《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义(2)

四、证 据

　　证据是指用来证明案件事实是否客观存在的材料。我国行政诉讼的证据制度是以《行政诉讼法》第五章有关证据的各项规定为基础而确立的。行政诉讼的证据制度与其他诉讼相比，既有许多相同或相似的规则，也有其自身的特点；(1)举证时间上，对被告行政机关的举证时间有严格限制；(2)举证责任承担上，采用被告对被诉具体行政行为承担举证责任规则；(3)补充证据的限制上，对被告行政机关要求严格，对原告要求较为宽泛。本解释第二十六条至第三十一条对《行政诉讼法》第五章有关证据的内容作了符合审判实践要求的较为详细的解释。 

　　第二十六条 在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。

　　被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状。并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由愈期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。 

　　【释义】本条是关于行政诉讼中被告限期举证及不举证或逾期举证的后果的规定。

　　举证责任，指当事人根据法律规定对特定的事实提供相关的证据加以证明的责任，若不能提供证据，将在诉讼中承担不利的后果。《行政诉讼法》第三十二条规定被告对作出的具体行政行为承担举证责任，主要是基于以下原因： 

　　(一)行政机关应当先取证后裁决，以证据证明具体行政行为认定的事实，以法律为依据作出处理决定，而不能在没有证据的情况下，对相对人作出具体行政行为。当行政机关作出的具体行政行为被诉诸法院时，被告应当有充分的证据证明其行为的合法性。 

　　(二)在行政法律关系中，行政机关处于主动地位，其实施行为时一般无须征得公民、法人或其他组织的同意，具有主动执法的权力，根据权利义务平等的原则，行政机关应当负有举证的义务，这样才能体现双方当事人平等的法律地位。 

　　本解释明确规定“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”《贯彻意见》第30条规定，被告在庭审结束前，不提供或不能提供作出具体行政行为的主要证据和规范性文件，要承担败诉的后果。当时之所以规定被告有较长的举证时限，是因为《行政诉讼法》刚刚施行，行政机关的诉讼意识还不是很强，以及与《行政诉讼法》相关的法律法规还不健全。经过了近十年的发展，被诉行政机关积极应诉的自觉性普遍增强，与《行政诉讼法》相关的法律法规也较为健全。所以，在举证时限上，本解释的规定比《贯彻意见》中的规定缩短了。 

　　适用本条规定时应当注意以下几点：一是，对于被告在收到起诉状副本之日起10日内没有提供证据的，一般应当认定该具体行政行为没有证据、依据，有正当理由逾期提供的除外；二是正当理由主要是指，为了国家的重大利益而延误举证的，因不可抗力而延误举证的，因意外事件而延误举证等。 

　　第二十七条 原告对下列事项承担举证责任：

　　(一)证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；

　　(二)在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实：

　　(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；

　　(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。

　　【释义】本条是关于原告承担举证责任的规定。

　　此处的举证责任，是指原告在特定的情况下应履行一定的证明责任，与被告负举证责任是有区别的。在提起诉讼时证明起诉符合法定条件、在起诉被告不作为的案件中证明其提出申请的事实以及行政赔偿诉讼中证明受侵害造成损害的事实等，由原告履行证明责任是必要的。被告承担举证责任是行政诉讼特有的规则，但是并不排除原告也有一定的举证责任。行政诉讼的证据与被告行政机关证明被诉具体行政行为的证据并不是同一个概念，除了证明被诉具体行政行为的证据由被告行政机关承担外，有些应当由原告提供的证据也是行政诉讼证据的一种。 

　　提起诉讼应当具备的条件：本解释第四十四条从反面作了列举，是否符合起诉条件，由人民法院审查决定。是否具备起诉条件的要求，则由提起诉讼的原告提供证明，例如：行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的事实根据，一并提起行政赔偿诉讼的，应提供因受具体行政行为侵害造成损失的事实；尤其在起诉被告不作为的案件中，应当提供申请的事实。但是，被告认为原告起诉超过起诉期限的，应当由被告提供相关的证据。 

　　在审判实践中，对于要求原告履行证明责任的范围，应从严掌握，如果出现了举证责任不明确的情形，可通过请示由最高人民法院依法加以解释，不宜随意要求原告履行证明责任。 

　　第二十八条 有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：

　　(一)被告在作出具体行政行为时已经收集证据。但因不可抗力等正当事由不能提供的；

　　(二)原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。

　　【释义】本条是关于被告可以补充证据的情形的规定。

　　行政诉讼中，被告补充证据是指在提交答辩状和有关证据材料以后而进一步提供证据的行为。被告补充证据通常发生在提交答辩状之后。本解释第二十六条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据；……。”也就是说在收到起诉状副本10日内提交的证据属正常的举证，在10日之后补交的证据属补充证据。 

　　规定被告经人民法院准许可以补充相关的证据，主要是对行政机关在作出具体行政行为时已经收集的证据，在特殊情况下未能按时向人民法院提交以及在诉讼中，原告或第三人提出在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的一种弥补方式，也是人民法院遵循实事求是的原则的体现。 

　　补亢证据是举证的一种形式，被告在诉讼过程中补充相关的证据，必须经人民法院准许方可实施。被告经人民法院准许可以补充相关的证据，必须严格限制在两个方面。一是被告在作出具体行政行为时已经收集的证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；二是原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。 

　　第二十九条 有下列情形之一的，人民法院有权调取证据：

　　(一)原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；

　　(二)当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。

　　【释义】本条是关于人民法院调取证据情形的规定。

　　《行政诉讼法》第三十四条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据”。在审判实践中如何掌握、运用调取证据的做法不尽一致，一些地方存在法院代替当事人取证举证的现象。为了规范人民法院在行政审判实践中正确行使调取证据的权利，本条规定了人民法院调取证据的两种情形：一是原告或第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；二是当事人应当提供而无法提供原件或原物的。主要表现为：原告或第三人不便或无法提供证据须由人民法院依法调取的证据如银行存款、房地产档案、户籍档案、在押犯罪嫌疑人或被告人的证言等。证据的可靠性须查证或核对才有保证的，如勘验、鉴定、测量等。对于应当提供原物或原件而无法提供的，应由法院依法核查或调取。 

　　第三十条 下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：

　　(一)被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据：

　　(二)被告严重违反法定程序收集的其他证据。

　　【释义】本条是对不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据酌证据情形。

　　一、被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后白行收集的还据不能作为认定被诉行政行为合法的根据。

　　按照《行政处罚法》的规定，行政机关作出具体行政行为的程序，应当是先有确凿的证据、客观的事实，然后依照法律、法规的规定作出具体行政行为。如果无作出决定，后收集证据，是不符合依法行政的原则。因此对于被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据不能作为认定具体行政行为合法的根据。这样规定有利于促进行政机关依法行政，充分保护公民、法人或者其他组织的合法权益。 

　　二、对于行政机关严重违反法定程序取得的证据也不能作为认定被诉具体行政行为合法的证据。

　　证据的合法性也要求取证的程序是合法的，因此，对于行政机关非法取得的证据不予采用，不承认其效力。在某些情况下行政机关虽然取得证据的手段是严重违法的，但其所取得的证据确是客观存在的事实，对于这种证据，人民法院亦不应承认其效力。 

　　第三十一条 未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。

　　复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。

　　被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。

　　【释义】本条是关于不同情形下证据效力问题的规定。

　　证据必需经法庭质证，才能明确该证据是否具有证据的“三性”(即客观性、关联性、合法性)。在庭审结束后，如果当事人又依法补充证据或人民法院又依法调取证据，也必须恢复庭审或重新开庭，对未经质证的证据进行质证，否则，也不能作为法院裁判的根据，对证据的质证应当围绕证据的客观性、相关性及合法性进行。 

　　复议机关在作出复议决定时，同样要以足够的证据为基础。复议机关在复议期间可以进行调查，核实行政机关作出具体行政行为的依据，也可以收集补先证据作为维持、变更或撤销原具体行政行为的依据。但复议机关收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行为的根据，否则将违反行政机关“先取证、后裁决”的原则。 

　　复议机关在复议过程中为了弥补原具体行政行为的不足部分而收集和补充的证据，恰恰证明原具体行政行为证据是不充分的。

　　根据本解释第二十六条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提供作出被诉具体行政行为的证据。逾期提供证据的，一般不予采信。即使是本解释第二十八条规定的情形，也必须在一审庭审结束前补充证据，在二审期间被告向法庭提交的末在一审过程中提交的任何证据，一律不能作为二审法院撤销或变更一审裁判的根据。

五、起诉与受理

　　本解释关于起诉与受理主要解决以下九个方面的问题：1、人民法院对原告起诉的审查及相关期限问题；2、行政复议和行政诉讼的受理衔接问题；3、原告撤回复议申请而提起诉讼的受理问题；4、原告对行政机关重新作出的具体行政行为的起诉受理问题；5、对行政机关不履行法定职责起诉的处理问题；6、行政机关不制作、不送达决定书的起诉和受理问题；7、准许撤诉案件的原告或者上诉人再次起诉或者上诉的受理问题；8、对行政机关末告知原告诉权和起诉期限的，起诉期限的计算问题；9、正当理由耽误法定起诉期限的期间计算问题。 

　　第三十二条 人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。

　　7日内不能决定是否受理的，应当先予受理：受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。

　　受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的。起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。 

　　前三款规定的期限，从受诉人民法院收到起诉状之日起计算；因起诉状内容欠缺而责令原告补正的，从人民法院收到补正材料之日起计算。

　　【释义】本条是关于法院审查公民、起诉、作出处理及相关期限的规定，主要规定了以下几项内容：

　　一、人民法院审查起诉的组织形式

　　《贯彻意见》规定，对起诉审查统一由行政审判庭负责，但随着司法实践的发展，根据立审分离的原则，有些法院成立了立案庭，专门负责审查立案事项。考虑到这种情况，本条只规定，由合议庭审查原告起诉。组成合议庭审查起诉的理由是：第一，行政诉讼意味着审判权对行政权的一种监督，行政案件的起诉与受理，直接关系到国家行政权力的正常行使，其性质和作用都不同于其他诉讼案件；第二，根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件必须组成合议庭，不同于民、刑案件有时可以适用简易程序审理，可见，诉讼法对于行政案件的审判组织形式有明确要求，本条规定与此相一致；第三，我国推行行政诉讼制度的时间较短，受理和审理行政案件的实际经验不足，对起诉的审查采取合议庭集中审查的方式，可以集思广益。 

　　二、人民法院审查原告起诉的内容

　　人民法院应从以下几个方面审查原告起诉的内容：

　　1、对诉讼请求的审查。诉讼请求是否具体明确，事实理由是否充分；请求事项是否属于行政审判权限范围、是否属于人民法院的受案范围；2、对原、被告资格的审查。判断原、被告是否适格，起诉人是否具有原告诉讼主体资格等。3、对法定起诉程序的审查。审查起诉是否符合法定起诉程序，主要是指当事人起诉是否符合行政复议与行政诉讼关系的规定，有复议前置条件的是否经过了复议程序；4、对起诉期限的审查。即审查当事人是否在法定起诉期限内提起的诉讼，若起诉超过了法定起诉期限，是否有正当理由；5、审查是否属于重复诉讼。重复诉讼分为时间上的重复诉讼和空间上的重复诉讼。前者指起诉人就已经作出生效判决、裁定的案件再次提起诉讼．后者指对于其他人民法院正在审理中的同一案件．当事人又以同一标的．同一事实根据和理由另行起诉。为此，人民法院要审查当事人起诉的案件．是否是人民法院已经审理过，或者正在审理中的案件；6、审查代理人、代表人是否符合法定要求。主要是指法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，是否由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为；由诉讼代理人代为起诉的，其代理是否符合法定要求；7、对撤诉后再起诉的审查。已撤回起诉，再行起诉应审查是否有正当理由；8、对诉讼标的的审查。诉讼标的是否为生效判决的效力所羁束。9、对起诉状的内容的审查。审查起诉状的内容是否明确、完整，手续是否符合要求。《行政诉讼法》对于起诉状的内容未作明确的规定，根据行政诉讼的特点，并结合司法实践经验，行政起诉状一般应当包括如下内容： 

　　1、当事人的基本情况：

　　(1)原告的姓名、性别、年龄、民族、籍贯、职业、工作单位和住址。原告是法人或者其他组织的，还要写明法人或者组织的名称、住所和法定代表人的姓名、职务。(2)被告行政机关的名称、住所、法定代表人的姓名、职务。(3)有诉讼代理人的．还应写明代理人的姓名，所在单位和职业。 

　　2、诉讼请求和所根据的事实和理由。

　　3、证据和证据来源、证人姓名和住址。

　　此外，起诉状还应写明接受起诉状的人民法院的名称和起诉的具体日期．并由原告人签名或者盖章。如果有代理人的，应附授权委托书，载明委托权限。

　　所谓“起诉状内容欠缺”，是指起诉状缺少上述某项或某几项内容。起诉状内容欠缺从形式上而不从根本上影响诉权。欠缺内容经补正后，诉权行使恢复到正常状态。

　　三、人民法院审查原告起诉后的处理

　　根据审查的具体情况，人民法院应当作出如下处理决定：

　　1、决定受理。对于符合起诉条件的，人民法院应在收到起诉状之日起七日内立案，并及时通知当事人。另根据《民事诉讼法》第一百一十四条的规定，人民法院对决定受理的案件，应当在受理案件通知书和应诉通知书中向当事人告知有关的诉讼权利义务，或口头告知。 

　　2、对起诉状内容欠缺的，要求原告限期补正，原告按期补正后，经审查符合起诉条件的，从原告补正后交人民法院之日起七日内立案。原告无法补正或者逾期不补正因而不符合起诉条件的，在七日内裁定不予受理。 

　　3、人民法院认为起诉不符合受理条件的，在接到诉状之日起七日内作出裁定，通知原告不予受理。

　　4、对不符合起诉条件的，人民法院应当裁定不予受理，对于此种裁定，原告可在收到裁定书之日起十日内向上一级人民法院提出上诉。

　　5、如果人民法院在7日内不能决定是否应当受理，为了充分保护诉权，本条规定，应当先予以受理。受理后经过审查又发现不符合起诉条件的．裁定驳回起诉。

　　四、对诉权保护的特别规定

　　实践中，有些法院在收到起诉状后，7日内既不立案也不作出不予受理的裁定．不利于对起诉人合法权益的保护。为切实保护原告诉权，本条第三款特别规定：这种情况下，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院组成合议庭进行审查后，认为符合受理条件的，予以受理；受理后根据具体情况可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。 

　　五、对期限起算的规定

　　本条规定的7日内，从受诉人民法院收到起诉状之日起算，如果因起诉状内容有欠缺而责令原告予以补正的，则从人民法院收到补正材料之日起算。

　　六、起诉被受理的法律后果

　　起诉经人民法院受理后，产生以下法律后果：

　　1、对人民法院来说，受理意味着人民法院享有对该行政案件的审判权，并负有依法定程序按法定期限审结案件的义务，在人民法院与当事人双方之间，形成了诉讼上的法律关系，并排斥其他法院对该案的管辖权。 

　　2、对当事人来说，受理行为意味着其争议已经系属于法院，双方当事人由此取得原告与被告资格，各自享有法律赋予的诉讼权利，履行法律规定的诉讼义务，不得就同一案件向其他法院另行起诉。 

　　3、起诉成立后，意味着行政机关与行政相对一方之间的行政争议进入司诉程序，司法权开始制约行政权的行使。人民法院享有对该行政争议的裁决权。

　　4、对于被诉的具体行政行为，人民法院的受理行为并不当然产生停止执行的效果。但是有法律规定的情况出现时，法院有权依当事人的申请在诉讼中停止该具体行政行为的执行，行政机关也可以自已决定停止执行。 

　　第三十三条 法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。

　　复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

　　【释义】本条是关于行政复议前置的情况下行政复议和行政诉讼如何衔接的规定。

　　目前我国解决行政争议的主要途径是行政复议和行政诉讼。二者是解决行政争议两种不同的法律制度，行政复议是一种行政系统内的救济途径，属于行政监督的—种类型，而行政诉讼是一种司法救济途径。属于司法监督的一种。但二者又都是由不服具体行政行为的公民、法人和其他组织提出的、那么便存在一个问题：一旦公民、法人和其他组织不服行政行为，究竟应采取哪种方式来解决行政争议，寻求救济。这就涉及到申请复议与提起行政诉讼的关系。《行政诉讼法》第三十七条的规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先行向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”由此可见，我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人和其他组织自由选择为原则，以复议前置为例外的。所谓复议前置是指依照法律、法规规定，公民、法人或其他组织不服行政机关的行政处理决定，必须先向行政机关申诉复议，对复议决定不服的，才可向人民法院起诉。在此情况下，个人、组织在法定复议期间内未申请复议或者在复议期间，都不能向法院提起诉讼，只有等复议决定作出后才能起诉。比如，被裁决受治安管理处罚的人或者被害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，依照《治安管理处罚条例》的规定，必须先向上一级公安机关申诉，对上一级公安机关裁决不服的．才可以提起行政诉讼。根据这一规定，行政复议和行政诉讼是两种不能同时运作的制度，公民、法人和其他组织无论选择哪种救济途径，只能依据有关规定，有选择、有秩序地进行，而不能“脚踏两只船”同时使用这两种制度。从理论上说，行政程序和司法程序是独立的程序，在进行中不能相互干涉，否则不利于发挥各自的功能。因此，《行政复议法》第十六条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”结合本条规定，分为以下两种情形分析：

　　1．公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服，依照法律、法规规定应当先申请复议，如果未申请复议直接向人民法院起诉的．人民法院不予受理。

　　2．复议机关明确表示不受理复议申请，或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼，此时，人民法院应当予以受理。

　　这里涉及行政复议期限问题。根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本款规定有这几层意思：第一，行政复议机关作出行政复议决定的复议期间一般为60日，即复议机关通常情况下应当在受理复议申请之日起的60日内作出复议决定。第二，法律规定的行政复议期限少于60日的，依该法律的规定执行，如《治安管理处罚条例》规定，上级公安机关对不服下级公安机关所作出的治安管理处罚裁决的复议期限为5天，此时，公安机关应当自受理复议申请的5天内而不是通常的60日内作出复议决定，如果法律规定的复议期限多于60日，则按行政复议法规定的60日执行。第三，特殊情况下可以适当延长复议期限。如案情复杂，涉及当事人众多，发生意外情况，对证据需要重新鉴定、勘验等等，复议机关可以根据具体情况适当延长复议期限，但需经负责人批准，且延长最多不超过30日。复议机关作出延长期限的决定后，应及时通知申请人和被申请人。 

　　第三十四条 法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。 

　　【释义】本条是关于行政复议不是必经程序的情况下，公民、法人或者其他组织同时申请行政复议和提起行政诉讼关系时，应如何处理的规定。

　　在法律、法规没有明确规定行政复议为提起行政诉讼必经程序时，公民、法人或者其他组织不服行政机关的行政处理决定或其他具体行政行为，可以向行政机关申请复议，对复议决定不服的，可以向人民法院起诉；或者直接向人民法院起诉o这种情况即当事人可以自由选择救济办法。此种情况下，个人、组织的起诉是否经过行政复议程序，不影响起诉的成立，并不会因申请复议或不中请复议方式而丧失起诉权，但是如果先申请行政复议的，在复议期间，其起诉权不能行使。根据我国现行法律规定，此种情况可分为几种情形： 

　　1、法律、法规规定由当事人自由选择的。如《野生动物保护法》第三十九条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对上一级机关的复议决定不服的，可以在接到复议决定通知之日起十五日内，向法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向法院起诉。” 

　　2、法律、法规只规定当事人对行政机关作出的具体行政行为不服可以向法院提起诉讼，但未规定必须先申请行政复议，比如《森林法》第十七条第三款规定：“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。” 

　　3、法律、法规未规定当事人不服行政机关作出的具体行政行为，可以申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼的。比如《文物保护法》第三十条规定：“对发现文物隐匿不报，不上交国家以及私自经营文物购销活动等行为，可以给予警告、罚款、没收非法所得行政处罚。”但没有规定被处罚人对处罚决定不服是否可以申请复议或者提起行政诉讼。 

　　选择复议途径还是诉讼途径完全取决于当事人的选择，从而充分尊重当事人的主观意愿。诉讼途径和复议途径都是解决行政争议的有效途径，各具特色，比如诉讼途径，由于法院地位超然，与行政机关无利益牵连，因而能够客观公正的解决行政争议，但另一方面又存在诉讼期间过长的缺陷；复议途径虽然具有快捷的基本特点，但同时又因复议机关与下级行政机关属于同一系统，因部门偏见或利益关系可能导致不公正，因此是选择复议由其最终解决争议，还是选择诉讼，由当事人自己衡量取舍。 

　　在我国目前情况下，由于行政相对一方的行政法律意识较差，对于有关复议与诉讼如何衔接的问题不大清楚，因而在申请行政复议与提起行政诉讼孰先孰后的问题上会发生一定的冲突，比如在提起复议的同时，又向人民法院递交了起诉状。此时如何处理程序上的冲突问题?根据本条规定： 

　　1、如果当事人既提起诉讼又申请复议的．以先受理机关为当事人所选择的机关，同时受理的，由当事人选择。

　　所谓行政复议机关已经受理，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，向复议机关提出复议申请．复议机关依法进行审查，对符合条件的复议申请，已经决定受理的行为。所谓人民法院已经依法受理，是指人民法院对公民、法人或者其他组织的起诉，经过审查，符合行政诉讼法第四十一条的规定，已经决定立案的行为。 

　　2、就法院而言，公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院应当不予受理。该法定复议期间，指《行政复议法》第三十一条第一款的规定．即“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于仍日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批难，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。” 

　　第三十五条 法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织向建议机关申请行政复议后，又经建议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。 

　　【释义】本条是关于行政复议不是必经程序的情况下，公民、法人或者其他组织撤回复议申请，转而向人民法院起诉，法院应如何处理的规定。法律、法规没有规定行政复议为提起行政诉讼的必经程序，公民、法人或者其他组织可以向复议机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院起诉，也可以不经复议直接向人民法院起诉。如果选择了复议，在复议过程中向人民法院起诉酌，法院不予受理；但如果在复议过程中，公民、法人或者其他组织申请撤回复议又经复议机关同意，此时，向人民法院提起诉讼，法院是否应该受理呢?根据本条规定，如果是在法定起诉期限内，对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院应于受理。理解本条，要弄清楚以下几个问题： 

　　一、关于撤回复议申请

　　《行政复议法》第二十五条规定，“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回：撤回行政复议的，行政复议终止。”所谓撤回复议申请是指申请人在复议申请受理后复议决定作出前，经说明理由撤回其复议申请，不再要求复议机关作出裁决的行为。申请人是复议程序开始的发动者，同时申请人也可撤回自己的复议请求，撤回复议申请是申请人的一项权利，它是申请人对复议请求权的处分。但是，一旦复议程序开始后，行政复议就不仅仅涉及申请人的利益，还涉及到被申请人、第三人的利益，同时也涉及行政复议机关维护国家公共秩序的职责，因而申请人的这种处分权不再是完全的、自由的权利，而是要受到一定条件的限制。 

　　1、撤回复议中请只能是申请人．作为复议被申请人的行政机关无权要求撤回复议申请。

　　2、申请人撤回复议申请必须出自自愿。

　　撤回复议申请一般有三种情况：一是申请人认为自己的申请难以成立，对行政机关作出的具体行政行为表示服从，因而要求撤回复议申请；二是由于被申请人认为自己作出的具体行政行为确有错误或不当之处，改变了自己所作的具体行政行为，而申请人对改变后的具体行政行为服从或表示能够接受，同意并申请撤回复议申请；三是申请人认为直接向人民法院起诉更有利于行政争议的解决，在法律、法规允许的前提下．准备向人民法院起诉，因而向复议机关要求撤回复议申请。但无论是哪种情况，都必须出自申请人的自愿。 

　　3、撤回复议申请的时间，必须是在复议机关受理复议申请之后，作出复议决定之前。

　　4、撤回复议申请．必须说明理由。

　　撤回复议申请后，产生复议程序终止的法律后果则上不得再以同一事实和理由申请复议。

　　二、关于撤回复议申请后，再提起诉讼

　　公民、法人或者其他组织撤回复议申请后，复议即告终止，对原具体行政行为的审查也告终止。此时，如果不赋予公民、法人或者其他组织的诉权，不利于保护他们的合法权益，也不利于维护和监督行政机关依法行政。当然，相对一方此时的诉权也要受到一定限制，否则就有可能导致复议虚设、资源浪费或行政救济与司法救济重叠不清的后果。根据本条规定，人民法院受理相对一方的起诉，应当满足以下条件： 

　　第一，必须是复议机关同意撤回复议申请，复议活动已告终止。此时，应有复议机关同意撤回复议申请的裁决书为证。

　　第二，必须是对原具体行政行为提起诉讼。虽然进行了行政复议，但复议未果即告终结，复议机关没有对原具体行政行为进行审查后作出结论，影响相对一方权益的仍是原具体行政行为，因此，相对一方如果提起诉讼，只能针对原具体行政行为。 

　　第三，必须是在法定起诉期限内。超过起诉期限，法院不予受理。

　　第三十六条 人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。

　　准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，宣新对案件进行审理。

　　【释义】本条是对准许撤诉的案件原告再起诉的、准予撤诉的裁定购有错误的，人民法院处理程序的规定。

　　人民法院受理案件后，在宣告判决或裁定前，原告自动要求撤回或取消自己的诉讼请求，不再要求人民法院对其与被告的争议作出裁决的行为．称为撤诉。撤诉是原告放弃或处分自己诉记权利的行为．也是原告放弃其诉讼请求的一种方式。原告可以依法提起诉讼，也可在一定条件下依法撤回诉讼，这表明法律对当事人处分自己诉讼权利的尊重。《行政诉讼法》确立的撤诉制度包含原告申请撤诉和人民法院视为原告申请撤诉两种情况。如《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并中请撤诉的．是否推许，内人民法院决定。”第四十八条规定：“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。” 

　　人民法院准予撤诉后，当事人以同一事实和理由再行起诉的，人民法院是否受理?最高人民法院《关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》第144条规定：“当事人撤诉或人民法院按撤诉处理后，当事人以同一诉讼请求再次起诉的，人民法院应予受理。”可见，在民事诉讼程序中，人民法院准予原告撤诉后，原告是可以以同一事实和理由再次向人民法院提起民事诉讼的。但撤诉成立后原告是否能够重新起诉问题在行政审判实践中却存有争议。我们认为，撤诉是导致具体诉讼法律关系消灭的诉讼活动，对诉讼程序有着巨大影响，撤诉成立将终结诉讼程序。鉴于行政诉讼与民事诉讼具有不同的特点和本质的区别，行政诉讼对具体行政行为进行的审查基于原告的诉讼请求而开始，也同样基于原告撤回诉讼请求的成立而终结。法律上设定撤诉的审查和准许，就是为了保证撤诉制度的严肃性。因此，原告撤诉成立后，就不能为同一诉讼争议再行提起行政诉讼。基于上述理由，《贯彻意见》第61条第一款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉，原告再起诉的．人民法院不予受理。”但该条款未将“同一事实和同一理由”作为限制条件，为排除原告以其他事实和理由再向人民法院提起诉讼的情况，本解释特将“同一事和同一理由”作为该条的限制条件予以规定。 

　　本条第二款是对准予撤诉的裁定确有错误的案件审理程序的规定，也是对第一款的补充规定。《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定是否再审。上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。” 

　　《民事诉讼法》第一百七十八条规定：

　　“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上级人民法院申请再审。”据此；人民法院裁定准许原告撤诉后，原告再以同一事实和理由起诉的，人民法院不予受理。但准予撤诉的裁定是错误的，人民法院可以通过审判监督程序决定提审或者再审；原告也可以向人民法院提起申诉，要求人民法院通过审判监督程序依法纠正。 

　　第三十七条 原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请末获批准的，按自动搬诉处理。在按撒诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予受理。 

　　【释义】本条是对原告或者上诉人因未预交诉讼费按撤诉处理后，其在法定期间再次起诉或者上诉问题的规定。

　　诉讼费是按照法律规定，由当事人负担的、进行诉讼活动所支付的费用。当事人进行行政诉讼活动，应当交纳一定金额的费用。《行政诉讼法》第七十四条明确规定：”人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。”《人民法院诉讼收费办法》对行政案件的诉讼费用的预交、收费范围、承担、收费标准等问题都作了较为明确和具体的规定。《人民法院诉讼收费办法》第十三条还规定：“原告自接到人民法院预交诉讼费用通知的次日起7日内预交。预交确有困难的，可在预交期内向人民法院申请缓交。当事人在预交期内未预交又不提出缓交申请的．按自动撤回起诉处理。上诉案件的诉讼费用，由上诉人向人民法院提交上诉状时须交。上诉人在上诉期内未预交诉讼费用的，人民法院应当通知其预交。上诉人在接到人民法院预交诉讼费用的通知后7日内仍未预交又未提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。”上述规定，进一步明确了原告或者上诉人预交诉讼费的期限和程序。 

　　审判实践中，原告提起诉讼或者上诉人上诉时，一般情况下都能在法定期限内向人民法院预交诉讼费用。但也存在原告或者上诉人在起诉或者上诉时不能预交诉讼费用的情况。对此，《人民法院诉讼收费办法》第二十七条规定：“当事人交纳诉讼费用确有困难的，可向人民法院申请缓交、减交或者免交。是否缓、减、免，由人民法院审查决定。”免交，是指按照规定或者人民法院的决定．免除当事人交纳诉讼费用。减交，是指减少应交纳诉讼费用的数额缓交，是指缓期交纳诉讼费用。人民法院的缓交、减交和免交诉讼费用制度，是特为经济上确有困难的当事人而设立的，其对保障交不起诉讼费用酌当事人的诉讼权利，使其合法权益得到保护有重要意义。在行政诉讼中，该制度更具有其符殊朗意义。 

　　根据法律规定，对原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请末获批准的，人民法院应校当事人自动申请撤诉处理。按自动撤诉处理，属于当事人自动申请撤诉。对于人民法院裁定准予原告撤诉，原告再以同一事实和理由起诉的案件，人民法院原则上都不予受理。但只有一种情况是例外的，即本条规定的原告或者上诉人因在法定期间内末预交诉讼费，又不提出缓交、减交、免交诉讼费用中请，或者提出申请末获批难而由人民法院按自动撤诉处理后，原告或者上诉人再以同一事实和理由再次起诉、上诉时，只要未超过起诉和上诉期间，原告或者上诉人在按规定预交了诉讼费或者经人民法院批准缓交、减交、缓交诉讼费的，人民法院应予受理。出现该情况的主要原因是审判程序中存有两个法定期限，一是预交诉讼费用的期限，二姓提起诉讼、上诉的期限。《人民法院诉讼收费办法》规定，交纳诉讼费的期限是7日，《行政诉讼法》规定，原告提起诉讼的一般期限分别是15日、3个月，法律另有规定的除外，上诉人对一取判决提出上诉的期限是15日，对一审裁定提起上诉的期限是10日。在这种情况下，原告或者上诉人虽然未按人民法院规定的期限交纳诉讼费，但由于末进入受理阶段，其“撤诉行为”应视为未起诉或者未上诉。原告或者上诉人在法定起诉期限和上诉期限内再次起诉或者上诉，井按照规定解决了诉讼费预交问题后，原告或者上诉人的再次起诉和上诉就是符合法律的规定，人民法院就不能将该行为视为“原告或者上诉人就同一事实和理由再次起诉或者上诉”。据此，《贯彻意见》第61条第二款规定：“原告因在法定期间内末预交诉讼费，又不提出缓交诉讼费用申请，按自动撤回起诉处理的，原告在起诉期间内再次起诉，人民法院应予受理。”不过，该款规定还有不周全之处：如只规定了原告起诉的情况，未规定上诉人上诉的情况；只规定了缓交诉讼费的情况，未规定免交、减交诉讼费的情况。为更好地完善该程序，避免审判实践中可能出现的异议，本解释特将上述遗漏的情况规定进去，以使该程序更加全面，完整，更具有可执行性。 

　　第三十八条 人民法院判决撒销行政机关的具体行政行为后，公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。

　　【释义】本条是关于公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服向人民法院起诉，法院应如何处理的规定。

　　根据《行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定，具体行政行为有下列情形之一的，法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。由此，可以把法院作出的撤销判决分为两种，即需要行政机关重新作出具体行政行为的撤销判决和无需重新作出具体行政行为的撤销判决。在前一种情况下，如果行政机关重新作出具体行政行为后，当事人仍然向法院起诉的，人民法院是否予以受理呢，根据本条规定，人民法院应予受理。理由是：第一，原具体行政行为经过人民法院判决撤销以后，其在形式上已经不夏存在，从法律上讲，行政机关并末作出任何具体行政行为。其对原来的案件重新作出的处理决定是一个新的行政行为，由此而引起行政相对一方不服向人民法院起诉的，人民法院应当受理。第二，在实际生活中，确实存在着行政机关重新作出具体行政行为报复原告或者第三人以及故意违背人民法院的判决意旨继续实施违法具体行政行为的情况，对于此种情况下行政机关所作出的行政行为，如果不赋予行政相对一方提起行政诉讼的权利，格不利于保护行政管理相对一方的合法权益。 

　　那么，如果行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，人民法院应当如何处理?

　　人民法院依法判决撤销被告行政机关的具体行政行为，说明被告以前所作出的具体行政行为存在着违反法律、法规规定的情况，具体讲即是上述《行政诉讼法》第五十四条第(二)项所列的诸种情形。人民法院要求被告重新作出具体行政行为，是因为作为行政诉讼的原告本身也可能存在着一定的违法行为，需要行政机关依法子以处理。如果行政机关在重新作出具体行政行为时，仍然以相同的事实和理由作出一个与原具体行政行为基本相同的具体行政行为．说明行政机关并未意识到其原具体行政行为的违法所在，或者是行政视关根本就不想在新作出的具体行政行为中纠正违法内容，从而具有抗拒人民法院判决的性质。对此，人民法院可采取两种制裁手段：第一，依照《行政诉讼法》第五十四条第(二)项和第五十五条的规定再次判决撤销该具体行政行为；绍二，根据《行政诉讼法》第六十五条第三款的规定进行处理，即可向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议，对于情节严重者，要依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。 

　　对于此项规定，还需要注意以下两点：

　　首先，对“同一事实和理由”应当具有正确的认识，人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为的事实和理由部分只要改变了其中的一部分，即不属于行政诉讼法第五十五条中规定的“同一事实和理由”。 

　　其次，行政机关因违反法定程序仍致使其作出的具体行政行为被人民法院判决撤销的，由于只涉及到行政机关的执法程序，对于其行为的实体内容没有影响，即所谓程序违法、实体合法的情况，此时，行政机关重新作出具体行政行为时，不受《行政诉讼法》第五十五条限制，即不能划归“以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”的范畴。 

　　第三十九条 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 

　　公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。

　　【释义】本条是关于公民、法人或者其他组织因行政机关不履行法定职责而向人民法院起诉，法院应如何处理的规定。

　　行政诉讼法第十一条第(四)项规定，认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；第(五)项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；第(六)项规定，认为行政机关没有依法发给抚恤金的；等等此类行政机关不作为的案件，属于人民法院受案范围。行政机关明确表示拒绝履行的，公民、法人或者其他组织可以立即向人民法院起诉．人民法院府子受耿；如果行政机关拖延履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织应于何时向人民法院起诉，人民法院才子以受坝呢?本条对此作了规定，主要有以下几种情况： 

　　一、在法律、法规、规章和其他规范性文件没有明确规定情况下，行政机关接到申请之日起。日内不履行的，公民、法人或者其他组织于60日后向人民法院提起诉讼，人民法院子以受理。 

　　根据有关法律、法规和规章的规定，我国许多行政机关具有保护公民人身权和公民、法人和其他组织的财产权酌法定职责，如工商机关有保护生产厂家产品商标权和消费者利益的职责，专利机关有保护专利发明人专利权的职责，公安机关有保护广大人民群众生命财产安全的职责，人民政府和公安机关有解救被拐卖的妇女和儿童的职责，等等。行政机关如有该法定职责而拒绝履行或不予答复而导致公民、法人或者其他组织的人身权和财产权受到侵犯，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。提起行政诉讼朗条件包括以下几个方面： 

　　1、公民、法人或者其他组织在面临人身权、财产权方面的侵害时，向行政机关申请予以保护。公民、法人或者其他组织向行政机关提出申请是一个前提条件，但如果行政机关已知悉情况，那么当事人是否提出请求保护的申请都不必然成为这类案件形成的前提条件。因为申请的作用在于使行政机关知晓情况，以便履行职责；行政机关既已知悉情况，相对一方申请的作用即已具备。但如何证明行政视关已知晓情况，比较困难，所以，实践中，作为相对一方来说，先提出申请，比较有利于权益保护。另外，公民、法人或者其他组织申请行政机关保护人身权、财产权时可以委托他人代为申请。公民、法人或者其他组织申请行政机关保护人身权、财产权时，必须是人身权、财产权已受侵害，或正遭受侵害，或面临遭受侵害的切实危险。相对一方不能以假想的侵害为由申请行政机关于以保护；此时行政机关予以拒绝或不予答复，不构成此类案件形成条件。 

　　2、接受申请的行政机关具有相应的法定职责。如果公民、法人或者其他组织选择了错误的行政机关，如申请土地管理部门保护商标权，那么，不具有相应法定职责的行政机关拒绝申请或不予答复，不构成此类案件形成条件。 

　　3、行政机关对公民、法人或者其他组织的申请拒绝履行或不予答复。在公民、法人或者其他组织面临人身权、财产权遭受侵害、申请保护的情况下，具有相应法定职责的行政机关于以拒绝或不予答复是行政失职行为。行政机关不仅可以被起诉．而且有可能在诉讼中败诉。 

　　二、法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，无论是少于60日，还是多于60日，均按规定执行。这种情况下，司法权应当承认和尊重立法权和规范性文件制定权，法院应当尊重这些规定的权威性。但我国《行政诉讼法》也赋予法院对法律、法规、规章等上述法律文件一定的鉴别权限。《行政诉讼法》第五十二条和五十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批治的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。根据这些规定，法院的鉴别权限表现在：如果效力低的规章和规范性文件与效力高的法律、法规的规定相抵触，法院可以不适用规章及规范性文件的规定，而直接适用法律、法规的规定。但如果规章之间不一致，则要由最高人民法院送请国务院解释或者裁决；法律之间、法规之间以及法规与法律之间存在不一致的地方，要报请全国人大常委会解释或者裁决，不能自行作出决定。 

　　三、公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受上述规定的限制。如公民请求公安机关制止歹徒正在进行的不法侵害，保护其人身权；公民请求公安机关制止正在发生的火灾，保护其财产权；等等。此时，如果行政机关不立即采取措施，如不予答复或虽口头答应，却行动拖延等等，相对一方立即向人民法院起诉，法院应予受理。 

　　第四十条 行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。

　　【释义】本条是关于行政机关在作出具体行政行为时，不制作、不送达决定书的情况下，人民法院能否受理原告起诉的问题的规定。

　　在实际执法过程中，行政机关作出具体行政行为时，有时不制作、不送达决定书，其情况较多，有的是因为行政行为本身是非要式行为(如口头裁定)，不需要制作和送达决定书；有的是因为行政机关为避免当被告而故意不制作、不送达决定书；还有的是因为行政机关工作人员以权谋私而不制作、不送达决定书 (如将罚款据为已有而不制作、送达罚款决定书等)。上述情况均为行政相对一方提起行政诉讼制造了困难。因为行政诉讼是以审查具体行政行为的合法性为基本任务的，行政诉讼的起诉条件之一是要有具体行政行为的存在，如果原告一方不能指明侵害其合法权益的具体行政行为，人民法院也就无法进行审查。 

　　那么，在行政机关不制作、不送达决定书的情况下，如何在起诉时确定具体行政行为呢?在实践中，有些法院曾经要求行政相对一方提起行政诉讼时，必须持有行政机关的决定书，从而使相当一部分应该受理的诉讼被拒之门外，原告的起诉权受到极大地限制。我们认为：第一，行政机关在作出具体行政时，不制作、不送达决定书，本身即于法不符。从行政法的一般理论推知，除非在极为特殊的条件下行政机关可以口头作出决定外，行政机关作出具体行政行为均应采取书面的形式，尤其是具体行政行为涉及到行政相对一方重要的权利义务时．更是如此。这是行政机关行使国家行政管理权的重要性决定的。国家进行行政管理的活动体现着国家权力的威严与庄重，因而在行政管理活动中，要式行为占据了行政行为的绝大多数。这既是为了慎重，也是为了明确，以便双方各自明白彼此在行政法律关系中所享有的权利和负担的义务。因此，行政机关在作出具体行政行为时，故意不制作、不送达决定书的行为，本身即是违法行为；第二，从公平的角度考虑不能让行政相对一方承担因为行政机关违法行政造成的不利后果．如果行政机关因其不制作、不送达决定书的违法行为，人民法院即以行政相对一方不能指明该具体行政行为的存在为由拒绝受理其起诉，则有违公平原则。因为行政机关违法行为在先，该种违法后果不能转嫁到行政相对一方身上。综合上述两点，本条的规定是合乎保护原告诉权要求的。该条规定，原告只要能够证明具体行政行为确实存在，人民法院即应予以受理。但应注意当事人要能证明具体行政行为确实存在，这时候的举证责任在行政相对一方．要求其必须提供具体行政行为存在的证据、证据可以是物证、书证、证人证言、视听资料等各种形式的证据，只要能够证明具体行政行为的存在即可。证实具体行政行为存在的责任原则上由原告承担，这与行政诉讼法中被告对作出的具体行政行为承担举证责任的原则并不矛盾。另外根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，人民法院有权向有关的组织和个人调取证据。在原告因某些特殊原因无法收集到证明具体行政行为存在的证据时．法院也可以主动调查取证，弄清原告起诉的具体行政行为是否确实存在，帮助原告实现诉权。 

　　第四十一条 行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。 

　　复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。

　　【释义】本条是对行政机关未告知原告诉权和起诉期限的起诉期限的计算以及最长起诉期限的规定。

　　行政机关作出具体行政行为，是否要告知相对人诉权和起诉期限?实践中对此曾有不同的主张。有的人主张，诉权和起诉期限是《行政诉讼法》为相对人设定的，它不因行政机关的是否告知而存在。行政机关未向相对人交待诉权，并不影响相对人行使诉权，因此，行政机关作出具体行政行为不需告知相对人诉权和起诉期限。我们认为，行政机关在作出具体行政行为时，有责任告知相对人诉权和起诉期限。因为行政诉讼的受案范围并非包括行政机关的全部行政行为，法律对哪些行为可诉、哪些行为不可诉有着特定的规定，起诉期限也因被诉行政行为的不同而有所区别。行政机关作出涉及他人权益行为的同时有义务申明相对人享有的诉权和起诉期限。行政机关未交待诉权和起诉期限，这将很难确定相对人是否知道诉权和起诉期限。因此，法律要求完整的具体行政行为应包括具体行政行为的内容、时间及相对人的诉权和起诉期限。例如，《行政处罚法》第三十九条明确规定，行政处罚决定书应当载明“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。据此，行政机关在作出具体行政行为时，应当告知相对人诉权和起诉期限。对复议程序为必经程序的，行政机关还应告知相对人对复议机关接到复议申请后，在法定复议期限内不作出复议决定的，可以在复议期限届满之日起t5日内向人民法院提起诉讼。 

　　行政机关未告知相对人诉权和起诉期限的，相对人的起诉期限应从何时开始计算?《行政诉讼法》未作规定。我们认为，在确定诉讼时效起算时间时，一方面要考虑切实保护相对人的合法权益，给予必要的、合理的起诉期限；另一方面还要考虑公共利益的需要，不能因诉讼时效方面的原因而对公共利益造成不必要损害。鉴于此，《贯彻意见》第35条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的时间最长不得超过一年。”多年的审判实践证明，该规定确实在保护相对人诉权方面起到了相当大的作用。但在对“逾期”如何理解和起诉期限的计算上，实践中容易产生混乱。我们在对《贯彻意见》作解释时，把1年加上当事人的起诉期限，该期限是1年3个月或者1年t5天。现本解释改为，从当事人实际知道或者应当知道行政行为的内容之日起．最长不得超过2年。把当事人知道或者应当知道具体行政行为内容的时间为计算起诉期限的起算点，从而解决了实践中对“逾期”理解的混乱问题。把最长起诉期限规定为2年，这样就解决了起诉期限的计算错误问题。

　　根据本解释的规定，原告既不知道诉权又不知道起诉期限的，不存在起诉期限的起算点和最长起诉期限问题。对于原告经过复议程序，复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，同样适用该条第一款的规定算起诉期限。 

　　这里特别需要说明的是，行政赔偿案件的起诉期限．应根据《国家赔偿法》、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》执行。《国家赔偿法》第二十四条规定：“赔偿义务机关作出赔偿决定时，未告知赔偿请求人的诉权或者起诉期限，致使赔偿请求人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从赔偿请求人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间自赔偿请求人收到赔偿决定之日起不得超过1年。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条、第二十三条、第二十四条规定，行政赔偿请求人向行政赔偿义务机关提出行政赔偿请求，被请求机关逾期不予赔偿或者行使行政赔偿请求人对赔偿数额有异议的，行政赔偿请求人在期间届满后向人民法院提起行政赔偿诉讼的时效为3个月，自行政赔偿请求人向行政赔偿义务机关递交赔偿申请后2个月届满之日起计算。行政赔偿义务机关作出赔偿决定时，未告知赔偿请求人诉权或者起诉期限，致使赔偿请求人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从赔偿请求人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的时间自赔偿请求人收到赔偿决定之日起不得超过1年。在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼期限的规定执行。 

　　在适用本条时，应特别注意以下几个问题：①公民、法人或者其他组织的起诉期限，根据《贯彻意见》第35条的规定，在 年3月10日之前已经届满，公民、法人或者其他组织在起诉期限届满之后提起行政诉讼的，人民法院不予受理；②公民、法人或者其他组织的起诉期限根据《贯彻意见》第35条的规定在 年3月10日之前未届满的，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，从知道或考应当知道具体行政行为内容之日起没有超过2年的，人民法院应当依法受理；③行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，均适用该款“最长不得超过2年”的规定，不受行政机关是否负有法定告知义务的影响。 

　　第四十二条 公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。 

　　【释义】本条是对当事人不知道具体行政行为内容的起诉期限的计算及最长起诉期限的规定。

　　正常情况下，行政机关作出具体行政行为，应当告知相对人具体行政行为的内容，同时，相对人的起诉期限也要以相对人知道具体行政行为内容之日为起算点，这是因为：行政机关作出具体行政行为的目的，是为了对相对人的权益产生影咱，或者对相对人赋予权利，或者对相对人设定义务。因此，这种影响或结果只有相对人知道具体行政行为的内容时才能开始具有效力。据此，《行政处罚法》第三十一条规定，“行政复议机关作出复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”第四十条规定，行政处罚决定书作出后，行政机关应当及时向当事人宣告。当事人在场的，行政机关应当在宣告后将处罚决定书当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照《民事诉讼法》的规定，将行政处罚决定书送达给当事人。这表明，行政机关的具体行政行为内容只有送达当事人之后，才能对当事人发生法律效力。如果未送达当事人或者只送达一方当事人的，应视为行政程序未完成，对当事人不具有约束力。 

　　应该说，行政法律文书(具体行政行为)发生法律效力的时间是起诉期限开始计算的时间。但审判实践中常发生行政机关不告知相对人具体行政行为的内容，待相对人知道具体行政行为内容时，已超过起诉期限，无法行使诉权。本解释从审判实际出发，参照《民法通则》的规定，特将当事人的最长起诉期间分为两种情况予以规定1、涉及不动产的，起诉期限从作出具体行政行为之日起最长不得超过20年。涉及不动产的主要是有关房屋所有权、使用权以及土地、林地自然资源等问题。将该类案件的起诉期限规定为20年，也是为了与《民法通则》相统一。2、其他不涉及不动产的，从作出具体行政行为之日起，起诉期限最长不得超过5年。 

　　需要注意的是，在行政机关既末告知当事人诉权和起诉期限，又未告知当事人具体行政行为内容的情况下，属于本条规定的20年诉讼时效期间，当事人自具体行政行为作出后第18年后至第20年期间才知道具体行政行为内容的，或者属于本条规定的5年诉讼时效期间，当事人自具体行政行为作出后第3年后至第5年期间才知道具体行政行为内容的，提起诉讼的权利，应当在具体行政行为作出后20年及5年内行使，超过20年、5年的，不予受理。

　　第四十三条 由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。

　　【释义】本条是关于因不可抗力、人身自由受到限制等正当理由耽误法定起诉期限的期间计算问题的规定。

　　起诉期限是公民、法人或他人组织提起行政诉讼必须遵守和执行的，但如有正当理由而延误了起诉期限的，起诉人可以向人民法院中请延长起诉期限。《行政诉讼法》第四十条规定：“公民、法人或其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”《民事诉讼法》第七十六条规定：“当事人因不可抗力的事由或者其他正当理由耽误期限的．在障碍消除后的十年内，可以申请顺延期限，是否准许，由人民法院决定。” 

　　法律规定的不可抗力，是指当事人不能预见、不能避免并且不能克服的客观情况。不可抗力依其起因可分为自然灾害、政府行为和社会异常等。所谓其他正当理由，是指除不可抗力以外，不能归责于起诉人的事由。在发生不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情况时，因期限耽误不是由于起诉人的过错造成的，所以，起诉人不能因此而丧失起诉权。为了保证公民、法人或其他组织能够充分地行使行政诉讼权利，本条规定在因不可抗力或者其他正当理由耽误起诉期限的情况下，起诉人的起诉期限自障碍消除之日起继续计算，至不可抗力或者其他正当理由发生之日止暂停计算。在障碍消除之后，起诉人的起诉期限自障碍消除之日起，接着原暂停计算之日继续计算。 

　　对人身自由的强制措施，即行政机关为实现行政管理目的，依职权限制公民人身自由的权利或者迫使其履行人身义务的强制措施。我国《治安管理处罚条例》、《海关法》、《传染病防治法》、《环境卫生检疫法》均有限制人身自由强制措施的规定。根据我国现行法律、法规的规定，经常使用的限制人身权的强制措施主要有劳动教养、收容教育、强制戒毒、强制隔离治疗、扣留、强制约束、强制检疫等。从这些强制措施来看，被限制人身自由的公民在被限制人身自山期间提起行政诉讼确实有一定的困难，如果将这段时间也作为起诉期限计算，很容易耽误起诉期限，从而不能全面地保证公民充分行使诉权。为此，本解释将公民因被限制人身自由而耽误法定起诉期限的，也作为不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的情况。 

　　当事人申请延长期限，应当在不对抗力或者其他特殊障碍消除后10日内提出，超过10日，其就丧失了申请延长起诉期限的权利。延长期限的申请一般应当以书面形式提出，申请书应当写明耽误期限的原因及障碍消除的时间。当事人申请延长法定的诉讼期限，是否准许，由人民法院决定。人民法院经审查，认为延长期限的理由符合法律规定，应当作出延长期限的决定，如果认为期限的耽误不是由于不可抗力和其他特殊情况所致，应作出驳回申请的决定。延长期限的长短一般不应超过障碍发生而耽误的期限。比如，当事人应在15日内提起诉讼，期限开始的第9日发生障碍，经过10日内障碍消除，当事人在障碍消除的第10日内申请延长期限，应当延长的期限为6日。

六、审理和判决

　　本章共三十八条，内容包括审理程序和裁定判决两部分，其中，在审理程序中，对一审、二审和审监程序上一些事项和问题加以明确和解释。具体包括不予受理、驳回起诉；变更诉讼请求的时限；合并审理；回避；财产保全、先予执行；中止诉讼、终结诉讼；一审和二审审限计算；按撤诉处理、缺席判决和第三人拒不到庭或中途退庭的后果；诉讼中具体行政行为的改变；上诉人的确定；上诉状副本与上诉答辩状副本的送达及上诉案卷的移送；二审审理的范围及要求；再审的条件与处理；对检察院抗诉的处理；再审、提审中止原裁判的执行；再审与提审的审级、时效与审理期限。在裁定判决中，对一审裁判、二审裁判和再审裁判的有关问题的处理及要求作出了规定，具体包括：判决对复议决定或原具体行政行为的影响力；不属于同一事实和理由的两种情况及对同一事实和理由的情况的处理；判决不加重处罚原则及例外；判决对司法解释、规章及规范性文件的引用；判决驳回诉讼请求；确认合法或违法；撤销或确认判决及撤销判决的善后处理；限期重作的条件；裁定适用范围；行政附带民事诉讼；对一审不予受理、驳回起诉错误的处理；二审、再审对原判错误受理的处理；遗漏当事人或诉讼请求的处理；发回重审另组合议庭；改判同时对被诉具体行政行为的处理；《行政诉讼法》第六十三条“违反法律法规”的情形；再审对确有错误的原生效裁判的处理；应当发回重审的情况。 

　　第四十四条 有下列情形之受理的，裁定驳回起诉：

　　(一)请求事项不属于行政审判权限范围的；

　　(二)起诉人无原告诉讼主体资格的；

　　(三)起诉人错列被告且拒绝变更的；

　　(四)法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；

　　(五)由诉讼代理人代为起诉，其代理不符台法定要求的；

　　(六)起诉超过法定期限且无正当理由的；

　　(七)法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；

　　(八)起诉人重复起诉的；

　　(九)己撤回起诉，无正当理由再行起诉的；

　　(十)诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；

　　(十一)起诉不具备其他法定要件的。

　　前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间己经补正或者更正的，应当依法受理。

　　【释义】本条是关于不予受理裁定和驳回起诉裁定的规定。

　　不予受理指的是，公民、法人和其他组织对具体行政行为不服，向法院提起行政诉讼，法院对起诉材料进行初步审查后，认为起诉不符合法定条件，而作出的不予受理的裁定。驳回起诉指的是，法院受理案件后，在审理的过程中认为起诉不符合法定条件，而作出的驳回起诉的裁定。不予受理裁定与驳回起诉裁定的适用条件是基本一致的，区别就是两者所处的阶段不同。在以下十一种情况下，法院应根据实际情况决定依法作出不予受理裁定或驳回起诉裁定。 

　　一、请求事项不属于行政审判权限范围

　　行政诉讼法第十一条和第十二条从正反两方面对受案范围进行了界定，本《解释》第一部分也对受案范围作了进一步的明确．这在同时也界定了法院的行政审判权的界限，起诉人的诉讼请求不能超出受案范围也就意味着其请求的事项必须在行政审判权范围内，否则，法院不能受理。比如，起诉人针对抽象行政行为或国家行为等提起行政诉讼，法院应当作出不予受理裁定。 

　　二、起诉人无原告诉讼主体资格

　　根据《行政诉讼法》第二十四条规定，适格原告有三种情况：

　　第一，公民、法人和其他组织。一殷应具备以下三个条件：

　　(1)必须与被诉具体行政行为有行政法上的利害关系，否则不具备原告主体资格。比如，工商局对某企业以造假为由作出没收产品并处罚款的行政处罚决定，致使该企业无力偿还债务，该企业的债权人以该处罚侵犯了自己的债权为由提起行政诉讼时，法院就不能受理，因为债权人的债权与行政处罚没有直接关系。

　　(2)必须是认为“自己的”合法权益受到侵害，如果是别人的利益则不具备原告主体资格。比如，前述案例中．如果债权人认为行政处罚显失公平侵犯了该企业的合法权益，则该案不能受理，因为行政处罚显失公正侵害的是债务人的利益。

　　(3)必须是认为自己的“合法权益”受到侵害，如果其认为受到侵害的权益明显属于非法利益则不具有原告主体资格。

　　第二，有权提起诉讼的公民死亡时，该公民的近亲属可以以自己的名义提起诉讼，根据本《解释》第十二条的规定，近亲属包括死者的配偶、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系亲属，除此之外的其他亲属没有原告主体资格。 

　　第三，有权提起诉讼的法人或其他组织终止时，承受其权利的法人或其他组织可以提起诉讼，除此之外，与终止的法人或组织有其他权利义务关系的法人或其他组织没有主体资格。 

　　第一种情况是最为通常的情况，第二种情况和第三种情况都是基于第一种情况衍生出来的。

　　三、起诉人错列被告且拒绝变更的起诉必须要针对明确的被告，否则，当享人的诉讼请求就因失去目标而注定无法实现，法院的审理活动也无法进行。如果起诉人错列被告，法院应当告知起诉人，令其在一定期限内变更被告，如果起诉人拒绝变更，则等于其起诉没有明确的被告，法院就可以作出不予受理的裁定。 

　　四、法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的

　　根据《行政诉讼法》第二十八条等法律规定，法定代理人指的是，代理无诉讼行为能力人参加诉讼的人。包括：被代理人的父母、养父母、配偶、成年子女及负有监护职责的机关、组织。指定代理人指的是，在法定代理人互相推诱的情况下，法院在其中指定的代为诉讼的人。诉讼代表人指的是在原告方为多人的情况下，由原告共同推举或法院指定作为原告代表全体原告参加诉讼的人。如果法律规定必须由法定代理人、指定代理人或诉讼代表人为诉讼行为而未由他们为诉讼行为的，则法院应作出不予受理裁定。 

　　五、由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的

　　《行政诉讼法》第二十九条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。”诉讼代理人的代理权的产生不是基于法律规定的原因，而是基于当事人、法定代理人的意思表示，因此，代理人代为起诉首先就应当向法院提供证明这种意思表示存在的充分证明。从实践的情况看，诉讼代理人至少应当向法院提交由委托人签名或盖章的授权委托书，授权委托书上应写明委托事项和权限。如果这些方面不符合法定条件，则意思表示上的不合要求将导致代理无效，法院当然不予受理。其次，代理人本身也必须符合法律的要求，否则也不予受理。比如，由不具有完全的行为能力的人代为诉讼的，法院应裁定不予受理。 

　　六、起诉超过法定期限且无正当理由的

　　根据《行政诉讼法》第三十八条规定，先行复议时效为收到复议决定之日起15日或复议期满之日起15日。根据《行政诉讼法》第三十九条的规定，直接起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。此外，其他法律规定与此不同的，从其规定。起诉如果超过了法定期限而无正当理由，就丧失了诉权，法院就应作出不予受理裁定。正当理由主要有以下两种情况： 

　　第一，不可归因于起诉人自身的原因，包括其人身自由受到限制的情况。依本《解释》第四十三条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽搁的时间不计算在期间内。因人身自由受限制而未提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在期间内。不可归因于起诉人自身的原因指的是时效的超过不可归责于起诉人的情形，具体来讲，包括不可抗力、意外事件、可归因于行政机关、法院或第三人的原因等事由。而起诉人人身自由受到限制则属于可归因于行政机关或第三人行为的情况。 

　　第二，可归因于起诉人但被法院认为正当的其他理由。

　　七、法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的

　　《行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”可见，行政复议在原则上不是诉讼的必经程序，当事人可以选择救济途径，但是如果有法律、法规将行政复议规定为必经程序，也从其规定。这个规定是强行性的，当事人无选择余地．如果当事人直接起诉，则法院可以裁定不予受理。 

　　八、起诉人重复起诉的

　　起诉人重复起诉指的是，起诉人不能就同一具体行政行为重复起诉，包括向同一法院起诉，也包括向不同法院起诉的情况。对这种情况不予受理主要是基于法律严肃性的考虑。 

　　九、已撤回起诉，无正当理由再行起诉的

　　为了禁止原告滥用诉权，对已撤回起诉又再行起诉的情况应有所限制。这一项就体现了这一考虑。

　　十、诉讼标的为生效判决的效力所羁束的

　　诉讼标的即被诉具体行政行为，如果已有生效判决对具体行政行为作出处理，则除非经过审判监督程序，否则不能再针对该具体行政行为进行审理。因为，“一事不再理”是法律的统一性、稳定性和权威性的要求，在一个裁判经法定程序撤销之前，其具有法律效力，法院不能再针对同一案件进行审理。这对当事人也同样具有羁束力。这里要注意“羁束”一词应严格理解，不能认为，只要与诉讼标的有关就是羁束，例如，民事判决中对于房产证作为证据加以采信并不意味着法院已对房管部门的发证行为作出确认合法的判决，故发证行为并末受到生效民事判决的羁束。 

　　十一、起诉不具备其他法定要件的

　　这是兜底的规定，为今后的发展留下余地。

　　如果在以上十一种情况下，仍存在补正、更正的可能，合议庭应当先告知起诉人，指定补正或更正的期间。如果起诉人在指定期间内补正或更正，则起诉就已符合起诉条件，法院就应当受理，而不能裁定不予受理或驳回起诉。 

　　第四十五条 起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。

　　【释义】本条是关于原告提出新的诉讼请求期限的规定。

　　所谓诉讼请求，是指原告通过人民法院对被告提出的实体权利的要求，亦即原告请求人民法院通过审判程序保护自己合法权益的具体内容。在不同诉讼种类中，这种请求各不相同。确认之诉的诉讼请求，是请求人民法院明确原告与被诉行政机关是否存在某种法律关系或某项具体行政行为是否合法或有无效力；撤销之诉的诉讼请求，请求人要法院撤销作为被告的行政机关作出的违法具体行政行为；变更之诉的诉讼请求，是请求人民法院变更显失公正的被诉处罚决定；履行义务之诉的诉讼请求，是请求人民法院判决有关行政机关履行某种法定的义务。 

　　提出新的诉讼请求，即增加诉讼请求，是指原告提起行政诉讼后，在保留原诉讼请求的情况下，又向人民法院提出新的诉讼请求。

　　本解释第二十六条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据，该条对被告举证时限作出明确规定，相应地对原告提出新的诉讼请求的时间也应作出限定。根据《行政诉讼法》第四十三条的规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告收到起诉状副本以后，能够了解原告的诉讼请求、事实根据以及有关的证据，并做好应诉的推备，以便提出答辩状和到庭进行答辩，这既体现了诉讼上的权利义务关系，也是贯彻辩论原则，维护被告辩论权的重要方面。被告针对原告的诉讼请求，做好了应诉的准备，原告一旦提出新酌诉讼请求，被告辛辛苦苦进行的全部诉讼活动便失去了意义，一切又需从头开始。因此，为了保障被告依法行使其权力，应对原告在诉讼中提出新的诉讼请求作出时限的规定。在起诉状送达之前，因为与被告没有任何利害关系，对被告的权利没有实际影响，原告可以提出新的诉讼请求。起诉状送达被告以后，原告提出新的诉讼请求，就会加重被告防御的负担，影响其诉讼权利的行使，因此，人民法院不予淮许。对原告追加诉讼请求提出时限的要求助价值主要体现在以下两个方面： 

　　一、有助于实现程序公正，保证当事人的诉讼地位平等。根据《行政诉讼法》第七条的规定，当事人在行政诉讼中法律地位 如平等，刁；允许一方当事人享有比另一方当事人更多的权利。双方当事人行使权利的机会相同，享有的诉讼权利相同或对等。当事人的诉讼权利，只有通过人民法院才能实现，人民法院是当事人行使诉讼权利的可靠保障。在诉讼活动中，无论当事人在实体上是否有利，是否能够胜诉，人民法院都要一视同仁，不得偏担任何一方，并且要为双方当事人行使诉讼权利提供方便条件，使当事人享有的各项诉讼权利的形式得到确实的保障。行政诉讼中的原告有提起诉讼并提出其诉讼请求的权利，被告有了解原告诉讼请求等起诉内容的权利。对原告提出新的诉讼请求设定时限，为双方当事人创设了进行诉讼行为公平等机会，实现诉讼过程上的平等。保证双方当事人能够就对方的请求主张和证据进行充分的难备和辩论，防止在法庭审理中出现突然袭击而导致一方处于不利的诉讼境地。 

　　二、有利于提高办案效率。如果对原告提出新的诉讼请求没有时限的要求，那么为了保护被告的权利，人民法院就应当向被告重新或补充送达起诉状，被告提出答辩和提供证据的时间就应当相应地顺延。有的当事人就有可能滥用其权利，随时提出新的诉讼请求以拖延诉讼，以实现不正当的目的。为了防止诉讼权利的滥用，就应当对原告提出新的诉讼诉讼请求设定时限。做出这条规定，有助于提高诉讼效率。 

　　当然，考虑到我国目前的法制状况，公民的法律意识等等原因，本条还是规定了除外条款，即有正当理由的除外。赋予法官一定的自由裁量权，可以根据案件的具体情况，允许原告在起诉状送达被告以后提出新的诉讼请求。但要强调的是，如果人民法院允许原告提出新的诉讼请求，应注意保障被告的权利。 

　　第四十六条　有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：

　　(一)两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；

　　(二)行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的； (三)在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；

　　(四)人民法院认为可以合并审理的其他情形。

　　【释义】

　　本条是关于合并审理的规定。

　　人民法院把涉及行政法律关系的几个有关联的诉讼请求合并在一个诉讼程序进行审理，称之为合并审理，又称诉的合并。合并审理的基本目的在于通过一个审判程序解决多个诉讼请求，这样，有利于提高办案效率，简化诉讼程序，节省人力、物力。同时还可以防止人民法院做出互相矛盾的判决，保证办案质量。 

　　诉的合并有两种，一种是诉讼主体的合并，是指案件有几个原告或被告，或双方均属多数，诉讼标的是同一个或同样的具体行政行为引起的行政诉讼，如共同诉讼等。一种是诉讼客体的合并，是指同一的原告(包括共同诉讼中的全体原告)对同一的被告(包括共同诉讼中的全体被告)提出的多个诉讼请求，合并于同一诉讼中进行审理。 

　　《行政诉讼法》第二十六条对共同诉讼作了规定，共同诉讼是诉的主体的合并。根据该条的规定，人民法院认为可以把几个诉讼请求合并审理的有两种情况：第一种，当事人一方或者双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的。这种情况称之为必要的共同诉讼引起的诉的合并。第二种．当事人一方或者双方为二人以上，因同样的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的。这种情况称之为普通共同诉讼引起的际的合并。 必要共同诉讼引起的诉的合并，所说的“因同一具体行政行为发生”，是指当事人一方或者双方为二人以上对同一具体行政行为是否合法发生争议。对此，《行政诉讼法》规定的比较清楚．大家的理解也是一致的。但是，对普通共同诉讼引起的诉的合并中“因同样的具体行政行为发生”究竟包括那些情况．很多同志认为《行政诉讼法》规定的不够清楚，希望最高人民法院在对《行政诉讼法》进行解释时能够明确。 

　　我们认为，《行政诉讼法》第二十六条“因同样的具体行政行为发生”的含义，是指当事人一方或者双方为二人以上，对在性质上或者依据的事实和理由上相同的两个或者两个以上的具体行政行为发生争议。当事人一方或者双方为二人以上，因同样的具体行政行为发生诉讼，并不必然导致共同诉讼。因同样的具体行政行为发生的诉讼，必须是人民法院认为可以合并审理的，才产生共同诉讼。 

　　按照本条的规定，普通共同诉讼引起诉的合并有两种情况：

　　(一)两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的，人民法院可以合并审理。例如，某区居民万某没有烟草专卖许可证擅自高价批发卷烟。区烟草专卖局依据《烟草专卖法》的规定对其处罚，区物价局以违反《价格法》的规定对其处罚。万某对这两个处罚决定均不服，依法向某区人民法院起诉区烟草专卖局和区物价局。万某不服的是不同行政机关的两个处罚决定，提起诉讼的实质是两个诉，因这两个处罚决定又是基于万某擅自批发卷烟这一个事实。因此，人民法院可以将这两个诉讼请求合并审理。 

　　(二)行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的，人民法院也可以合并审理。例如．郭某、黄某、李某等三人，在某市红光湖风景区的湖边各自兴建一艘餐船经营餐饮业。该市城市规划管理局认为郭某等三人，未经规划管理部门的批准，未取得建设工程规划许可证即兴建餐船，并严重违反城市规划，根据《城市规划法》和《某市城市规划管理办法》的有关规定，对他们分别做出限期拆除餐船的行政处罚决定。郭某等三人均不服，分别向市中级人民法院提起行政诉讼。因三个行政处罚决定属于同一性质，而且基于同一个事实做出的，市人民法院可以将这三个诉讼请求合并审理。 另外，根据本条第(三)项的规定，在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的，人民法院可以合并审理。这属于诉讼客体的合并。例如，黄某因贩卖淫秽光盘被某区公安分局给予治安拘留十天的行政处罚，申请复议后某公安局维持了该处罚，黄某不服向某区人民法院提起行政诉讼。在一审诉讼过程中，被告区公安分局又发现黄某有赌博行为，又对其做出罚款3干元的处罚。黄某在市公安局复议维持后，又向该区人民法院提起行政诉讼。因这两个被诉的具体行政行为是同一被告对同一原告的两个违反治安管理的行为做出的，又属同一人民法院适用第一审程序审理，所以该区人民法院可以将这两个案件合并审理。 

　　由于可以合并审理的诉讼在实践中情况比较复杂，以上三项难以列举。因此，本条第(四)项作了一条概括性的规定，即人民法院认为可以合并审理的其他情形。也就是说，根据案件的具体情况，如果人民法院认为合并审理有利于案件的审理和提高办案效率，即使不属于上述三种情况，人民法院也可以决定合并审理。 

　　需要强调的是，合并审现并非是越多越好，越多越能提高审判效率、实现合并的目的。判断几个诉是否可以合并审理，应当考虑以下几个因素：第一，多个诉讼请求是否属于同一审判程序和诉讼系列。如果一个诉讼请求属于第一审程序，而另一个诉讼请求属于第二审程序，合并审理不仅增加案件审理的复杂性，而臣会涉及级别管辖和上诉权的问题；又如，多个诉讼请求有的属于行政诉讼请求，有的属于民事诉讼请求，就不能合并审理。第二，多个诉讼请求是否属于同一人民法院管辖。不属于同一法院管辖的案件不能合并审理。第三，当事人不同的诉讼请求是否存在行政法律关系上的联系，不能把毫不相关的案件合并审理。第四，是否能够达到合并审理的目的。如果达不到合并审理的目的，可能造成诉讼混乱、审判效益降低的，不能合并审理。 

　　第四十七条 当事人申请回避，应当说明理由，在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，应当在法庭辩论终结前提出。

　　被申请回避的人员，在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的工作，但案件需要采取紧急措施的除外。

　　对当事人提出的回避申请，人民法院应当在3日内以口头或者书面形式作出决定。

　　申请人对驳回回避申请决定不服的，可以向作出决定的人民法院申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案的工作。对申请人的复议申请，人民法院应当在3日内作出复议决定，并通知复议申请人。 

　　【释义】

　　本条是关于当事人申请回避的期限、形式、回避的法律后果、作出回避决定的期限和形式等问题所作的具体规定。

　　回避，是指根据法律的规定，人民法院审理某一具体案件的审判人员(包括审判员和陪审员)和其他人员(包括书记员、翻译人员、鉴定人员和勘验人员)，出于与案件有利害关系或者其他关系可能影响案件正确处理时，退出该案件审理的制度。认真贯彻回避这一重要制度，对于提高人民法院的威信，解除当事人的疑虑，防止审判人员及其他人员利用职权徇私舞弊等都有重要意义。 

　　《行政诉讼法》第四十七条对回避的对象、条件、种类、决定权限等都作了明确的规定。但是，对当事人申请回避的期限、形式、回避的法律后果以及人民法院作出回避决定的期限和形式等问题没有作出规定。为使人民法院在审理行政案件时，遇到这个问题能够有章可循，《贯彻意见》第49条和第50条参照民事诉讼法的有关规定对上述问题作了明确的规定。在这次修改过程中，将《贯彻意见》的第49条和50条规定合为一条，并略作调整和补充。 

　　一、关于当事人申请回避的要求、期限、形式和法律后果的规定

　　按照本条第一款的规定，当事人对本案的审判人员和参与诉讼话动的其他人员提出申请回避，必须说明理由。当事人提出申请，可以是口头的，也可以是书面的。可以向审判人员提出，也可以向庭长或者院长提出。无论采取何种形式，必须说明需要回避的具体人员、回避的事由、证据及证据线索等。当事人申请回避的人员数额不受限制，只要当事人认为应当回避的人员，都可以说明理由，并提供证据或证据线索来申请他们回避。其次，申请回避的权利必须在法律规定的期间内行使。为了防止当事人滥用诉权，无理取闹，拖延诉讼，影响案件的及时审理，本条明确规定了申请回避的期限，应当在案件开始审理时提出；如果回避事由在案件开始审理以后当事人才知道的，也可以在法庭辩论终结前提出。案件开始审理时，是指人民法院在立案受理后第一次传唤当事人、宣布合议庭组成人员及书记员时。法庭辩论终结前，是指人民法院在查清案件事实以后，双方当事人的辩论阶段结束以前。法庭辩论后，案件审理进入合议庭评议阶段，当事人刁；能再行使申请回避的权利。对于有些二审行政案件适用书面审理的程序，没有单独辩论的阶段，本解释没有规定这类情况申请回避的期限，但一般认为，申请回避应当在合议庭评议以前提出。 

　　按照本条第二款的规定，当事人提出回避申请以后，人民法院应及时进行审查，确定是否存在回避的事由。在当事人提出申请以后，人民法院出决定之前，被申请回避的人员应暂时停止执行职务，如审判人员不能再继续调查案件、询问当事人等，翻译人员不能再继续担任翻译工作，鉴定人员也不能再继续进行鉴定工作。在人民法院做出决定以后，如不存在回避的事由，决定不予回避的，被申请回避的有关人员应恢复对其职务的执行，在停止执行职务以前的职务行为仍然有效。如果被申请回避的有关人员存在回避的事由，决定予以回避的，应更换有关人员，由其他人员顶替被申请回避人员的工作。对被申请回避人员在回避以前的职务行为，应重新进行审查，决定其是否有效。对新参加的审判人员和其他人员，应向当事人宣布，并询问是否申请回避。在当事人提出回避申请以后，如果遇到紧急情况，例如，涉及财产的案件，为防止当事人转移财产，毁灭证据等，需要采取查封、扣押等保全措施，就不能因当事人申请回避而停止采取这些必要的措施，必须立即处理，否则可能造成案件难以判决或者判决难以执行的后果。如果存在这种情况，被申请回避的有关人员应暂不停止执行职务，要待处理完紧急问题以后再停止执行职务。 

　　二、关于人民法院对当事人的回避申请的处理方式和期限的规定

　　按照本条第三款酌规定，人民法院对当事人提出的回避申请，应在三日内作出决定，并通知当事人。一般情况下，如果当事人提出了回避申请，被申请回避人是否符合回避条件的事实是比较清楚，容易决定的，应当庭作出是否批准回避申请的决定。如果是当庭不能作出答复的，应宣布闭庭，延期审理，待三日内作出决定再通知当事人。这样规定，能够使当事人在短时间内得到答复，以利于当事人申请回避的诉讼权利及时得到实现。同时，能节省时间，防止拖延诉讼。人民法院对当事人申请回避的决定，可以用书面形式，也可以用口头形式。如果申请两个以上的审判人员和其他人员回避的，人民法院应在决定中分别说明被申请回避的每个人员是否需要回避及其理由。人民法院的决定一经作出，就立即产生法律效力，被申请回避的审判人员和其他人员可以恢复职务的执行，参与本案的审理，或者终止本案职务的执行，退出本案的工作。 

　　按照本条第四款的规定，申请人对人民法院在作出的驳回申请的决定不服的，可以在接到决定后，申请复议一次，但不得上诉。这里所讲的复议，就是原作出回避决定的有关组织和人员对当事人的申请再审查一遍。但复议期间，本案的审理工作继续进行，有关审判人员和其他人员继续执行职务，不停止参与本案的工作。人民法院对当事人的复议申请，也应当三日作出决定，并以口头或书面的形式及时通知当事人。 

　　第四十八条 人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定。当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。 

　　人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。

　　当事人对财产保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议。复议期间不停止裁定的执行。

　　【释义】

　　财产保全和先予执行是人民法院依法对诉讼中出现的特殊紧急情况采取的限制当事人处分一定的财物或者要求当事人预先给付部分财产的措施，用以切实保护权利人的合法权益和保证将来人民法院生效裁判的执行。财产保全和先予执行都是人民法院在做出判决之前，对当事人财产采取的强制措施。因而，对这两项措施的采取，直接关系到当事人的实体权益。正确地适用，会很好地保护当事人的合法权益，否则，将会给当事人造成更大的损失，以致扩大纠纷，激化矛盾。财产保全和先予执行是民事诉讼中的一项重要制度，《行政诉讼法》中没有明确规定，但在行政诉讼中，人民法院也同样会遇到需要财产保全和先予执行的案件。因此，本解释对财产保全和先予执行作了规定。 

　　一、财产保全

　　根据本条第一款的规定，财产保全是指人民法院在对行政案件做出判决前，对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使将来生效的判决不能执行或者难以执行的情况，为保证将来生效判决得到切实执行，受诉人民法院经当事人的申请，或者依职权对当事人的财产采取的临时性强制措施。人民法院采取财产保全的措施应符合以下条件： 

　　第一，采取财产保全的行政案件，必须是存在着具有给付财物内容的案件。因为诉讼请求有给付财物或者有关财物内容的，才可能有将来的执行问题。单纯是撤销、部分撤销或者变更被诉具体行政行为之诉以及要求履行法定职责之诉，没有涉及给付财产内容的案件，不能采取财产保全。 

　　第二，采取财产保全的条件，必须是由于当事人—方的行为或者其他原因有可能使将来的判决不能执行或难以执行。“当事人一方的行为”是指当事人一方对争议的被诉具体行政行为所涉及的财物有变卖、隐匿、转移、毁损、挥霍或抽逃资金等行为，可能使将来人民法院生效判决中给付的内容不能执行或难以执行；“其他原因”是指被诉的具体行政行为所涉及的财物，因自然原因难以保存，比如日久容易变质、腐坏，或者受季节时间推移的影响，使其的价格急剧降低、贬值等，使将来的判决不能或难以执行．而造成巨大的经济损失的情况。“不能执行”是指有关的财物已经不存在了，无法执行。“难以执行”是指有关的财物已被转移、隐匿，不易查找等。不能执行或难以执行的可能性是现实存在的，不是凭审判人员或当事人的主观臆断的，否则不能作为采取财产保全的根据。由于当事人一方的行为或其他原因使判决不能执行或难以执行，确有实施财产保全措施必要的，才能进行财产保全。 

　　采取财产保全的程序有两种：一种是人民法院根据当事人的申请裁定采取的，另一种是人民法院依职权主动采取的。当事人申请财产保全的，一般应提出书面申请，以口头方式提出申请的，应记录在卷，由申请人签字或盖章。申请书和笔录应载明财产保全的原因和财产保全标的物或有关财产的种类、价额和所在地。由于财产保全是在判决生效以前对标的物或其他财产采取的一种强制措施，如果财产保全的情况不存在．或者申请财产保全一方当事人致诉，可能会给被申请一方当事人造成损失，因此，人民法院根据案件的具体情况，可以责令申请人提供担保，拒绝提供担保的，则驳回申请。 采取财产保全应当及时，人民法院做出财产保全的裁定后，应立即执行；对情况紧急的，人民法院在接受申请后，必须在48小时内作出裁定并立即开始执行。

　　二、先予执行

　　先予执行是指人民法院在审理行政案件时，在作出判决执行之前，因原告人难以或无法维持生活，及时裁定负有义务的行政机关先行给付原告人一定款项，并立即付诸执行的措施。 

　　按照本条第二款的规定，人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。本款规定与《贯彻意见》第55条的规定相比，增加了人民法院审理起诉起诉行政机关没有依法发给社会保险金和最低生活保障费的案件。行政复议法已明确将这两类案件列入行政复议的范围，自然也属于行政诉讼受案范围。这两类案件与审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金的案件特点相近，也应当属于可以先予执行的案件。抚恤金是公民因公或因病治残或死亡时，由本人或其家属依法领取的生活费，主要有两种，即伤残抚恤金和遗属抚恤金。社会保险金是公民在失业、年老、疾病、生育、工伤等情况发生时，向社会保障机构申请发放的社会救济金。社会保险金包括失业保险金、医疗保险金、生育保险金、工伤保险金和养老保险金等。最低生活保障费是向城镇居民发放的维持其基本生活需要的社会救济金。 

　　先予执行是人民法院为了及时而切实地保护当事人的合法权益所作的有力措施，必须以具备法定的条件和人民法院认为确有必要为前提。人民法院做出先予执行的裁定应符合下列条件： 

　　第一，原告必须向人民法院提出先予执行的申请，未提出申请的法院不能裁定先予执行。

　　第二，法律关系必须明确，不先予执行将严重影响申请人的生活。即原告要求被告行政机关履行给付义务基本明确，无需要进一步查证，只是何时给付和给付标的没有最后明确。严重影响申请人的生活，是指如果不马上采取先予执行措施，申请人的生活将难以或无法维持，为解决申请人生活的急需，才能裁定先予执行。 

　　第三，原告的诉讼请求必须有给付内容，如金额或最低生活保障费等。 原则上，人民法院根据案件的情况，可以要求申请人提供担保，申请人拒绝提供担保的，则驳回申请。但是，应该注意到，本条规定的几种需要先予执行案件，本来就是由于严重影响了申请人的生活的紧急情况才作出裁定的，如果还必须由申请人提供财产担保，往往就难以做到，反而增加了申请人的困难。在一般情况下，如果申请人确实无力提供担保，而又确实需要先予执行的，也应当裁定先予执行，不应当把是否提供担保作为先予执行的前置条件。 

　　三、当事人对财产保全和先予执行裁定不服的处理

　　财产保全和先予执行都具有一定的执行内容，因而裁定应以书面形式作出。由于财产保全和先予执行都是在诉讼中遇到紧急情况而采取的特殊措施，所以裁定一经做出，立即生效并开始执行，当事人不得提出上诉。如果被申请人不服，可以申请复议—次，复议期间不停止裁定的执行。人民法院应对被申请人的复议申请进行审查，并在二日内做出决定。如果裁定正确的，要告知申请人驳回申请的决定；如果裁定不正确，要作出新的裁定，变更或撤销原裁定。 

　　第四十九条 原告或者上诉人经合法传唤无正当理或拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。

　　原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的．原告或者上诉人经合法传唤无正当理或拒不到庭或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。

　　第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。

　　【释义】

　　本条是关于原告、上诉人及第三人拒不到庭或者中途退庭如何处理的规定。

　　一、原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者末经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。

　　原告起诉被人民法院受理后，即处于原告的诉讼地位，享有原告的诉讼权利，承担原告的诉讼义务。当事人必须依法行使诉讼权利，遵守诉讼秩序，即行使诉讼权利时要听从人民法院的统一指挥，否则，就应承担一定的责任或者不利的后果。因此，原告经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中选退庭的，可以按撤诉处理。 

　　合法传唤，是指人民法院严格依照法定程序和方式对当事人进行传唤。换言之，一要有传票，二要把传票依法送达，三要有送达回证，由受传唤的原告签名、盖章，以证明其在法定期限内接到了传票。口头、广播、电话甚至让他人转告等简便的传唤方式，都不是这里所说的“合法传唤”，不能作为视为申请撤诉或者缺席判决的条件。需要强调的是，《行政诉讼法》第四十八条的规定的是经人民法院两次合法传唤，本条在表述上没有写“两次”，与《行政诉讼法》的表述稍有不同，但是本解释是根据《行政诉讼法》制定的，因此在适用该条规定时，仍应按照《行政诉讼法》第四十八条规定来掌握。到庭是指到人民法院指定的地点，接受人民法院的询问或参加开庭审理活动。经过合法传唤原告不到庭的，可以视为原告放弃了起诉权，因而按撤诉处理。如果原告有理由不能到庭的，应提前通知人民法院。原告的理由是否正当，由人民法院审查决定，正当的予以批准，不正当的，通知原告必须到庭，否则，按撤诉处理。 

　　本条对原告的规定，也适用于无诉讼行为能力的原告的法定代理人。人民法院对无诉讼行为能力的原告的法定代理人经合法传唤无正当理由不到庭，也不委托诉讼代理人的，也可以按撤诉处理。 

　　未经法庭许可，原告中途退庭的，也可以按撤诉处理。原告已经到庭参加诉讼活动，但在诉讼中不听从审判人员的统一指挥，退出诉讼程序，可以视为放弃了请求人民法院保护其权益的请求，因而按原告撤诉处理。无诉讼行为能力的原告的法定代理人未经法庭许可，中途退庭的，也按原告撤诉处理。 

　　二、原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的．原告或者上诉人经合法传唤．无正当理出拒不到庭或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院应以缺席判决。

　　原告提起诉讼后，在人民法院宣告判决或者裁定前，按照法律规定的程序，向人民法院请求撤回自己的起诉，叫撤诉。原告向人民法院提起诉讼是法律赋予的权利，原告可以处分自己的起诉权利，也是法律赋予的权利。但是，原告处分其权利，必须在法律规定的范围内处分。因此，《行政诉讼法》第五十一条规定，原告申请撤诉，是否准许，由人民法院裁定。原告申请撤诉，必须同时符合下列四个条件的，人民法院才能裁定准予撤诉：第一，提出撤诉申请的必须是原告或者原告特别授权的委托代理人。对没有诉讼行为能力的原告，由他的法定代理人提出；第二，申请撤诉必须是原告真正自愿的，对于别人强加而违心同意的，人民法院不能裁定准予撤诉；第三，申请撤诉必须在人民法院对该案宣告判决或者裁定前提出；第四，申请撤诉必须在法律允许的范围内，不得损害国家利益、公共利益及他人的合法权益。对于不符合上述四个条件中的任何一条的，人民法院都不应裁定准许撤诉。 人民法院裁定不准原告撤诉，原告无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可而中途退庭的．应如何处理?《行政诉讼法》没有规定。有的同志提出，这种行为属于“扰乱人民法院工作秩序”的性质，应按照《行政诉讼法》第四十九条的规定，予以处罚。但是如果原告仍不到庭，案件仍然不能进行审理。此外，《行政诉讼法》第四十八条规定，经人民法院两次合法传唤被告无正当理由，拒不到庭的，可以缺席判决。如果对原告仅按照《行政诉讼法》第四十九条规定追究其法律责任，显然造成原告与被告在行政诉讼活动中的法律地位不平等，这与《行政诉讼法》所确定的“当事人在行政诉讼中法律地位平等”的原则相悖。因此．比照《行政诉讼法》第四十八条的规定，人民法院裁定不准原告撤诉，原告无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可而中途退庭的，可以缺席判决。

　　三、第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。

　　《行政诉讼法》第二十七条规定，同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。从这条规定可以看出，行政诉讼的第三人不象民事诉讼的第三人那样，与当事人一方或双方存在着实体法律关系，行政诉讼第三人参加诉讼不能以本诉的原、被告为共同被告，也不是必然站在本诉的原、被告其中的一方，其参加诉讼的目的是为了维护自己的合法权益，因此．行政诉讼的第三人既不是原告，也不是被告，而是具有独立诉讼地位的诉讼参加人。 

　　第三人参加诉讼，有利于人民法院查明事实，保证案件的审判质量，也有利于简化诉讼程序，节省诉讼时间和诉讼费用。但是由于行政诉讼的第三人参加诉讼是因其与被诉具体行政行为存在利害关系，而对原被告争议标的无独立请求权。因此，本条规定，第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。 

　　本条规定适用于第一审程序、第二审程序。在第二审程序中，如果上诉人经合法传唤拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按撤回上诉处理，或者缺席判决；第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。 

　　第五十条 被告在一审期间改变被诉具体行政行为的书面告知人民法院。

　　原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。

　　被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。 

　　原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为．原告不撤诉的，参照上述规定处理。

　　【释义】本条是关于被告在一审期间改变具体行政行为的具体规定。

　　一、被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。 根据《行政诉讼法》第五十一条的规定，人民法院对案件宣告判决或者作出裁定前，被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否允许，由人民法院裁定。从这条规定可以看出，法律允许行政机关在一审期间改变被诉的具体行政行为。但该条没有规定被告改变被诉具体行政行为是否需告知人民法院，以何种形式告知人民法院。对此，本条作了补充规定，即明确要求被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当告知人民法院，并以书面的形式告知。 

　　二、被告改变具体行政行为后，人民法院审查哪一个具体行政行为? 根据《贯彻意见》第 条的规定，被告行政机关在第一审程序中，改变其所作的具体行政行为，如果原告申请撤诉末获允许，或者原告不申请撤诉，人民法院应继续审理被诉的原具体行政行为。这条规定的主要理囱是：第一，《行政诉讼法》第五十一条对人民法院应继续审理被诉的原具体行政行为，还是新作出的具体行政行为，虽然没有明确规定，但是根据该条规定的精神，一旦进入行政诉讼阶段，被告改变原具体行政行为必须是原告申请撤诉，人民法院裁定准许撤诉后，才具有法律效力。人民法院只能把具有法律效力的具体行政行为作为审理对象，因此应继续审理被诉的具体行政行为。第二，根据《行政诉讼法》第四十一条的规定，“有具体的诉讼请求”是提起行政诉讼必须具备的条件之一。原告向人民法院提出的具体诉讼请求是要求撤销、部分撤销或者变更被诉的原具体行政行为，并没有对被告新作出的具体行政行为提起诉讼。如果人民法院审理新作出的具体行政行为，有悖于第四十一条的规定。 

　　在《贯彻意见》试行过程中，一些同志对这条规定提出了一些质疑，归纳起来主要有以几点：第一，根据《行政诉讼法》第五十一条的规定，在一审期间行政机关有权改变被诉的具体行政行为。行政机关行使行政权，人民法院行使审判权，行政权与司法权各自独立，互不干预，行政权不能侵犯司法权，司法权也不能侵犯行政权。在一审期间行政机关有权自行决定改变被诉的具体行政行为，其他机关和个人无权干涉。《行政诉讼法》第五十一条只是赋予人民法院对原告申请撤诉是否准许有权裁定，并没有明确规定一审期间行政机关改变被诉的具体行政行为应经原告和人民法院同意。第二，如果认为一审期间行政机关改变被诉的具体行政行为，原告同意撤诉，人民法院是否准许是以行政机关改变的具体行政行为是否合法为前提的话，实际上人民法院又审查了一个没有被诉的具体行政行为。第三，实践中，行政机关在一审期间已经撤销了被诉的具体行政行为，而人民法院继续审理原具体行政行为，如果再作出撤销原具体行政行为的判决．实际上撤销的是一个已被撤销的具体行政行为，毫无意义；如果作出维持判决，实际上维持的又是一个被撤销的具体行政行为，也是不可取的。 

　　考虑到上述看法也有一定的道理，因此在制定本解释时，对《贯彻意见》第 条的规定作了一定的修改。区分几种不同情况来处理：

　　(1)原告或者第三人对改变后的行为不服提起行政诉讼纳，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。

　　(2)被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，如果人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，那么，就应当作出判决，确认被诉的原具体行政行为违法．不再撤销原具体行政行为；如果认为原具体行政行为合法的，那么，原告的诉讼请求实际上是不成立的，就应当判决驳回原告的诉讼请求，不再作出维持原具体行政行为的判决。

　　(3)原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。即在原告起诉被告不作为的案件中，如果在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，人民法院不再判决责令被告作为，只是确认其原来不作为属违法。如果原告认为被告在诉讼中做出的具体行政行为侵犯其合法权益，仍可对被告作出的具体行政行为提起诉论．人民法院对该行为进行审理。 

　　第五十一条　在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：

　　(一)原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；

　　(二)原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；

　　(三)作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

　　(四)一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的；

　　(五)案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；

　　(六)案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；

　　(七)其他应当中止诉讼的情形。

　　中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。

　　【释义】

　　本条是关于中止诉讼的规定。

　　中止诉讼是指在诉讼进行中，由于发生某种无法克服的或难以避免的特殊情况而暂时停止诉讼，待中止的原因消除后，诉讼继续进行。

　　《民事诉讼法》明确规定哪些情形应中止诉讼，但《行政诉讼法》对有关中止诉讼问题未作规定，而人民法院在审理行政案件过程中也会出现出于存在或者发生了特殊情况，致使诉讼无法继续进行，需要暂时停止诉讼的情况。因此，本解释参照民事诉讼法的有关规定，结合行政诉讼的具体情况，规定在行政诉讼过程中，有下列传形之一的，中止诉讼： 

　　一、原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的。

　　根据《行政诉讼法》第二十四条第二款的规定，有权提起诉讼的公民死亡．其近亲属可以提起诉讼。该款规定的立法原意是为了切实保护已死亡的公民的合法权益。因此，原告在诉讼中死亡，其近亲属应有权参加诉讼。由于众多的近亲属可能会因是否参加诉讼、由谁参加诉讼等问题难以在短时间内形成一致意见。在他们做出决定之前，诉讼活动难以继续进行。因此，原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的，人民法院应先裁定中止诉讼。待原告的近亲属表明是否参加诉讼后，再恢复诉讼或终结诉讼。 

　　二、原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的。

　　诉讼行为能力，是指具有诉讼权利能力的人，以自己的行为行使诉讼权利，履行诉讼义务的能力。公民参加诉讼活动必须具有诉讼行为能力。在诉讼中，如果原告因病或事故丧失诉讼行为能力，就不能亲自参加诉讼活动，应先确定其监护人作为法定代理人参加诉讼。如果在法定代理人尚未确定或不能参加诉讼活动时，应先中止诉讼。 

　　三、作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止．尚未确定权利义务承受人的。

　　无论是作为原告一方的法人或者其他组织，还是作为被告一方的行政机关，参加诉讼必须具有诉讼权利能力，即法人资格或者其他组织资格。如果其因为合并、撤销、变更、破产以及行政机关的职能变更等原因而终止，在一定时问内暂不能确定权利义务承受人的，应中止诉讼，待确定以后诉讼主体参加诉讼。 

　　四、一方当事人因不可抗力的事由，不能参加诉讼的。

　　这里的不可抗力应作广义的理解，包括不可抗力和其他原因。不可抗力包括自然灾害，如火灾、地震、洪水等。其他原因，包括当事人因生病、交通事故、工伤等原因，哲时不能参加昨讼，又难委托代理人的。当事人如遇到这些不可抗拒的事由，要向人民法院提出申请，由人民法院决定这些事由是否影响其参加诉讼。 

　　五、案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的。 行政机关作出的具体行政行为所依据的法律、法规、规章等发生不一致，或规定过于笼统，有待权力机关或者其他有权机关作出解释或裁决，因其解释或裁决对案件的审理具有重要意义，且下级法院需要远级向上请示，所需时间较长，所以人民法院也应中止诉讼。 

　　六、案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件酌审理结果为依据，而相关案件尚未审结的。

　　在审判实践中，有些行政案件非常复杂，案件之间互相牵连，一案的案件事实的认定，往往要等待另一个相关的民事、刑事或行政案件的审理结果。如遇这种情况应中止诉讼，等待另一案件的判决结果出现后，再恢复审理。