鹿野丨最后的君主专制大国——浅谈沙特的政治制度
尽管沙特有很多富有影响力的宗教机构，并且在很大程度上实行了政教合一体制，但是在现实生活中宗教权力又是有限的。宗教机构的职能仅仅限于和宗教有关的事务，并不能干涉其他世俗政治事务。甚至对兼任最高宗教首领的沙特国王继承，乌莱玛们也仅仅是起到一个追认的“橡皮图章”作用。另外，从部落酋长发展而来的沙特国王，其第一身份也仍然是世俗政权的首脑。
据新华社电，沙特阿拉伯国王萨勒曼2月26日批准改组武装部队领导层，同时提拔年轻官员任内阁经济、安全部门以及地方政府“二把手”，为军政界高层注入新鲜血液。在去年沙特更换王储以来，这个国家的政治人事就不断地变动。因此，笔者在这里想简单介绍一下沙特的政治制度，以供朋友们参考。
一、神权有限的政教合一体制
直到今天沙特很大程度上还保留着古老的政教合一体制。它是世界上仅有的几个没有宪法的国家之一，以《古兰经》为最高权力来源，国王又被称为“麦加和麦地那两圣地的仆人”。同时，国内还具有形形色色的宗教权力机构，大体可以分为以下三类。
第一类是针对沙特上层的高级宗教机构，为沙特政权提供合法性论证和宗教事务阐释。这类机构主要包括“高级乌莱玛会议”和“高级卡迪会议”。两个机构均成立于1971年。前者由沙特境内有影响的宗教学者(乌莱玛)组成，主要职能是针对有关伊斯兰教义的重大问题提出解释说明或处理意见，是最高宗教权力机关。后者主要由沙特国内有影响力的法官和法理学家组成，包括一部分来自高级乌莱玛会议的教法学家，主要职能是阐释有关宗教的重大法学理论疑难问题并为重大案件提供指导性意见，是最高宗教法律仲裁机关。
第二类是针对沙特普通人的宗教机构，主要包括“公共道德委员会”与“宗教研究、教法宣传和指导委员会”。公共道德委员会也被称之为劝善惩恶协会，成立于20世纪20年代初，长期由瓦哈卜出身的谢赫家族控制。其主要职能是监督所有的穆斯林履行宗教义务，并且有权处罚违反宗教法规的人，是宗教司法机构。宗教研究、教法宣传和指导委员会则是由国王以首相身份兼任首脑，主要负责宗教宣传、宗教书籍出版和宗教学者培养等工作。
第三类是注重向国外传教的宗教机构。其中最有影响力的是“世界穆斯林青年大会”。其成立于1972年底，主要职能是支持世界范围内一切穆斯林青年和学生组织，并且帮助穆斯林青年们建立专业组织和提供培训。该组织在名义上并不属于沙特政府的一部分，但实际上所有的活动均在沙特政府指导下进行，并且由沙特知名人士来进行规划和管理。
不过，尽管沙特有很多富有影响力的宗教机构，并且在很大程度上实行了政教合一体制，但是在现实生活中宗教权力又是有限的。宗教机构的职能仅仅限于和宗教有关的事务，并不能干涉其他世俗政治事务。甚至对兼任最高宗教首领的沙特国王继承，乌莱玛们也仅仅是起到一个追认的“橡皮图章”作用。另外，从部落酋长发展而来的沙特国王，其第一身份也仍然是世俗政权的首脑。
二、沙特家族为中心的世俗权力架构
就沙特的世俗权力而言，其机构设置也是在世界各国中极富特色的。因为沙特阿拉伯王国是从原始的部落酋长国发展而来的，所以世俗权力机构带有原始性与现代性混杂的特点。既没有明确的行政机关，也没有明确的立法机关。具体说来，世俗政权主要包括以下一些重要机构。
沙特影响力最大的世俗权力机构是大臣会议，俗称内阁。其成立于1953年，后来1958年和1964年费萨尔国王主持了对《大臣会议条例》的两次全面修改，使其上升为最重要的实权机构。修改后的《大臣会议条例》规定，大臣会议由主席、副主席、负责具体事务的各部大臣、国务大臣和顾问组成。其中大臣会议主席亦称为内阁首相，由国王兼任，大臣会议副主席亦称为内阁副首相，由王储兼任。各部大臣分别是所在部事务直接首脑和最高权威，就本部事务对大臣会议负责。
另一个重要机构是协商会议。1992年法赫德国王颁布了《协商会议法》，并且于1993年正式召开协商会议。其任期四年，第一届协商会议成员有60人，1997年召开的第二届协商会议成员增至90人。2001年召开的第三届协商会议成员增至120人。2005年正式修改了《协商会议法》，从第四届协商会议开始成员增至150名。按照《协商会议法》规定，协商会议的主席和所有成员均由国王任命，由年满30岁的沙特国民担任。其只有咨询建议权而没有立法权。如果协商会议的建议与大臣会议的意见一致，其提案在国王批准后执行。如果双方意见有分歧，则由国王进行裁断。
在地方上，沙特1992年颁布的《省组织法》将全国分为十多个省，省下设市，市下设镇。同时规定，设立各省会议，其成员包括该省的埃米尔(省长)和省政府机构的主要负责人，至少有十名是国王指定的当地名流。从2005年开始，沙特实行了市镇选举，2015年又给了妇女选举权。但是实际登记选民不多。当前，近3000万人口的沙特当中登记的男性选民只有130多万人，女性选民更只有十几万。选举的影响也很有限，很大程度上是传统部落选举的延续。
就整体上来看，沙特从中央到地方的世俗权力均掌握在王室成员手中。像大臣会议不仅由国王和王储担任正副主席，而且国防、内政和外交等重要的部长也始终由王室成员担任。例如，现王储穆罕默德·本·萨勒曼在担任副王储前就担任了国防部长的职务，前王储纳伊夫则长期担任副首相兼内政部长的职务。在地方，各省的省长特别是重要省份的省长也往往由王室成员担任。例如，现任国王萨勒曼便从1963年开始担任沙特首都利雅得的省长，到2011年其转任国防大臣为止共担任了这一最重要的省长职务近半个世纪。
三、兄终弟及的王位继承制及变迁
不过，沙特的君主专制不同于中国古代的个人君主专制，而在很大程度上保留了传统的部落家族统治模式。人们经常说沙特王室拥有5000多个王子。其实这些并不都是现代沙特王国开国君主伊本·沙特的后代，而包括从18世纪的第一沙特王国奠基人穆罕默德·本·沙特之父沙特·本·穆罕默德·本·穆格林算起的所有被沙特家族承认的男性后人。
当然，沙特家族核心还是开国君主伊本·沙特的后代。准确地说，只有其父亲拉赫曼的后代才能称得上沙特王室成员。伊本·沙特于1953年去世，其共有35个儿子。这些人及其子孙构成了沙特王室的核心，享有王室继承权。为避免继承权纷争，伊本·沙特明确规定实行兄终弟及制度，即自己所有的儿子根据长幼排序和能力意愿依次继承王位。这一制度一直实行了60多年。
值得注意的是，沙特国王并非由上一任国王指定，而是由王室核心成员集体决定。他们甚至有权决定废黜国王。像伊本·沙特死后，继承王位的长子沙特治国无能，于是沙特王室的12名主要亲王于1958年要求沙特国王退位，迫使沙特国王下诏费萨尔王储兼任首相并全权处理国家一切事务，自己仅仅保留国王虚名。最后，沙特国王在1964年想要夺回权力的时候被彻底废黜。2006年，沙特又成立了王室核心成员组成的效忠委员会决定王位变动。去年那次王储的废立也是取得了34名效忠委员会中的31人支持才得以通过的。
这种集体协商的兄终弟及制度有效地缓解了王室内部的纷争。但是，这种继承制度本身也具有一个致命的弱点，即对于代际之间的王位继承没有明确的规定。这在近些年来第二代王子们均年事已高的情况下显得更为迫切。另外，其也不可能根本解决王室内部的纷争，像近年来苏德里集团与非苏德里集团之间的矛盾就非常突出。
早在法赫德执政期间，其便与六个同母弟弟组成了苏德里集团，并且在阿拉伯半岛最有影响力的苏德里部落这一母族支持下成为了王室的核心。现任国王萨勒曼就是苏德里七兄弟中最小的一个。前任国王阿卜杜拉去世之前曾任命非苏德里系的穆克林为副王储。穆克林是伊本·沙特最小的儿子，比萨勒曼小了十岁。因此，如果穆克林在萨勒曼去世后接任王位，苏德里集团就有可能逐渐被边缘化。所以，萨勒曼继任王位之初便任命苏德里集团的第三代纳伊夫为副王储。随后仅仅三个月，其便废除了穆克林的王储之位，推举由纳伊夫接任王储，自己的儿子穆罕默德·本·萨勒曼任副王储，去年又废除了纳伊夫的王储之位任命儿子接任王储。
这一系列变动为沙特王国从第二代过渡到第三代铺平了道路，但把权力集中在国王一系极少数人手中也无可避免地增加了苏德里集团与非苏德里集团之间的矛盾和苏德里集团的内部矛盾。在可预期的未来之内，沙特恐怕还要经历一系列人事变动才可能实现政局的稳定。
【鹿野，察网专栏作家】