素获取资源、环境、生态等相关地理信息。（2）全球海洋。专家们认为，全球海洋地理信息建设重点需要以第二岛链外的西太平洋方向、全球16个战略通道及一定辐射范围、极地等相关区域，按照总体1:1万的精度要求，获取重点海域和重要航道海底地理信息。

       企业走出去。专家们认为，企业“走出去”是全球测绘的应有之义和重要内容。我国自主企业全球业务拓展已经取得积极进展，以测绘地理信息软件、硬件和数据服务为主，在东南亚、中东、拉美、非洲等地区的业务得到深入发展，部分企业拳头产品在欧美发达国家市场取得突破。但是面向地理信息强国建设要求，还需要打造培育类似GOOGLE等世界级企业。（1）由主要占据发展中国家市场向发达国家市场进军。（2）由主要占据中低端市场向价值链高端、产业链核心进军。

       （四）以科技自立自强为关键

       地理信息技术能力是地理信息服务能力的关键。随着地理信息服务向全球化、陆海统筹等方向发展，相应的对地理信息技术支撑提出新的要求，具体体现在：（1）快速性。快速获取、快速处理全球海量数据成为基本能力要求，如快速获取高精度实时影像、三维影像，海量测绘地理信息数据的快速分析和处理，快速生成三维模型等。（2）全天候。需要形成不受天气限制，在各种天气条件下都能有效开展获取和处理地理信息数据的能力。此外，专家们建议加快建成覆盖全国-全天候高精度位置服务系统，包括实时坐标和高程解算的服务网络，为政府部门和公众提供高度开放共享的地理信息数据。（3）全天时。实现全天24小时实时数据获取能力。（4）精细化。实现高时间分辨率、高空间分辨率、高光谱分辨率的数据获取和应用。（5）全空间。形成地上地下、水上水下、海洋陆地全空间数据获取和实景三维展示和应用相关技术能力。（6）智能化。形成卫星遥感、卫星定位、航空遥感、地面调查相结合，光学、红外、激光等多种观测手段相匹配，大数据、云计算、人工智能等技术集成应用的业务链条。针对上述技术能力发展要求，需要按照“把创新主动权、发展主动权牢牢掌握在自己手中”以及“进入创新型国家前列”要求，以求“强”作为发展的主基调，充分发挥政府和市场的力量，瞄准科技前沿，着力改变目前地理信息核心技术仍然受制于人的局面，强化理论和技术创新，实现技术自立和全球引领。

       加强地理信息理论创新。长期以来我国测绘地理信息理论以向西方国家（如美国，欧洲发达国家）学习为主，习惯于跟在发达国家后面，缺乏原创性。这就需要勇于提出先进地理信息发展理论，在新技术发展应用中弯道超车，实现由“跟跑”向“领跑”的转变。

       加快实现核心技术自立自强。实现激光雷达，多光谱仪、多波束深海测绘等高精尖测绘设备的自主可控，并逐步达到世界一流水平。

       强化对地理信息产业的扶持。推进卫星遥感、卫星导航和位置服务等基础设施以及自主地理信息技术、装备、产品、服务“走出去”，实现国际化开发应用服务，提升我国地理信息产业在国际市场中的核心竞争力以及在国际高端市场的占有率。

       （五）以统筹发展和安全为着眼点

       贯彻国家安全战略，需要进一步突出地理信息为国家安全尤其是国防安全服务的职能。需求分析表明，国防建设作为长期以来基础测绘服务对象，在新时期对地理信息服务的要求更高，依赖程度更加深化。不仅需要从习近平总书记关于“把人民军队建设成为世界一流军队”的要求出发，从人民军队履行“为巩固中国共产党和我国社会主义制度提供战略支撑，为捍卫国家主权、统一和领土完整提供战略支撑，为拓展我国海外利益提供战略支撑，为促进世界和平与发展提供战略支撑”[1]的新时代使命任务的现实需求出发，拓展地理信息获取的范围和内容。而且需要从中央关于构建一体化的国家战略体系和能力、推进军民融合深度发展的部署出发，建立地理信息领域军地协调、需求对接、资源共享机制以及相应的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系，形成高效益的地理信息军民融合深度发展格局。

       拓展地理信息资源建设范围。从我军积极防御的战略思想出发，从到2027年实现建军百年奋斗目标、到2035年基本实现现代化的国防和军队现代化战略安排出发，开展边境线内外若干范围高精度数据获取，开展我军主要战略方向、海外战略通道、“一带一路”沿线、海外军事基地、国际热点地区高精度数据获取，开展第二岛链以内海域以内以及海上战略通道等范围的海洋地理信息获取；从军事使用要求出发，除了传统上的地形等数据，更多的获取自然地理数据及人文地理数据。

       推动地理信息建设应用领域军民融合深度发展。建立完善将军事斗争需求纳入政府地理信息建设规划计划的有效机制，不断探索并完善军队地方地理信息相关基础设施共建共享、地方地理信息生产服务建设贯彻国防需求、地方地理信息力量国防动员等机制，着力形成军队和地方一体化地理信息领域战略体系和能力。

       （六）以政策优化调整为保障

       完善地理信息安全政策的需求。智能汽车地理信息获取、众包测绘等新的测绘形态带来了安全监管政策需求。需要贯彻落实习近平总书记关于“要坚持总体国家安全观，加强国家安全体系和能力建设，筑牢国家安全屏障”等重要论述，将地理信息发展作为加强国家安全体系建设的重要组成部分，适应当前人工智能等技术应用需要，在地理信息安全保障技术手段、安全政策等方面不断创新，不断提高测绘成果和地理信息保密管理工作的科学性，严格外国人来华测绘的准入管理，保障无人驾驶等新业态的健康发展。

       进一步突出对地图的管理。地图是基于地理信息数据描述、表达国土空间的科学语言，不但具有科学性、艺术性，而且带有很强的管理属性和政治属性。应当进一步强化对地图政治属性的管理，加强国家版图意识教育，强化地图技术审查工作，加大问题地图和互联网地图监管，严格重要地理信息资源审核与公布。

       调整完善基础地理信息应用政策。贯彻落实党的十九大关于以人民为中心的发展的要求，逐步摒弃过度强调基础地理信息保密要求，忽视挖掘其应用价值的倾向，将“为民所用”作为唯一追求价值，最大限度的开放和盘活数据，切实将地理信息服务覆盖到经济社会发展的方方面面，真正担负起作为各领域“底图”的作用。切实推动政府地理信息公共数据开放，推动数据资源有效流动，促进数据、技术、资本等要素的市场化配置。

       完善支持“走出去”的政策。从现代化强国建设的目标要求出发，出台支持拥有自主核心技术的地理信息企业“走出去”、参与国际竞争与合作的相关政策。

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来源：自然资源部测绘发展研究中心

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