《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义（1）

《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义

最高人民法院行政审判庭编

　　目　录

　　引　言

　　一、受案范围

　　二、管 辖

　　三、诉讼参加人

　　四、证 据

　　五、起诉与受理

　　六、审理和判决

　　七、执　行

　　八、其　他

　　引 言

　　为正确理解和适用《中华人民共和国行政诉讼法》以下简称行政诉讼法)，结合行政审判工作实际，对执行行政诉讼法的若干问题作出如下解释：

　　【释义】引言部分主要是对《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《解释》)制定的目的和根据的概括。

　　1、制定本解释的基本目的。从引言部分的表述看，本解释的基本目的是为了正确理解和适用《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)。《行政诉讼法》是1989年由第七届全国人民代表大会通过的，是我国行政诉讼的基本法。该法共有十一章七十五条。我国行政诉讼起步较晚，1980年以后，一些单行法律、法规规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的某些行政行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》规定，人民法院审理行政案件，适用民事诉讼法的规定；八十年代初期，人民法院才开始受理行政案件。在1987年研究起草《行政诉讼法》的时候，我国行政诉讼制度发展得不够成熟，还缺乏行政审判的经验。因此，我国行政诉讼法对有关事项的规定比较原则，不能完全满足行政审判工作的需要。1991年6月11日经最高人民法院审判委员会讨论通过，最高人民法院发布了《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见》(以下简称《贯彻意见》)，共有l15条。该意见对《行政诉讼法》实施过程中的一些问题作了比较详细的规定。应当说，这些规定在贯彻《行政诉讼法》的过程中，发挥了重要的作用。但是随着行政诉讼的发展，一些新的问题不断出现，有的规定已经过时，有的不能满足贯彻《行政诉讼法》的需要，还有一些问题需要重新作出解释。因此，从1996年开始，最高人民法院就开始着手修改《贯彻意见》，经过几年的调查研究，最高人民法院行政庭草拟了《解释》。在多方征求意见和经过反复研讨的基础上，1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过、翌年3月8日公布了该解释，并确定自2000年3月10日起施行,这部司法解释将对执行《行政诉讼法》产生重要的作用。 

　　2、制定本解释的根据。根据上述规定，制定本解释的根据，一方面是《行政诉讼法》，另一方面是行政审判实践经验。本解释的内容是对《行政诉讼法》的具体化，或者说对一些不确定的法律概念所作出的解释。其中也有一些内容虽然《行政诉讼法》没有作具体规定，但是应当说，也是根据《行政诉讼法》的精神和有关原则制定的，是符合《行政诉讼法》立法宗旨和原意的，这对于更加全面正确地执行《行政诉讼法》，规范行政诉讼活动，保证和提高行政案件的办案质量和效率，都是十分必要的。同时，这些规定也是根据行政审判工作的实际需要制定出来的．是在总结行政审判工作的经验的基础上制定出来的。

一、受案范围

　　受案范围是指人民法院对哪些行政诉讼案件具有司法主管权。受案范围既表明公民、法人或其他组织对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，也表明人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。受案范围标志着司法权与行政权的界限和关系，也反映着公民、法人和其他组织的权利受法律保护的范围和程度。之所以对受案范围问题作出解释，主要是基于以下几个方面的考虑：第一，受案范围是行政诉讼中的一个重要问题，但《行政诉讼法》仅用了两个条款即第十一条和十二条，作了比较概括的规定。从审判实践来看，受案范围问题出现得比较多，在受理行政案件过程中，有些应当受理的案件没有受理．有些不应当受理的案件却受理了。所以，有必要对行政案件的受案范围作出界定。第二，全国人大常委会在审议《行政诉讼法》草案的时候，曾经强调行政诉讼受案范围有一个逐步扩大的过程。最高人民法院在199l年制定《贯彻意见》时，考虑到当时我国行政诉讼制度发展不成熟的情况，以及各方面还不适应的背景，对行政诉讼受案范围事实上作了一定程度的限制。十多年来，我国民主政治和法制建设取得了长足的进步，公民的诉讼意识、被告行政机关的法治意识都有了很大程度的提高，人民法院审理行政案件的经验也在逐渐积累，人民法院对行政案件的承受力也在逐步加大或增强。在目前的情况下，恢复《行政诉讼法》所确定的受案范围、取消一些不适当的限制是必要的。 

　　受案范围部分主要包括两个方面的内容：一是第一条，从宏观上规定行政诉讼的受案范围；二是第二条至第五条，对《行政诉讼法》第十二条规定的不属于行政诉讼受案范围的几种情形作了进一步的界定。 

　　第一条 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

　　(一)行政诉讼法第十二条规定的行为；

　　(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

　　(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为；

　　(四)不具有强制力的行政指导行为；

　　(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

　　(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

　　【释义】本条是对行政诉讼受案范围的规定，共分两款。第一款是对行政诉讼受案范围的正面规定；第二款是对不属于人民法院行政诉讼受案范围的事项的具体排除。理解本条的规定，需要注意以下几个问题： 

　　第一，应当准确把握可诉性行为的主体范围。《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。这里的可诉行为的主体范围仅表述为行政机关和行政机关工作人员。《贯彻意见》第一条进一步将可诉行为的主体明确为行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人。而《解释》本条本款将可诉行为的主体范围确定为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”。之所以采取这样一种表述方法，主要是基于以下几种考虑：一是这种表述更具有概括性。可诉行为的主体，既包括机关也包括不具有机关法人资格的组织；既包括具有法定行政职权的机关，也包括法律法规授权的组织，还包括行使行政职权的工作人员。二是这种表述更能体现可诉行为主体的实质。不管是组织、机关或者个人，能否成为行政行为的主体，关键在于是否具有国家行政职权。用“国家行政职权”来表述，是为了与私权尤其是与一般社会组织和企业的行政管理权相区别。因为通常所说的行政，既包括国家的行政管理，也包括社会组织和企业的行政管理，或者说既包括基于公共权力而实施的行政管理活动，也包括基于私权而实施的行政管理活动。为了将拥有非国家行政管理权的主体排除出去，有必要使用“国家行政职权”的概念。三是为了避免一些不必要的争议。在实践中，有的行政行为是由不具有机关法人资格的行政机关的内设机构、派出机构或者临时机构作出的，有的法院以这类机构不具有机关法人资格而认为其所作出的行为不是可诉行为，从而导致行政相对一方当事人的权益得不到救济。为了避免出现上述问题，有必要对此加以明确。 

　　第二，应当难确把握行政行为的内涵和外延。关于行政行为的概念，学术界曾经有不同的理解。本解释虽然没有给行政行为一个完整的定义，但从本条第二款所排除的情形来看，本解释所指行政行为，是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。对行政行为的这种理解，主要是基于以下几个方面的考虑：一是《行政诉讼法》第十一条所列举的行政行为，不仅包括作为，也包括不作为；不仅包括单方行为，也包括双方行为；不仅包括法律行为，而且包括非法律行为。二是，我国《国家赔偿法》在确定行政赔偿范围时，使用的概念是与行使行政职权有关的行为。也就是说，只要造成侵害的行为与行使国家行政管理职权有关，就属于国家行政赔偿的范围。三是，随着国家管理职能的扩大，行政行为方式也将逐步增加，行政行为的内容将会越来越丰富，行政行为的内涵和外延也将随之发展。

　　第三，应当准确把握不可诉行为的范围。本条第二款是对不可诉行为的排除，共有六个方面的行为：

　　一是《行政诉讼法》第十二条规定的行为。我国行政诉讼第十二条明确规定国家行为，制定行政法规、规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免行为，法律规定由行政机关作出最终裁决的行为，不属于行政诉讼的受案范围。这几种行为的界定将在下文作具体阐述。 

　　二是刑事司法行为。所谓刑事司法行为，根据本条的规定，是指公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。公安等行政机关的刑事司法行为，在有些国家被作为行政行为，并与其他行政行为一样接受司法审查。本解释之所以将刑事司法行为排除在行政诉讼范围之外，主要是基于以下几个方面的考虑：其一、根据我国现行的司法体制，刑事审查等行为被视为司法行为，在习惯上不作为一般行政行为对待。其二．我国《刑事诉讼法》已经授权检察机关对刑事侦查行为等刑事司法行为进行监督。例如，刑事诉讼法第七十六条规定：“人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”第二百二十四条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”其三，根据我国《国家赔偿法》的规定，因刑事侦查行为等刑事司法行为违法而致人损害的，受害人可以根据《国家赔偿法》的规定获得救济。 

　　如何区分行政行为与刑事司法行为的界限，是行政诉讼中的一个难点。划清二者之间的界限，应当注意以下几个问题：一是刑事司法行为的主体，目前只限于公安机关、国家安全机关、海关、军队保卫部门、监狱等特定机关。二是所实施的行为必须是《刑事诉讼法》所明确授权的行为。例如侦查、拘留、执行逮捕、预审、拘传、取保候审、监视居住、通缉、搜查、扣押物证书证、冻结存款汇款、保外就医等行为。没收、违法收审等行为不属于《刑事诉讼法》所明确授权的行为，故不属于刑事司法行为的范围。三是刑事侦查行为的目的，是查明犯罪事实，揭露犯罪，使有罪的人受到法律追究，使无罪的人免受刑事制裁，而不是为了捞取好处或询私情为一方当事人讨债，为地方利益动用专政手段。区分行政行为与刑事侦查行为，既不能只看是否作为刑事案件立案，也不能只看有关人员是否构成犯罪，而应当综合以上几点进行全面分析。 

　　三是调解行为以及法律规定的仲裁行为。所谓调解行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，对平等主体之间的民事争议，在尊重当事人各方意志基础上所作的一种处理。由于调解行为是否产生法律效力，不取决于行政机关的意志，也不具有强制力，而取决于当事人各方的意愿。当事人如对调解行为持有异议，完全可以拒绝在调解协议上签字，没有必要通过行政诉讼程序解决。如果行政机关及其工作人员在调解过程中采取了不适当的手段，例如强迫当事人签字画押等等，该行为在事实上就不属于调解行为，而是违背当事人意志的行政命令，当事人对这种行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。 

　　所谓仲裁行为，是指行政机关或法律授权的组织，根据全国人大及其常委会依照立法程序制定的法律以及法律性文件的授权，依照法定的仲裁程序，对平等主体之间的民事争议进行处理的行为。仲裁行为与调解行为不同。行政机关实施仲裁行为可以违背一方或者双方当事人的意志进行裁决，仲裁行为对当事人来说，显然具有强制性，但是根据我国法律的规定，当事人对某些仲裁行为不服，可以向人民法院提起民事诉讼；而某些仲裁属于一级终局仲裁，当事人不服，在具备法定条件的情况下，可以通过执行程序解决，也没有必要通过行政诉讼解决问题。需要注意的是，这里的法律是狭义上的法律，即全国人民代表大会及其常务委员会所制定法律。如果某一种仲裁行为不是法律而是由行政法规、地方法规甚至规章规定的，那么对这种“仲裁”行为不服，就可以向人民法院提起行政诉讼。 

　　四是不具有强制性的行政指导行为。行政指导行为，是行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。行政指导行为不具有当事人必须履行的法律效果，当事人可以按照行政指导行为去作，也可以不按照指导行为去作，违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。既然行政指导行为不具有强制性，而且当事人具有选择自由，没有必要通过行政诉讼的途径来解决。需要说明的是，这里所谓“不具有强制性”，不是说除了不具有强制性的行政指导行为之外还有强制性的行政指导行为，加上这种限定，就是要特别强调这里所说的行政指导行为是不具有强制性的。如果名为行政指导行为，实际却具有强制力或者要求当事人必须为一定行为或不为一定行为，行政管理相对人不履行或不执行就要承担不利法律后果，那么这种行为就不再是行政指导行为，当事人对这种行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。 

　　五是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。所谓重复处理行为，是指行政机关所作出的没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务发生新的影响的行为。这种行为通常发生在以下情形：当事人对历史遗留问题的行政行为、对已过争讼期间的行政行为或行政机关具有终局裁决权的行为不服，向行政机关提出申诉，行政机关经过审查，维持原有的行为，驳回当事人的申诉。这种驳回申诉的行为．在行政法上称为重复处置行为。对这类行为不能提起诉讼，主要是基于两点考虑：一是重复处理行为没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系；二是如果对这类重复处理行为可以提起诉讼，就是在事实上取消复议或者提起诉讼的期间，就意味若任何一个当事人在任何时候都可以通过申诉的方式重新将任何一个行政行为提交行政机关或法院进行重新审查；三是如果将这类行为纳入行政诉讼受案范围，不仅不利于行政法律关系的稳定，而且不利于行政管理相对人对行政行为的信任。 

　　六是对公民法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。这里所说的对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为，主要是指还没有成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为等。将这类行为排除在行政诉讼的范围之外，是因为行政诉讼的一个重要的目的就是消除非法行政行为对行政管理相对人的权利义务的不利影响，如果某一行为没有对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响，提起行政诉讼就没有实际意义。 

　　第二条 行政诉讼法第十二条第(一)项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法或法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律的授权的国家机关宣布紧急状态和总动员等行为。 

　　【释义】本条是对“国家行为”如何理解的规定。

　　根据《行政诉讼法》第十二条第一款的规定，行政相对人就国防、外交等国家行为提起行政诉讼，人民法院不予受理。何谓国家行为，各国没有以法律作概括规定，一般采取列举的办法加以界定。国内学者的解释不尽一致。有的认为，国家行为是不受法院监督只受政府管辖，以国家名义作出的主权行为。有的认为：国家行为是政治行为，通常指国家主权的运用。有的认为：国家行为是国家机关根据宪法和法律的授权．代表国家，以国家名义作出的行为。有的认为，国家行为主要是指以国家名义实施的国防、外交等方面的行为。 

　　在审判实践中，一些地方人为地扩大了国家行为的概念，比如，将征兵行为、签发护照的行为、有关军事设施保护的行为纳入国家行为的范围。有鉴于此．本条对国家行为的概念作了明确的界定。 

　　根据本条规定的精神，所谓国家行为，是指涉及国家根本制度的保护和国家主权的运用，由国家承担法律后果的政治行为。它的内容和范围是可以不断变化的。国家行为具有以下3个方面的特征：第一，国家行为是一种政治性的行为。第二，国家行为的后果由整体意义的国家承担。国家行为是极其严肃的行为．它的实施关系到国家的整体利益和国际声誉。应当指出，并非所有与国防、外交有关的行为都是国家行为，国家行为也并非仅限于与国防外交有关的行为，更不是说，行政相对人对外交组织、国防部门的职权都无权提起行政诉讼。判断一个行为是否国家行为，主要应看这个行为是否以政治上的利益为目的，是否涉及国家主权的运用。对国家行为应从两个方面进行限定：首先应从主体方面进行限定，国家行为只有特定机关才能实施，特定机关包括国务院、中央军事委员会、国防部、外交部以及特别情况下的省一级人民政府；其次应从行为的性质方面进行限定，一是涉及到国防、外交事务的行为；二是宣布紧急状态，施行戒严、总动员的行为。 

　　这种行为之所以不宜纳入行政诉讼的范围，主要是基于以下理由：第一，这种行为有其特殊性，它不仅涉及到相对人的利益，而且涉及到国家的整体利益和人民的根本利益，关系到国家的荣誉、尊严和安全。在这种情况下，不能因为利害关系人的权益受到损害，而使国家行为无效。第二，这种行为通常以国家对内对外的基本政策为依据，以国际政治斗争形势为转移，法院很难作出合法性判断。第三，国家行为的失误通常只由有关领导人承担政治责任，而政治责任的承担只能通过立法机关或议会才能进行追究。我国政府领导人承担政治责任，不由法院审理，政府领导人是否称职，由其向人民代表大会及其常委会负政治责任。 

　　第三条 行政诉讼法第十二条第(二)项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

　　〔释义3〕 本条是对“具有普遍约束力的决定、理解的规定。

　　区分抽象行政行为与具体行政行为，根据《行政诉讼法》的提示，主要是看是否具有普遍的约束力。在审判实践中，往往对一些具有普遍约束力的决定、命令难以把握，有的将具体行政行为误认为是抽象行政行为。因此，有必要对“具有普遍约束力的决定、命令”作出明确的界定。 

　　根据本条的规定，判断一个行为是具体行政行为还是抽象行政行为似应从以下三个方面进行界定：1、看该行为所针对的对象是不是确定的。抽象行政行为和具体行政行为的区别不在于它所针对的人数的多少，而在于对象的确定与不确定。抽象行政行为的对象是不确定的，无法统计的；具体行政行为的对象是确定的，尽管有时涉及到的人很多，但人数是确定的、是可统计的。2、看适用效力是“一次性消费”还是反复使用。一个具体行政行为原则上只对特定的对象有效，其效力不及于其他对象；抽象行政行为则可以反复适用。如某个处罚条例．可以反复适用于许多违法行为。3、看能否直接进入执行过程。具体行政行为具有直接的执行力；而一个抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行过程。 

　　掌握本条的精神，应当注意以下几个问题：一是这里所说的不特定对象，强调的是对象的不确定性，而不在于对象的多少，不能认为涉及人数众多的行为是抽象行政行为，涉及人数少的行为就是具体行政行为；二是这里所说的反复适用应当理解为对事项或事件的反复适用．而不应理解为对人的反复适用；三是判断某一行为是抽象行政行为还是具体行政行为，不能只看行文的名称，还要看其具体的内容；四是有时候行政机关的同一个文件中涉及到若干个行为，其中有些行为是抽象的，有些行为可能是具体的，需要认真加以辨别。 

　　第四条 行政诉讼法第十二条第(三)项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。

　　【释义】本条是对“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”如何理解的规定。

　　根据《行政诉讼法》第十二条第(三)项规定，行政机关工作人员的奖惩任免等决定属于不可诉的行为。这里的“等”字意味着不穷尽列举，从行政诉讼法的立法精神来看．这里排除的应该是所有行政机关的内部人事管理行为包括工资的升降、福利待遇、住房分配等行为。 

　　在行政法律关系中，按照双方当事人的相互关系来分类，可分为外部关系和内部关系两种。行政机关与公民、法人和其他组织之问作为管理和被管理关系的是外部行政法律关系。双方当事人作为上下级的从属关系是内部行政法律关系。例加上级行政机关和下级行政机关、行政首长和所辖机关工作人员之间发生的关系、行政监察机关与其监察对象行政机关及行政机关工作人员之间发生的关系等。在内部行政法律关系中，行政机关对其工作人员奖惩、任免等行政行为，属于内部人事管理行为。这些行为针对的是行政机关的工作人员。根据《行政诉讼法》第12条第3项的规定，这类行为不能作为行政诉讼的对象。行政机关所属的工作人员如对所属机关或监察机关给予的警告(纪律处分)、记过、降薪、撤职、留用察看、开除等纪律处分以及停职检查或者任免等措施不服的，应向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出，而不能向人民法院提起行政诉讼。 

　　如何区别内部行政行为与外部行政行为?有一种观点认为，应看行为的相对方与实施行为的机关是否具有从属关系。具有从属关系的是内部行为；不具有从属关系的是外部行为。本条没有采纳这种观点。因为其一、许多行政机关可能对其所属的工作人员作出一个外部行为，例如，公安机关可能对违反治安管理处罚条例的警察给予行政处罚，行政处罚显然是一个外部行为；其二，也有某些行政机关对不具有隶属关系的工作人员作出内部行为，如监察机关对其他机关工作人员给予警告等行政处分。可见划分内部行为与外部行为不能看行为的相对人与作出行为的机关是否有隶属关系。根据本条的规定，区分内部行为与外部行为主安应看行政行为所沙及的权利义务，是一个普通公民的权利义务，还是行政机关公务员所特有的权利义务，如果是行政机关公务所特有的权利义务，应当认定为内部行为。 

　　行政机关对其工作人员的奖惩、任免等行政决定同样涉及到行政机关工作人员的权利和义务，当其权利受到损害时应当允许其主张权利。正因为如此，有些国家将这类行为列入了行政诉讼的范围。我国《行政诉讼法》之所以没有将这类行为纳入行政诉讼的范围，当时主要是基于以下几点考虑： 

　　第一，我国的行政诉讼刚刚起步，经验不足，行政诉讼解决行政纠纷的重点还应放在外部行政法律关系为宜。此外，我国有关公务员管理的一系列制度还没有健全，法院审查也有一些困难。第二，内部人事管理行为对政府机关外部的公民、法人或其他组织不存在权利义务关系，属于机关自身建设问题。人民法院不宜对行政机关的组织建设事务．通过审判程序来加以干预。如果行政机关的内部管理行为涉及到工作人员的基本权利，严重损害公务员的权益，可通过今后的法律、法规纳入行政诉讼范围。那种认为人民法院绝对不能干预行政机关内部行政行为的观点在理论上和实践上都是可以进一步探讨的。因为，不仅象法国这样的国家，行政法院隶属于行政机关，行政复议程序与行政诉讼程序大体重合的情况下，存在着法院审理有关行政机构内部组织建设的行政案件，而且像美国这样由普通法院承担行政审判任务的国家也将某些内部行为纳入行政诉讼的范围。 

　　第五条 行政诉讼法第十二条第〔四)项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。 

　　【释义】本条是对《行政诉讼法》第十二条第(四)项的“法律”如何理解的规定。

　　行政机关最终裁决的具体行政行为简称为终局行政裁决行为。如果一个行政行为涉及至公民的权利和义务、而又要求保留终局裁决权，必须有充分的正当理由。从行政诉讼的立法实践来看，理由通常限于以下几个方面：某一类行政行为涉及到国家重要机密，一旦进入诉讼，将会严重危害国家利益；某一行政行为不可能或者极少可能侵犯行政相对人的权益；某一类行政行为专业性极强而且非常复杂，以至于使法官的审查徒劳无益；某一类行政行为已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系统内部已有充分的能确保公正的救济手段；因不可抗力事件(如战争)使行政救济以外的司法救济成为不可能等等。从世界发展趋势来看．行政终局裁决权的范围越来越窄，有的国家几于取消行政终局裁决权。目前，我国有些法律赋予了行政机关对于某些行政争议拥有最终裁决权，即由行政机关依法作出最终裁决，当事人不服，只能向作出最终裁决的机关或其上级机关申诉，而不能向人民法院起诉。 

　　目前有5个法律作了这样的规定：《专利法》第43条规定：“专利复审委员会对申请人关于实用新型和外观设计的复审请求作出的决定为终局决定。“《商标法》第21条规定：“对驳回申请，不予公告的商标，商标局应当书面通知申请人。申请人不服的，可以在收到通告15天内申请复审，由商标复审委员会作出终局决定，并书面通知申请人。《外国人入境出境管理法》第四条和《公民出境入境管理法》第15条以及行政复议法都有类似规定。但在实践中，有的行政机关不愿意接受司法审查，试图扩大自己的终局裁决权，对这种情况必须加以限制。有鉴于此，本条通过对“法律”这一概念的解释，限制了终局裁决权的范围。 

　　根据本条的解释，行政诉讼法第十二条第四项中的法律是狭义上的法律，即仅仅限于全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件，这也就是说，除了全国人民代表大会及其常务委员会以外，其他任何机关都无权设定行政终局裁决权。拥有终局裁决权的机关并不对所有的事项都拥有终局裁决权，如果拥有终局裁决权的机关超出了终局裁决权的范围，所实施的行为都是可诉的。某些机关通过行政解释扩大终局裁决的范围，也是无效的。

二、管 辖

　　行政诉讼管辖，是各级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。我们在起草《贯彻意见》时，各地人民法院对管辖提出的问题主要集中在三个问题上：①专门法院应否审理行政案件?②何为复议机关改变原具体行政行为?③何为原告所在地?《贯彻意见》对这三个问题都作了明确的解释。 

　　随着行政审判工作的深入开展，各地人民法院又提出了一些需要明确的问题，具体是：①人民法庭应否审理行政案件?②专门法院、人民法庭是否可以审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件?③哪些情况属于行政诉讼法第十四条第(三)项规定的“本辖区内重大、复杂的案件?④当事人能否向法院提出管辖异议?本解释在《贯彻意见》的基础上作了修改和补充，本解释第七条至第十条中对各地人民法院有关管辖方面提出的问题作了明确的解释。 

　　第六条 各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。

　　专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。

　　【释义】本条是关于明确法院内部审判庭审理行政案件和审查非诉执行案件的职权问题，专门人民法院、人民法庭是否具有审理行政案件、审查非诉执行案件职权问题的规定。 

　　根据《行政诉讼法》第三条第二款“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”的规定，人民法院受理的所有的行政案件，均应当由行政审判庭审理，其他审判庭不得审理行政案件。这里的“行政案件”包括两个方面的内容：一是对公民、法人或者其他组织不服行政机关的具体行政行为而起诉的案件；二是对行政机关申请执行其具体行政行为案件(即非诉执行案件)。各级人民法院不得设立专门审理某类行政案件的法庭审理行政案件和审查非诉执行案件。 

　　在特定领域设立的审理特定案件的法院，称之为专门法院。我国的专门法院主要有：军事法院、海事法院、铁路运输法院。按照人民法院组织法的规定，专门法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。全国人民代表大会常务委员会未授权专门法院审理行政案件的职权。海事法院相当于中级法院，没有设立基层法院，由海事法院审理行政案件，无形中提高了行政案件的审级，有悖行政诉讼法的规定。此外，由专门法院审理行政案件不便于当事人诉讼和法院办案。据此，本条明确规定，专门法院不审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。 

　　人民法庭是基层人民法院的组成部分。根据《人民法院组织法》的有关规定，基层人民法院根据地区、人口和案件的情况．可以设立若干人民法庭。最高人民法院1999年7月15日发布的《关于人民法庭若干问题的规定》第六条规定： 

　　“人民法庭的任务；(一)审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经济案件；(二)办理本庭受理案件的执行事项；(三)指导调解委员会的工作；(四)办理基层人民法院交办的其他事项。”该条没有规定人民法庭可以审理行政案件和审查非诉执行案件。也就意味着，人民法庭不得审理行政案件和审查非诉执行案件。行政诉讼法和有关司法解释对此问题均没有作明确规定，所以本条中明确规定，人民法庭不审理行政案件，也不审查非诉执行案件。 

　　第七条 复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：

　　(一)改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；

　　(二)改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；

　　(三)撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。

　　【释义】本条是关于哪些复议决定属于“改变原具体行政行为”的解释。

　　根据《行政诉讼法》第十七条的规定，经复议的案件，复议决定改变原具体行政行为的，原告可以选择最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以选择复议机关所在地人民法院管辖。复议决定改变原具体行政行为的含义问题，直接关系到原告可否选择管辖法院和选择何地人民法院为管辖法院的问题。本条明确规定了以下三种情形属于复议决定“改变原具体行政行为”： 

　　一、改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的

　　复议决定改变原具体行政行为所认定的主要事实，是指对涉及法定事实要件的事实，复议决定的认定与原具体行政行为的认定不同。复议决定所认定的事实与原具体行政行为认定的事实仅表述上不同，不影响原具体行政行为所确定的权利义务的，不属于改变原具体行政行为。 

　　复议决定改变原具体行政行为的证据，主要是指以下几种情况：①复议决定认定的主要事实和证据与原具体行政行为认定的主要事实和证据完全不同。②复议决定认定的事实与原具体行政行为认定的事实相同，但原具体行政行为所依据的主要证据少，复议决定增加了许多新的主要证据支持其认定的事实。③复议决定认定的事实与原具体行政行为认定的事实基本相同，原具体行政行为所依据的证据，复议决定没有采纳证据，而是依据原具体行政行为没有采纳的其他证据。 

　　二、改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的

　　改变原具体行政行为所适用的规范依据，是指复议决定所适用的法律、法规、规章及规章以下的规范性文件不同和具体适用的条款不同。复议决定仅仅适用的规范依据不同，但对定性不产生影响的，不属于改变原具体行政行为。例如，某县工商局适用《投机倒把行政处罚暂行条例》第三条第一款第(一)项和第九条的规定，以“倒卖国家禁止买卖的物资”为由，给予某公司20万元的罚款的决定。市工商局作出的复议决定又补充引用了《投机倒把行政处罚暂行条例实施细则》第二条第(一)项和第十五条第(一)项的规定，裁决维持原行政处罚决定。虽然复议决定与原处罚决定适用的法规条文不同，但未改变原处罚决定的性质，故该复议决定不属于改变原具体行政行为。复议决定只有既改变原具体行政行为所适用的规范依据，又对定性产生影响的，才属于改变原具体行政行为。例如，某县公安局适用治安管理处罚条例第二十二条第(一)项的规定，以王某殴打他人为由，作出给予王某治安拘留5日的处罚决定。地区公安处作出的复议决定改为适用治安管理处罚条例第十九条第(四)项的规定，以王某寻衅滋事为由，维持原决定给予其治安拘留5日的处罚。尽管，处罚结果相同，但所适用的规范依据不同且对定性产生了影响，故该复议决定属于改变具体行政行为的性质。原告王某可以选择县法院或者地区公安处所在地的法院提起诉讼。 

　　三、改变原具体行政行为处理结果的

　　改变原具体行政行为处理结果，是指复议决定撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的情况。例如，某区卫生局作出给予某个体工商户吊销卫生许可证处罚的决定后，复议决定以原处罚决定主要证据不足，撤销原处罚决定。又如，某县人民政府将某处土地使用权确定结甲公司。复议决定将该处土地使用权中的一部分确认给甲公司，另一部分确定给乙公司。这种情况属于部分撤销的复议决定。再如，某区环保局给予某企业罚款10万元，复议决定改为罚款3万元。这三个案例中的原告均可以向作出原具体行政行为的行政机关所在地人民法院起诉，也可以向复议机关所在地人民法院起诉。 

　　需要注意的是，本条不仅是对行政诉讼法第十七条中的“改变原具体行政行为”的解释，同时也适用于行政诉讼法第二十五条中的“改变原具体行政行为”。

　　第八条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第(三)项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”：

　　(一)被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件：

　　(二)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；

　　(三)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；

　　(四)其他重大、复杂案件。

　　【释义】本条是对《行政诉讼法》第十四条第(三)款规(定的“本辖区内重大、复杂的案件”的解释。

　　《行政诉讼法》第十四条规定：“中级人民法院管辖第一审行政案件：(一)确认发明专利权的案件、海关处理的案件；(二)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；(三)本辖区内重大、复杂的案件。”该条前两项的规定明确具体，在实践中比较容易掌握。而第(三)项的规定较为原则，弹性较大，难于掌握。为了使各地人民法院能够正确适用该项的规定，本条对该项作了具体解释。根据审判实践中反映出的问题，以下四种情形属于“本辖区内重大、复杂的案件”： 

　　一、被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件

　　从审判实践中反映的情况来看，被告为县级以上人民政府的案件，主要集中在，土地、林地、矿产等所有权和使用权争议案件，征用土地及其安置、补偿案件，城镇拆迁及安置、补偿案件。公民、法人或者其他组织诉县级以上人民政府对土地、林地、矿产所有权和使用权作出的裁决，对征用土地及其安置、补偿作出的决定，对城镇拆迁及其安置、补偿作出的决定等等案件，相当一部分在当地影响较大，处理不好直接影响当地的安定团结，受到的干扰较大，案情相当复杂。为了减少干扰，确保司法公正，妥善处理人民内部矛盾，这类案件就属于不宜基层人民法院审理的案件，应当由中级人民法院管辖。 

　　二、社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件

　　当事人一方或者双方为二人以上，其诉讼标的是共同的，或者诉讼标的是同一种类、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。集团诉讼是共同诉讼的一种特殊形式，当事人一方人数众多，其诉讼标的是同一种类，出其中一人或数人代表主体相同权益人进行诉讼，法院判决效力及于主体相同权益人的诉讼。一般的共同诉讼和集团诉讼的社会影响相对较小，不宜由下级人民法院管辖。但一些直接影响到当地社会安定、影响到重大公共利益或公众利益的共同诉讼案件，特别是集团诉讼案件，如陕西省榆林地区万户农民诉乡政府乱收费案件，基层人民法院就难以审理。为妥善处理这类案件，本条明确规定，社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，由中级人民法院管辖。 

　　三、重大涉外及涉及港、澳、台的案件

　　涉外行政案件是指原告、第三人是外国人、无国籍人或者外国组织的行政案件。外国人指居住在我国境内，不具有我国国籍的人。无国籍人是指不具有任何国家国籍的人或者国籍水明的人。外国组织包括外国法人组织和非法人组织。中外合资经营企业、中外合作经营企业，以及依照我国法律在我国境内设立的外资企业均不属于外国组织。涉及港、澳、台行政案件是指原告、第三人是香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的公民或者组织。按照同等原则涉外及涉及港、澳、台的案件一般应当由基层人民法院管辖，重大案件由中级人民法院管辖。这里所讲的“重大案件”一般是指在政治上或者经济上有重大影响的案件。在政治上有重大影响的行政案件，主要是指当事人或者诉讼标的涉及到的人和事在政治上有重大影响。如原告或者第三人是在国外或者港、澳、台有重要政治影响的个人或者组织，被具体行政行为处理的事项涉及到与外国或者港、涣、台的政治关系等等。经济上有重大影响的行政案件，主要是指被具体行政行为处理的事项金额巨大或经济价值很高，或者可能给涉外及涉港、澳、台的公民和组织造成重大经济利益损失，或者给国家和国内公民和组织造成重大经济利益损失，等等。 

　　四、其他重大、复杂案件

　　其他重大、复杂案件，是指上述三种情形没有包括的重大、复杂案件。这是一种具有一定弹性酌规定。至于哪些案件属于“其他重大、复杂案件”，因各地区情况不同难以一一列举，所以赋予各地中级人民法院一定的自由裁量权，由他们根据本地区的情况灵活掌握。 

　　第九条 行政诉讼法第十八条规定的“原告所在地”，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。

　　行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，按限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的。既可以向被告所在地人民法院提起行政诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起行政诉讼，受诉人民法院可以一并管辖。 

　　【释义】本条是对《行政诉讼法》第十八条的解释。

　　《行政诉讼法》第十八条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。”该条规定的立法本意是为了便于原告参加诉讼，充分保护其合法权益。根据这一原则，参照民事诉讼法的有关规定。本条第一款规定的“原告所在地”，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由所在地。所谓经常居住地，是指公民离开住所地，连续居住满一年以上的地方，公民在其户籍迁出后，迁入另一地区，其经常居住地仍应是其户籍所在地。所谓被限制人身自由地，是指被告行政机关将原告收容、拘禁、强制治疗等被限制人身自由的场所所在地。 

　　为了简化诉讼程序，提高办案效率，节省人力、物力、财力，贯彻便于人民群众诉讼，便于法院办案的原则，特别是防止人民法院在同一问题上作出相互矛盾的判决，对行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服提起诉讼的，人民法院应当将两个诉讼请求合并审理。但《行政诉讼法》第十八条未明确规定，这类案件由何地人民法院管辖。为解决这一问题，本条第二款明确规定，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织既可以向被告所在地人民法院提起行政诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起行政诉讼，受诉人民法院可以一并管辖。 

　　第十条 当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。

　　对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院：异议不成立的，裁定驳回。

　　【释义】本条是关于管辖异议的规定。

　　所谓管辖异议，是指当事人认为受诉人民法院对该案无管辖权，而向受诉人民法院提出的不服该法院管辖的意见或主张。提出管辖异议必须具备三个条件：第一，提出管辖异议的人必须是本案的当事人。第二，当事人应当在接到人民法院参加诉讼的通知之日起10日内提出．期限内未提出的．应当视为当事人对管辖无异议。第三，提出的形式必须以书面的形式而不能以口头的形式。 

　　当事人提出的管辖异议，符合上述三个条件的，人民法院应先就对本案有无管辖权的问题进行审查。人民法院对管辖异议进行审查后，如果异议成立的，应当按照《行政诉讼法》第二十一条的规定，裁定将案件移送有管辖权的人民法院管辖。如果认为管辖异议不成立的，裁定驳回当事人的管辖异议申请。申请管辖异议的当事人对驳回管辖异议的裁定不服，可以在法定期限内提出上诉。逾期不提出上诉和二审人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定的，原审人民法院应当继续本案的审理。当事人就原审人民法院有无管辖权问题提出再审的，不影响原审人民法院对案件的继续审理。

三、诉讼参加人

　　本解释在原告资格、适格被告以及第三人的问题上作了重要修改和补充。一是明确了与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织的原告资格。二是对联营企业、中外合资、合作企业的联营、合资、合作各方的原告资格作了规定。赋予了被行政机关注销、撤销、合并的非国有企业及其法定代表人提起行政诉讼的权利。三是分别规定了如何确定组建机构的行政机关的被告资格、授权与委托情况下的被告资格以及复议机关不作复议决定的情况下的被告资格等问题。四是根据行政审判的实际情况，对规章授权的情况下如何确定适格被告的问题作了规定。五是规定了被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，应当裁定驳回起诉。六是规定了应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。七是规定了没有提起行政诉讼的与具体行政行为有法律上的利害关系的人，人民法院应当通知其作为第三人参加诉讼。 

　　第十一条 行政诉讼法第二十四条规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。

　　公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲肩可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。

　　【释义】该条是对“近亲属”的范围所作的解释以及对被限制人身自由的公民委托诉讼的问题所作的规定。

　　行政诉讼法第二十四条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”。“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”在审判实践中，经常会遇到何谓“近亲属”的问题。本解释第一款基本上保留了《贯彻意见》第12条的规定，增加了“其他具有抚养、赡养关系的亲属”的内容，对“近亲属”的概念作了更加全面的解释。 

　　该条第二款包含三个方面的含义。第一，公民被限制人身自由不能提起诉讼，是其近亲属代为提起诉讼的前提。第二，被限制人身自由的公民可以书面的形式委托近亲属提起诉讼，也可以口头的形式委托近亲属提起诉讼。第三，近亲属不能以自己的名义提起诉讼，只能以被限制人身自由的公民的名义提起诉讼。 

　　第十二条 与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

　　【释义】本条是有关利害关系人是否有权提起行政诉讼的问题的规定。

　　《行政诉讼法》关于原告资格的规定，主要体现在第四十一条中。该条将原告界定为，“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。在司法实践中，错误地理解行政诉讼法的这一规定，认为只有具体行政行为针对的相对人即具体行政行为法定文书中载明的人才具有原告资格。本解释明确了“与具体行政行为有法律上利害关系”的相对人提起行政诉讼的权利。 

　　本解释第十二条可以从以下几个方面来理解：

　　一、“与具体行政行为有法律上的利害关系”，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。行政诉讼法第二十七条规定，“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼”。这种利害关系，包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经或者必将形成的关系。本解释第一条实际上也将可诉的行为界定为“对相对人权利义务产生实际影响的行为”。因此，只要具体行政行为对公民的权利义务产生实际影响，公民便可以对其提起行政诉讼。 

　　二、作为原告的相对人不一定是行政机关行政管理的直接对象。通常情况下，行政诉讼的原告是具体行政行为指向的对象，但有的时候，原告可以不是行政管理的对象。例如，王某与李某同住一个四合院。李某的房屋在一次火灾中被烧毁，李某向该县规划局提出重建申请，规划局批准李某在原宅基地上重建，但面积比原来的面积大5平方米。王某认为规划局不应批准李某重建，以该县规划局为被告向法院提起行政诉讼。对本案是否应当受理的问题，曾有一种意见认为，王某不具有原告资格，法院不应受理此案。理由是：1、行政诉讼的原告应当是具体行政行为的相对人，本案中，王某不是规划局批准行为针对的对象。2、规划局的具体行政行为是针对李某作出的，如果李某不服可以提起行政诉讼，而王某可以作为第三人参加诉讼，而本案中，李某没有提起诉讼，王某也就不能参加到诉讼中来。根据本解释该条的规定，本案中规划局的具体行政行为对王某的权利义务产生实际的影响，王某与规划局的具体行政行为之间存在利害关系。因此，王某可以提起行政诉讼。 

　　第十三条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：

　　(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；

　　(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；

　　(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；

　　(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。

　　【释义】本条是有关第十二条中“与具体行政行为有法律上利害关系”的几种特殊情形的规定。

　　一、涉及相对人相邻权或者公平竞争权的情形。相邻权是一个民法概念，指不动产的占有人在行使物权时，对相邻的他人的不动产享有特定的支配权。相邻权属于不动产物权，可分为土地的相邻权，水流的相邻权，建筑物的相邻权等。因相邻权而引起的法律关系为相邻关系。《民法通则》对相邻关系作了规定，该法第八十三条规定： 

　　“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失”。从《民法通则》的规定看，相邻关系是民事关系。但是，民事主体侵犯他人相邻权的行为，在很多时候与行政机关的具体行政行为有密切的关系。根据本解释第十三条的规定，若民事主体的行为是经行政机关批准、许可后实施的，拥有相邻权的一方认为行政机关的批准、许可行为侵犯其合法权益．可以向法院提起行政诉讼。例如，甲、乙是邻居．甲向当地规划部门申请建房．获得许可，但乙认为甲建房之后将影响乙原有房子的采光权。本案中，规划部门的许可行为，对乙的权利产生实际的影响，乙便是规划部门许可行为的利害关系人。根据本解释第十三条第(一)项的规定．本案中，乙认为行政机关的许可行为侵犯了其建筑物相邻权可以向法院提起行政诉讼。还有很多因侵犯相邻权而引起的行政诉讼。例如，行政机关批用一方当事人使用某块土地，涉及相邻一方当事人的邻地通行权、邻地使用权等；行政机关批准河道上游的当事人使用水源，涉及河道下游的当事人利用水源的权利等。 

　　公平竞争权，同样是公民、法人或者其他组织的民事权利。在一般情况下，对公平竞争权的侵害主要来自其他竞争者违反公平竞争原则的行为。但在有的情况下，行政机关的行为破坏公平竞争的环境或者规则，也可能成为公平竞争侵权。例如，某市发了一个规范性文件，规定以投标的方式，将某块商业用地的使用权转让给出资的企业，以出资额的高低，决定中标者。甲企业和乙企业均出资投标，甲企业和乙企业的其他条件相同．但甲企业的出资额大大高于乙企业。然而，该市政府决定由乙企业开发这块商业用地。甲企业认为该市政府的行为侵犯了其公平竞争权．向法院提起诉论。根据本解释第十三条第(一)项的规定，该市政府的行为涉及甲企业的公平竞争权，甲企业提起行政诉讼，法院应当受理此案。 

　　二、与被诉的行政复议决定有法律上利害关系和在复议程序中被追加为第三人的情形。这一项的规定同样是本解释第十二条规定的“与被诉具体行政行为有法律上利害关系”的特殊情形，只是被诉行为是复议决定。例如，某县公安局认定张某殴打孙某致轻微伤，决定对张某处以拘留十五天的行政处罚。张某不服，向市公安局申请复议。市公安局经过审查，认定孙某辨认错误，张某没有殴打孙某，而是钱某殴打了孙某，撤销了原处罚决定。尽管，原具体行政行为和钱某不具有利害关系，但由于该复议决定涉及钱某的权利义务，钱某与该复议决定具有法律上的利害关系。根据本解释的规定，钱某有权提起行政诉讼。一般情况下．与行政复议和某县公安局的裁决决定都具有利害关系朗当事人，在行政复议程序中，应当被迫加为第三人。根据本解释的规定，在复议程序小被追加为第三人的当事人，可以提起行政诉讼。 

　　三、要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的情形。该项规定主要是为了解决保护被侵害人合法权益的问题。例如，甲将乙打伤，乙向公安机关报案后，县公安机关作出处罚决定，拘留甲7天，甲认为处罚过重，向市公安局申请复议。市公安局经过复议，作出复议决定，撤销县公安局的处2B决定。乙对市公安局的复议决定不服，向法院提起行政诉讼。对于此案中乙的诉权的相关问题，《贯彻意见》第37条规定，“治安行政案件中，复议机关撤销了原处罚决定，被侵害人不服而依法起诉的，人民法院应于受理”。《贯彻意见》解决了本案提出的问题。作这一规定的主要依据是，《治安管理处罚条例》第三十九条规定，被治安处罚的人或者被侵害人不服上一级公安机关的复议裁决的，可以在接到通知后十五日内向当地人民法院提起诉讼。但是，《贯彻意见》没有解决未经复议案件，法院应当如何处理的问题，也没有明确非治安案件如何保护被侵害人的权利的问题。本解释解决了这个问题。 

　　是否应当规定被侵害人可以通过行政诉讼，要求行政机关追究加害人的责任，理论上需要解决的问题是，行政机关追究侵害人的法律责任，是否属于保护被侵害人合法权益的范畴。我们认为，行政机关对侵害人的处罚具有双重价值，一方面是为了维护公共利益，另一方面也是为了保护被侵害人的权利。要求行政机关惩戒违法行为人，本身便是被侵害人权利。新颁布的刑事诉讼法规定，被害人在检察机关不提起公诉的情况下，可以直接向法院提起自诉。规定公民刑事上的自诉权，同样是基于这一原理。本解释的这一规定充分体现了保护被侵害人权利的精神。 

　　四、与行政机关撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的情形。此项规定的行政诉讼的对象，是行政机关撤销、变更的具体行政行为。例如，某县公安局对甲作出治安拘留15天的处罚决定后，发现错误，决定撤销该处罚决定。该案的被侵害人据此可以提起行政诉讼。该项的规定同样是本解释第十二条所指的“与被诉具体行政行为有法律上的利害关系”的情形之一。 

　　第十四条 合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行台伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他台伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。

　　不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的，由该组织的主要负责人作诉讼代表人；没有主要负贵人的，可以由推选的负责人作诉讼代表人。

　　同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内末选定的，人民法院可以依职权指定。

　　【释义】本条主要是有关诉讼代表人问题的规定。

　　在诉讼法理论中，诉讼代表人具有很丰富的内涵。诉讼代表人可以是参与诉讼的组织的法定代表人或实际的负责人，也可以是临时推选的人。《贯彻意见》第t4条对如何确定法定代表人作了规定：“不具备法人资格的其他组织向人民法院提起行政诉讼，由该组织的主要负责人作为法定代表人；没有主要负责人时，可以由实际上的负责人作法定代表人”。《贯彻意见》的规定，存在三个问题：(1)所谓法定代表人，是指依照法律、法规或者组织章程所确定的代表法人行使权力的人。具备法人资格的组织，其法定代表人是由行政机关发放的有效证件所确定的。非法人组织，如果没有负责人，则该组织无法定代表人，因此，不应将实际上的负责人界定为法定代表人。(2)该条解决的是法定代表人的问题，对于行政诉讼而言，需要解决的是诉讼代表人的问题，而不是法定代表人的问题。(3)该条没有解决非法人组织没有实际负责人时，应如何确定诉讼代表人的问题。 

　　鉴于《贯彻意见》第14条存在的缺陷，本解释从诉讼代表人的角度规定原告资格问题。本解释第十四条包括三个方面的内容。

　　一是有关合伙组织诉讼代表人的问题，即，有字号的合伙企业提起诉讼，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人。‘‘执行合伙企业事务的合伙人”的概念源于《合伙企业法》的规定，是指法律规定的合伙企业法定代表人。该条将《贯彻意见》的第14条中规定的“法定代表人”，改为诉讼代表人。

　　二是有关不具备法人资格的其他组织的诉讼代表人的问题；这类组织提起行政诉讼由主要负责人作诉讼代表人；没有主要负责人的，可以推选诉讼代表人。

　　三是有关集团诉讼的诉讼代表人问题。集团诉讼的原告应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，人民法院可以指定诉讼代表人。具体人数，可以根据具体案件由法院确定。规定这一款，主要是基于诉讼经济和诉讼秩序的考虑。

　　第十五条 联营企业、中外合资或者合作企业的联营、台资、合作各方，认为联营、台资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自已的名义提起诉讼。 

　　【释义】本条是有关企业投资者诉权问题的规定。

　　关于联营企业、中外合资、中外合作企业的各方认为行政机关的具体行政行为侵犯了企业或自己一方的合法权益能否起诉，以及以什么名义起诉的问题，是司法实践中一直没有很好解决的问题。 

　　例如，某县工商局作出一个吊销某中外合资企业的营业执照的决定。该中外合资企业的法定代表人李某是中方甲企业的董事长，他认为工商机关的决定是正确的，因为他正想终止与外方的合作，及早清算，另外投资其他项目。于是李某决定不诉工商机关。而外方乙企业因为投资还未收回，不愿意终止经营，意欲提起行政诉讼。在此案中，乙企业能否以自己的名义起诉?一种观点认为，乙企业可以自己的名义起诉，理由是，根据行政诉讼法的规定，只要法人认为自己的合法权益受到侵害，就可以提起行政诉讼，本案中，工商机关的处罚决定，的确对乙企业的权益有影响，乙企业当然可以起诉。另一种观点认为，乙企业不能以自己的名义起诉，理由是，工商机关吊销的是中外合资企业而非乙企业的营业执照，乙企业不是工商机关处罚行为的直接相对人。有权提起行政诉讼的是中外合资企业而不是乙企业。本解释采纳了前者的观点，即，乙企业可以自己的名义提起行政诉讼。 

　　对于该条的规定还有一个值得探讨的问题，即企业的内部权利人一方认为行政机关侵犯企业的合法权益，是否可以自己的名义提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第四十一条规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。因此本解释规定，企业的一方权利人以自己的名义提起行政诉讼，应当以“认为自己一方的合法权益受具体行政行为侵害”为理由，而不能以“认为联营或者合资、合作企业权益受具体行政行为侵害”为理由。尽管具体行政行为一般情况下总是通过侵犯企业的权益，而侵犯企业内部权利人的权益的。 

　　第十六条 农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起行政诉讼。

　　【释义】本条是有关农村土地承包人的原告资格问题的规定。

　　土地承包在农村是一种比较普通的方式，有利于提高农民的生产积极性。很多农村的荒地、林地、耕地由农民承包之后，收益有了很大的增加。但农村土地承包人的权益保护问题近些年来日益突出．加，农民所承包的荒地改造成经济林地后，很多地方行政机关采用强制终止承包合同、分割承包成果等各种方式侵犯土地承包人的合法权益。目前农村土地承包的形式很多，有的以村民小组集体承包，有的以个人名义承包。还有其他土地使用权人，如使用农村土地乡镇企业，使用农村土地作为宅基地的农民等，均可能对行政机关处分其使用农村集体所有土地的行为不服，提起行政诉讼。 

　　有些法院对这类案件起诉人应当以何名义提起行政诉讼的问题有疑问。所以本解释对此作了提示性的规定。

　　第十七条 非国有企业被行政机关注销、撤销、台并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。

　　【释义】本条是有关非国有企业被强制终止或改变企业形态后，是否有权提起行政诉讼的问题的规定。

　　关于企业对行政机关的合并决定不服是否可以提起行政诉讼的问题，最高法院曾作过司法解释。最高法院曾做过司法解释，最高法院1994年法函〔1994〕34号《关于当事人对行政机关作出的全民所有制企业分立的决定不服提起诉讼的人民法院应作为何种行政案件受理问题的复函》中规定，对此类案件应当作为“侵犯法律规定的经营自主权的”行政案件受理。我们认为，对于行政机关兼并、合并等行为，同样可以作为“侵犯法律规定的经营自主权的”案件提起行政诉讼。但本解释规定可以提起行政诉讼的是非国有企业。国有企业是否有权提起行政诉讼，应当依照法律、法规或者司法解释的规定处理。 

　　对于企业被强制注销或撤销后，原企业是否可以提起行政诉讼的问题。一种观点认为，原企业被注销、撤销，即不存在，不能提起行政诉讼。我们认为，在一般情况下，被强制终止的企业．在法律上应当被视为无行为能力，不能对外实施某些具有法律意义的行为，如经营活动，提供担保等。但若是被行政机关强制终止的，则应当赋予其寻求司法救济的权利。因此，被终止的企业具有诉讼权利能力和行为能力，诉权内容与未终止时应当是一样的。企业中相关的权力机构都有权决定行使诉讼权利。当然，企业被强制终止后，有权决定是否提起行政诉讼的机构，如董事会、股东大会等可能难以召开，往往由法定代表人提起行政诉讼。值得注意的是，董事会一部分成员反对提起行政诉讼，不能成为否定法定代表人提起行政诉讼的理由。这是由法定代表人的特殊法律地位所决定的。同样道理，法定代表人反对提起行政诉讼，也不能以此而否定董事会决定提起行政诉讼的权利。因此，本解释第十七条规定，在这种情形下，企业或者法定代表人可以提起行政诉讼。 

　　第十八条 股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。

　　【释义】该条是有关股份制企业权力机构的原告资格问题的规定。

　　本解释第十五条解决的是作为联营、中外合资、合作企业的投资一方内部权利人的诉权问题。那么，股份制企业的股东，同样是企业的内部权利人，能不能对行政机关针对该企业的具体行政行为，以自己的名义提起行政诉讼呢?从形式上看，股东的权利应当相当于投资一方的内部权利人的权利。但是，股东的权益在股份制企业中往往被完全吸收。一般情况下，企业的利益就是股东的利益。若股东的利益和企业的利益发生冲突，股东可以通过行使法定或者公司章程规定的权利提起行政诉讼。 

　　例如：某县政府对甲企业作出一个行政决定，甲企业的法定代表人认为县政府的一个行政决定侵犯了该企业的经营自主权，决定向法院提起行政诉讼。于是，县政府下发一个撤换法定代表人的文件，重新任命一位法定代表人。新的法定代表人决定不对县政府的行政决定提起行政诉讼。而该企业的股东大会决定推选诉讼代表人向法院提起行政诉讼。股东大会是甲企业的权力机关，有权决定企业的重大事宜。根据本解释第十八条的规定，甲企业的股东大会有权以该企业的名义提起提起行政诉讼，该企业的股东代表大会、董事会也可以以该企业的名义提起行政诉讼。 

　　第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

　　【释义】本条是关于当事人对经批准的具体行政行为不服，提起诉论，人民法院如何确定适格被告的规定。

　　行政诉讼的被告，是指被原告起诉侵犯其合法权益，而由人民法院通知应诉的具有国家行政职权的机关或者组织。行政诉讼中的被告，一般应具备四个条件：第一，须是具有国家行政管理职权的机关或者组织；第二，须是原告认为侵犯其合法权益而被起诉的机关或者组织；第三，须是能够独立承担法律责任的机关或者组织；第四，须是由人民法院通知其应诉的机关或者组织。由于行政主体的层级性、行政职权的可分性、行政管理的复杂性等特点，具体行政行为的内容和表现形式非常复杂，在有些情况下，人民法院确定适格被告比较围难。 

　　根据本条规定，具体行政行为经过上级行政机关的批准，当事人不服提起诉讼，应以在对外发生法律效力文书上署名的机关为被告。本解释明确规定了批淮机关与被批难机关的诉讼地位问题，以解决涉及上下级机关关系的适格被告问题，澄清司法实践中两种有争议的适格被告问题。一是下级机关或部门为某种特定的具体行政行为，依照法律的规定，须经上级机关或政府批准。行政相对人不服经批准的具体行政行为，向法院起诉，谁为适格被告。如果具体行政行为是以下级机关的名义作出的，当事人对经批准的具体行政行为不服提起诉论，仍应以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。二是下级机关在为某种具体行政行为时，事先请示了上级行政机关，行政相对人不服，向法院起诉，谁为适格被告。此种情形属于行政机关的内部请示行为，当事人不服，提起诉讼，应以下级行政机关为被告。 

　　审判实践中的具体问题应当具体分析，本条的规定意把握三点：

　　一是“经上级机关批准的具体行政行为”中的“批准”应作广义的理解，既包括经上级机关批难．也包括经上级机关同意或认可，还包括下级机关根据上级机关对其请示所作的批复等的情形。无论何种情形，均以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。 

　　二是“对外发生法律效力的文书”，即对公民、法人或者其他组织的权利义务具有法律效力的法律文书。

　　三是以“署名的机关为被告”，是指对外发生法律效力的文书上签署的是哪个机关的名称，加盖哪个机关的印章，哪个机关就是被告。

　　第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

　　行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

　　法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 

　　【释义】本条是关于行政机关的内设机构、其他组织被告主体资格的规定。

　　本条第一款规定的机构，虽然以自己的名义作出具体行政行为，但因其没有取得法定行政主体资格，不能独立承担法律责任，只能作为行政机关委托的组织，其法律后果应当由组建该机构的行政机关承担，故组建该机构的行政机关为适格被告。 

　　在审判实践中，对这种不具有独立的行政主体资格的组织作出的具体行政行为，应由谁作为被告的问题，应当视具体情况、具体规定而定。如果该组织是若干行政部门依职权共同组建的，可以适用《行政诉讼法》第二十五条第三款的规定，应由组建该组织的机关为共同被告。

　　《贯彻意见》第18条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的派出机构作出的具体行政行为不服，向人民法院起诉的，应以该行政机关为被告，但法律、法规对派出机构有授权的除外。”本解释第二十条第二款与《贯彻意见》相比较，有三点值得注意： 

　　一是新增加了行政机关的“内设机构”。在没有法律、法规或规章授权的情况下，内设机构若以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应以该行政机关为被告。增加对行政机关内设机构的规定．主要是因为在审判实践中，行政机关的内设机构以自己的名义独立实施行政执法活动，而在如何确定被告主体资格问题上，认识和做法还不尽一致，有必要对此加以明确。 

　　二是增加规定了规章授权的情形。规章授权在行政立法中比较常见，行政复议法亦将规章作为行政执法和行政复议的依据之一、结合行政审判工作的客观实际，对规章授权的适格被告予以明确是必要的。在具体实践中，应当注意三点：I、严格遵循法的位阶秩序，即按照遵循宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规、规章的位阶秩序。2、遵循授权规则。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力；被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。3、根据立法法的规定，制定规章必须符合规章的制定程序。即提出制定规章建议；起草规章；征求有关部门意见；部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定；地方政府规章应当经政府常委会议或者全体会议决定；部门规章由部门首长签署命令予以公布，地方政府规章由省长或自治区的主席或者市长签署命令予以公布；部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上全文刊登，地方政府规章签署公布后，及时在本级政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上全文刊登；制定发布规章须报国务院备案。 

　　三是派出机构与派出机关。行政机关的派出机构就其性质而言，是派出该机构的行政机关的一个组成部分。派出机构的行为，从理论上说，应当是派出该机构的行政机关的行为。派出机构所作的处罚及其他处理决定，应当以派出该机构的行政机关的名义作出。相对人不服，申请行政复议的，应当向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请复议。当事人直接向人民法院起诉的，应以设立该派出机构的行政机关为被告。 

　　行政机关的派出机关和派出机构的法律地位不同。所谓派出机关是指人民政府派出到某一区域进行行政管理的机关，如作为省政府的派出机关的行政公署，作为区政府派出机关的街道办事处等。当事人对派出机关作出的具体行政行为不服，一般应以派出机关为被告。这主要是因为派出机关已经有了自己独立的财政预算，通常以自己的名义作出决定，加盖自己的公章，实际上已具备承担责任的能力。而派出机构在财政上通常没有独立的拨款，不具有独立承担法律责任的能力。因此，派出机构在没有法律、法规或规章授权的情况下．以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应以该行政机关为被告。

　　法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，过去的作法往往是把授权机关作为被告。本条第三款规定以实施该行为的机构或组织为被告。这主要是因为越权行为在性质上仍然属于具体行政行为，谁行使了行政权力，谁就应当对该具体行政行为负责；如果以有权的机关为被告，则不存在越权的问题；以越权对该机关作出裁判，逻辑上也存在障碍。例如，《治安管理处罚条例》授权公安派出所可以实施五十元以下的罚款和警告的处罚，如果公安派出所实施了拘留处罚，若是以公安局为被告，作为被告的公安局有实施拘留处罚的权力，而拘留处罚又是派出所作出的，撤销或者维持都存在问题。因此，根据本条的规定，以公安派出所为被告即不存在上述矛盾和障碍。 

　　第二十一条 行政机关在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。 

　　【释义】本条是对行政机关依职权授权其内设机构机构或者其他组织行使行政职权的性质的规定。

　　《行政诉讼法》第二十五条第四款规定，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。如《森林法实施细则》第二十四条规定：

　　“对违反森林法行为的行政处罚，由县级以上林业主管部门或其授权的单位决定。”从本条规定看，县级以上林业主管部门属于法律、法规授权行使行政处罚权的行政机关，如果县级以上林业主管部门将该行政处罚权交由林业派出所行使，则属于委托的性质。《森林法实施细则》第二十四条的规定仅将行政处罚权直接授权给县级以上林业主管部门，该条虽写有“其授权单位”，但此处表明林业派出所不能直接根据《森林法实施细则》行使行政处罚权，行政机关授权其派出机构行使行政职权，应当视为委托。 

　　规定本款的理论依据在于：行政执法主体资格应遵循职权法定原则，没有法律、法规或规章授权的执法主体，不能以自己的名义独立实施行政行为，不具有独立的行政执法主体资格；只有法律、法规或规章直接授权的内设机构、派出机构或其他组织才符合授权的规则，一般的行政机关无权作出授权性规定；如果由行政机关的内设机构、派出机构或其它组织独立行使行政管理职权，将会改变现行的行政复议制度，直接影响相对人合法权利的救济。 

　　第二十二条 复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。 

　　【释义】本条是关于在复议机关不作为的情况下适格被告的规定。

　　《行政诉讼法》第二十五条第二款规定的是行政机关不作为情况下的适格被告，即经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。行政诉讼法仅对复议机关作为的复议行为作出了明确的规定，但对复议机关不作为行为没有规定。为此《贯彻意见》绍16条规定，复议机关在法定期问内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服，向人民法院起诉的．应以作出原具体行政行为的行政机关为被告。此条司法解释解决丁复议机关不作为的情况下，谁为被告的问题。从行政复议程序来讲，当事人对原具体行政行为不服而依法向上级行政机关提出复议，复议机关应依法作出复议决定。但审判实践中经常发生复议机关不复议的情况。 

　　本解释不仅规定了复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应以作出原具体行政行为的行政机关为被告，而且规定了当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应以复议机关为被告。确定复议机关不作为的适格被告问题，应根据原告提起诉讼的具体诉讼请求来确认，即根据原告告什么确定谁作被告。如果原告诉原具体行政行为，作出原具体行政行为的机关为被告；如果原告诉复议机关不作为行为，则复议机关为被告。 

　　新的规定的意义有三点：一是更加符合诉的请求，由原告的诉讼请求确定适格被告；二是解决了原告要求解决原具体行政行为不合理、不适当的问题。因为复议机关可以审查原具体行政行为合理性问题，如果当事人要求复议机关纠正原机关的不合理的具体行政行为，复议机关不作为，就只能以复议机关为被告．要求其履行复议职责的，不宜以原机关为被告。因为人民法院无权审查具体行政行为的合理性问题。三是赋予公民、法人或其他组织更多的救济途径，有利于对公民、法人或其他组织的合法权益的保护。 

　　第二十三条 原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。

　　应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。

　　【释义】本条是关于变更和追加被告的规定。

　　在行政诉讼中，将不适格的被告变更为适格的被告，为被告的变更。变更被告的情况，主要是因为原告起诉的被告不是应承担法律责任的机关。例如，行政机关的派出机构经法律、法规或规章的授权对原告作出了具体行政行为，原告不服，却起诉设立派出机构的行政机关。又如，原告所诉的具体行政行为是行政机关与非行政机关一同作出的，但原告起诉时只告非行政机关，而没有告行政机关等。由于起诉的权利在原告一方，人民法院发现需要变更被告的情况后，应当告知原告变更，征得原告的同意。如果原告不同意变更被告，其起诉不成立．人民法院应裁定驳回原告的起诉。 

　　在行政诉讼中，人民法院发现原告起诉时遗漏了被告或者有意不告，需要追加被告参加诉讼时，亦应尊重原告的诉讼权利．须征得原告的同意。如果原告不同意追加应当追加的被告，人民法院应当通知应当追加的被告以第三人的身份参加诉讼。 

　　第二十四条 行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。 

　　第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。

　　【释义】本条是有关第三人诉讼资格及诉讼权利的规定。

　　该条规定可以从以下四个方面来理解：

　　第一，第三人是具体行政行为涉及的利害关系人。行政诉讼法第二十七条规定，“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。行政机关的具体行政行为涉及两个以上利害关系人，提起行政诉讼的一部分利害关系人是原告，而末提起行政诉讼的另一部分利害关系人是该案中的第三人。 

　　第二，根据行政诉讼法第二十七条的规定，与具体行政行为有利害关系的当事人可以作为第三人申请参加诉讼。根据本解释第二十四条的规定，第三人未申请参加诉讼的，法院有通知其参加诉讼的职责。 

　　第三，鉴于第三人与被诉具体行政行为有利害关系。因此，第三人可以提出与本案有关的诉讼主张。第三人的诉讼主张可以与原告或者被告的诉讼主张不同，也可以与其中一方的主张一致。 

　　第四，由于第三人与被诉具体行政行为有利害关系，法院对行政案件的裁判可能对第三人的权利义务产生影响。为了充分保护当事人的诉权，本解释规定，第三人对法院的一审判决不服，可以提起上诉。 

　　第二十五条 当事人委托诉讼代理人，应当向人民法院提交由委托人签名或盖章的授权委托书。委托书应当载明委托事项和具体权限。公民在特殊情况下无法书面委托的．也可以口头委托。口头委托的，人民法院应当核实并记录在卷；被诉机关或其他有义务协助的机关拒绝人民法院向被限制人身自由的公民核实的，视为委托成立。当事人解除或者变更委托的，应当书面报告人民法院，由人民法院通知其他当事人。 

　　【释义】本条是对委托诉讼代理人的规定。

　　委托代理是指当事人、法定代表人、法定代理人委托他人代替自己行使诉讼权利，承担诉讼义务的一种诉讼代理制度。委托代理人是指受当事人、法定代表人、法定代理人的委托，代为进行诉讼活动的人。诉讼代理是指根据法律规定或者基于当事人的委托，代替他人参加诉讼活动的制度。代替他人为诉讼行为的人为诉讼代理人，代理人代替当事人在诉讼活动中行使的权利为代理权。 

　　当事人委托诉讼代理人，应向人民法院提交授权委托书。委托书应当载明委托事项和具体权限范围。授权委托书是委托和接受委托的证明文书，是委托代理人代为诉讼行为的依据。当事人及其法定代理人耍委托他人代为诉讼，首先要与委托人签定委托合同，规定委托的事项及授权的范围等。同时，必须向人民法院提交书面形式的授权委托书。人民法院根据授权委托书确认代理人的代理资格和代理权限。授权委托书要载明被委托人的基本状况、委托的事项和授权的范围等。由于被委托人代为承认、放弃或者变更诉讼请求、进行和解和提起上诉等的行为涉及当事人实体权益的处分，因此，当事人授予代理人这些权利的，要特别注明，否则即认为是一般代理，不能行使上述权利。委托因代理权限不同分为两种：一种是一般委托代理，即代理人只能代理被代理人进行诉讼行为，而无权处分被代理人的实体权利；另一种是特别委托代理，即代理人除代理被代理人进行诉讼行为外，还可以根据被代理人的特别授权，代为当事人承认、放弃或者变更诉讼请求、进行和解和提起上诉。在审判实践中，当事人在授权委托书上往往只笼统写“全权代理”或“一般代理”，这种写法不明确，容易产生误解。本解释明确规定：“委托书应当载明委托事项和具体权限”，审判人员和书记员在接受当事人递交的授权委托书时应认真予以审查，对授权不明的．应当要求当事人写明确。同时，授权委托书必须有委托代理人、当事人的签名或盖章才能有效。根据有关法律法规的规定，侨居在外国的中国公民委托代理人的授权委托书，必须经我国驻该国的使、领馆证明，没有使、领馆的，由与我国有外交关系的第三国驻该国的使领馆证明，再转由我国驻该第三国使领馆证明；如果当地有爱国华侨团体的，可以由当地的爱国华侨团体证明。未在中华人民共和国领域内居住的外国人、无国籍人，寄给中国律师或者中国公民的授权委托书，必须经所在国公证机关证明，并经我国驻该国使、领馆的认证，才具有法律效力。 

　　公民在特殊情况下无法书面委托的，也可以口头委托。口头委托的，人民法院应当核实并记录在卷；被诉机关或其他有义务协助的机关拒绝人民法院向被限制人身自由的公民核实的，视为委托成立。当事人委托诉讼代理人应当向人民法院提交书面的授权委托书，但是，如果公民被限制了人身自由无法以书面的形式提交授权委托书，公民也可以口头委托。人民法院应当核实是否该委托人的真实意思表示，并应详细记录该委托事项及具体权限范围。人民法院在核实的过程中，如果被诉机关或其他有义务协助的机关拒绝人民法院向披限制人身自由的公民核实酌，则视为委托成立。本解释新增加口头委托的情形，其目的在于最大限度地保护当事人的诉权，方便特殊情况下的当事人进行诉讼，因为公民被限制人身自由的情况下，往往无法书面委托。在审判实践中应注意适用口头委托的条件：一为公民在特殊情况下无法书面委托；二为人民法院应当核实并记录在卷；三为有义务协助的机关拒绝人民法院向被限制人身自由的公民核实的，视为委托成立。 

　　变更或者解除委托的，当事人应书面报告人民法院。诉讼代理权是基于委托代理合同而产生的，对委托代理合同，在一定条件下，双方都可以变更和解除。因此，如果双方变更或解除了委托代理合同的，诉讼代理权限也势必要变更或解除。如果委托与委托代理人变更或解除了诉讼代理权限的，应及时书面通知人民法院，以便使人民法院及时了解委托代理人代理权限的变化，防止产生无权代理、越权代理的情况，从而防止代理人损害委托人的利益。人民法院自收到当事人的变更或解除通知后，原授权委托书即失效。当事人变更或解除代理人权限的，对代理人原来的诉讼行为是否还继续有效．本解释没有具体规定。但根据我国其他法律对代理制度的规定精神，代理人在代理期间、授权范围内的行为，在解除代理合同或变更权限后，仍应对委托人继续生效，不因以后的变化而影响以前行为的效力。因此，当事人如果解除委托代理或者变更代理权限，以前的诉讼行为仍然对当事人有效。当事人不能因解除委托代理或者变更代理权限，而否认代理人已进行的诉讼行为。如代理人原来被授予了处分权，并且处分了当事人的诉讼权利或实体权利，之后虽然当事人取消了代理人的处分权．代理人的原处分行为对当事人仍然有效。但是，如果代理人与对方当事人恶意串通，故意损害委托人的合法权益，人民法院可以认定代理人的代理行为无效。