与距离斗争：波斯、罗马与秦汉帝国的中央集权和地方自治
来源：《史学理论研究》2016年06期
作者：晏绍祥
转自历史与秩序
在名作《菲利普二世时代的地中海和地中海世界》中，布罗代尔曾如此论及16世纪西班牙帝国的统治与帝国幅员之间的关系：“与距离作斗争，仍然是费神的问题，但也是侥幸和运气的问题。在海上，如果顺水，一连几天好天气，人们就可以在一两个星期内做到别人6个月都做不到的事情。”但是，如果运气不好，赶上无风或者逆风，则旅行者只能等待。即使在正常的情况下，“从君士坦丁堡渡海到亚历山大(即埃及亚历山大里亚)，包括中途停留，需要15天左右，不算中途停留，要8天时间”。“对于一个国家来说，与空间作斗争的确不是一劳永逸的，必须为此作出不懈的努力。”①空间广大和交通落后造成的一个直接特征，即政令难以流畅。
布罗代尔所论为16世纪的情形。在公元前6世纪的波斯帝国，公元前后的罗马和主要依靠陆上交通的秦汉帝国，距离是更大的敌人。这些古代帝国面积广大，罗马帝国“从安东尼边墙和北部边界达西亚到阿特拉斯山和北回归线的宽度便超过2000英里，而从西海洋到幼发拉底河的长度则更超过3000英里”。②哪怕我们考虑到罗马相对居中的位置，则从罗马到帝国周边地区的距离，绝大多数仍然超过1500千米，个别边境地区可能是这个距离的一倍。罗马时代的旅行，较16世纪的欧洲更加缓慢，“从陆路由意大利去西班牙可能要用一个月，去亚历山大里亚，很可能需要两个月”。③
波斯帝国的边疆不太确定，难以给出准确数据，但希罗多德提到的一个数字具有参考价值。从小亚细亚的以弗所到波斯帝国行政中心苏撒的御道总长约2600千米。据称这是波斯境内设施最为完备的道路，每隔一定距离都有帝国政府设置的驿馆和旅舍。如果一个人正常走完全程，需要三个月零三天。④如果商人运输货物或大规模军队调动，则所需时间更长。公元前401年小居鲁士出兵争夺王位，其军队大约春天从萨狄斯出发，到达巴比伦附近时，可能已是仲夏时节。⑤居鲁士阵亡后，这支军队中的希腊雇佣兵又经过4-5个月左右才撤回到黑海南部的希腊人城邦。⑥
秦汉帝国的疆域变化较大。秦朝最初统一时疆域有限，但南平百越、北逐匈奴之后，疆域大有扩张，其边界大致北起河套到辽河下游，南至今越南东北部和广东，西起陇山和川西高原，东到今朝鲜半岛北部。⑦西汉初年疆域一度萎缩，但到武帝时代，通过削平诸侯国，平南粤、通西南夷，汉朝中央政府直接统治的疆域较汉初有巨大扩展。据《汉书·地理志》，西汉末年，“地东西九千三百二里，南北万三千三百六十八里”。⑧汉代一里约当今413米，东西距离3800余千米，南北距离约5480千米。秦汉定都关中，虽然有地形上的优势，“带河山之险，悬隔千里，持戟百万”，且“地执便利，其以下兵于诸侯，譬犹居高屋之上建瓴水也”。⑨但弊端在于长安地处偏远，对辽东、越南北部等边疆地区而言，尤其如此。
疆域和距离的广大，在古代那种交通和通讯条件下，非常现实的问题是如何让政令达到如此遥远和广大的地区，维护国家统一和有效实行统治。虽然三大帝国都不约而同地修建了大规模的道路网，建立了比较完善的邮驿系统，但距离造成的通讯和应对措施缓慢，仍然引人注目。居鲁士举兵与阿塔薛西斯争夺王位，虽然达斯库利翁总督早已猜到居鲁士的目标不仅仅是攻打皮西狄亚人，但直到居鲁士接近巴比伦时，才遭遇波斯大王军队的阻击，此时距离居鲁士离开小亚细亚或许已近半年。公元前500年小亚细亚希腊人暴动时，直到希腊人攻占萨狄斯之后，波斯大王的援军才陆续到达起义区域。⑩希罗多德提到，当马拉松战役的消息传到大流士那里时，他更加希望报复希腊人，因此大规模征兵，为此“亚细亚忙乱了整整3年”。(11)可是，他刚刚完成征兵工作，埃及就爆发了暴动。继位的薛西斯在平定埃及暴动后才兵指希腊，此时距马拉松战役已10年之久。正是在波斯进攻埃及期间，雅典完成了扩建水师的工作，成为拥有200多条三列桨战船的希腊第一海上强国，并且凭借它在萨拉米斯打败了波斯水师，让波斯水陆并进的计划破产。时间和空间距离对这场大战的影响，显而易见。
因距离造成的政治和军事上的问题，在罗马和秦汉帝国也同样显著。秦朝虽然征服了东方六国，实行统一的郡县制，并把组织深入社会基层的乡里，可谓彻底的中央集权，但东方毕竟距离秦都咸阳甚远。为了宣扬皇帝的声威，压服东方可能的反抗与离心势力，秦始皇不能不频繁出巡，且每到一处，必刻石昭示皇帝为天下一统之主的权威。(12)汉初利用宗室分封，皇帝无须经常出巡。武帝在消灭诸侯王势力的同时，创造出13州刺史巡视的制度，意图也是强化中央对地方的控制。
罗马皇帝如秦始皇一般，大部分时间不在罗马，而在帝国各地巡行，接受不同行省臣民的诉请，裁决他们之间的纠纷；处理总督和城市无法决断的问题。(13)虽然如此，政令的通达仍然是一个严重问题。据普林尼，当时从西班牙的加的斯出发，如果取海路，则7天内能够到达罗马的港口城市奥斯提亚；从亚历山大里亚出发，9天可到意大利的普提奥利；从墨西拿出发，7天到达亚历山大里亚，可以算是奇迹，(14)换句话说，绝大多数时间里，达不到这样的速度。陆地上的旅行更慢。4世纪时，泰奥法奈斯从埃及前往小亚细亚的拉奥狄凯亚，他与自己的随员用4天时间才穿越了从埃及到巴勒斯坦之间的沙漠，每日所行最多只有41千米，最少一天只有26千米。(15)尼禄死后罗马爆发的内战延续一年多，叙利亚统帅韦伯芗取得最后胜利，如果与距离完全没有关系，倒让人奇怪了。(16)
距离和疆域广大造成的另一问题，是这些古代帝国都面临着如何整合国内不同地区风俗与文化，以使之适应中央王朝统治需要的问题。不管是秦汉帝国，还是波斯和罗马，境内都存在众多不同文化的地区。甚至同一行省内部，也存在地位不同的共同体，还有保留着自己部落首领的所谓藩属国。几大帝国都曾采取措施加强统一。秦汉帝国在车同轨、书同文、秦始皇焚书坑儒和汉武帝独尊儒术的同时，还采取了销毁民间兵器、迁移世家大族入关中以增强中央政府实力的政策。虽然如此，司马迁和班固有关中国不同地区的叙述，仍清楚地昭示了秦汉帝国内存在的族群、物产、民风和生活习惯的显著差异。(17)波斯帝国一方面放还曾被强制迁移到巴比伦达半个世纪的犹太人，另一方面则继承亚述帝国的基本政策：对那些被征服地区或曾经反叛的臣民实行整体迁移政策。罗马帝国也实行过类似手段，不过方向相反，将罗马公民或退役士兵安置在某些战略要地建立城市，在传播罗马人生活方式和文化、力图同化当地居民的同时，也监督被征服地区。罗马人修建的道路，在维护帝国统治中无疑也扮演着重要角色；公民权的相对开放，在争取地方社会精英认同罗马统治中也会发挥一定作用。虽然现在讨论行省罗马化不再时髦，但罗马人通过殖民以输出自己的制度和文化、自治市制度大多接近罗马国家制度的事实，(18)以及罗马帝国经历数次内战后，仍能保持帝国政治统一的能力，多少显示了罗马人努力的效果。
上述措施对强化中央政府的权威都能发挥一定作用，但无法代替对如此广大的空间和如此众多人口的日常管理。在这方面，我们注意到，三大帝国都不约而同地采取了简政放权，让地方自主处理自己事务的基本方针。
波斯的基本策略，是把国王的高度集权与地方自治结合起来。无论是希腊人的文献，还是波斯人自己的铭文，都强调波斯大王的巨大权威和特权地位。从冈比西斯开始，波斯已确立了国王可以做他希望做的任何事情的传统。(19)理论上，只要愿意，国王可以干预帝国从中央到地方的所有事务。总督加达塔斯因移栽果树和对阿波罗圣地征税，遭到国王大流士警告，只要国王愿意，随时可以撤换臣属共同体的统治者；普通臣民如皮提欧斯，可以因为国王的一句话而彻底改变命运。这些事实表明，波斯大王对他的臣民享有绝对的权威。(20)
然而另一方面，波斯国王的权威，在行省层面，主要体现为对官职的任命，总督对行省的日常管理，往往以宽容和自治为基本特征。波斯帝国虽然建立了从中央到地方的官僚体系，但官僚体系大体到行省一级止，远没有深入更基层的城市和共同体。行省的首长是总督，他享有行政、军事和财政等各项权力。只要得到国王许可，总督甚至可以代表国王自主谈判并签订相关条约。只要按时向中央政府缴纳租税，在需要时提供军队，平时行省的内政，总督大体自主。有些如达斯库利翁总督区，总督职位曾由阿塔巴佐斯家族世袭100多年。小居鲁士和提萨弗奈斯两位总督为争夺对米利都的统治权，可以相互开战。只要两人正常上交税赋，国王对此不以为意。(21)在总督之下，地方共同体享有更大的自主性。波斯统治时期，小亚细亚的希腊人城邦仍保持着他们内部的自治，米利都尤其显著。当波斯大王统治时期，其内部因不同利益集团的纠纷爆发多次冲突，直至最终邀请帕罗斯人仲裁，建立温和寡头政体。(22)犹太人则在波斯人的许可下，完成了从神权自治到政治自治的历程，不仅重建了耶路撒冷圣殿和城墙，而且自主确定税收、债务等重要事务。(23)亚美尼亚村庄面对希腊雇佣军时，哪怕波斯总督近在咫尺，仍能够自主与雇佣军打交道，给后者提供给养和向导。正是因为波斯大王牢固掌握着中央政权，同时授予地方总督和共同体相当程度的自治权，数量极其有限的波斯人才能控制东西数千千米的帝国，而且在西亚诸古代帝国中，获得了被征服者某种程度的认同。
与波斯帝国比较，奥古斯都以降的罗马帝国保留了共和国的基本框架，官僚体系更不发达，面对的问题却更加复杂。共和国时代罗马的常设官职本就非常少，即使在恺撒增加官员人数后，主要官员也仅包括执政官两名、副执政官8人、市政官4人、财务官40人，以及26名低级官吏。(24)元老院的元老虽然有600人甚至一度超过千人，也可以临时担任各类职务，但原则上他们主要是就国家事务提出各种意见，不能作为常任官员对待。奥古斯都掌握权力后，一面改造共和国的制度，以便把更多的权力集中在自己手中，另一面又小心翼翼地保持着共和国的外表。公元前27年他获得“奥古斯都”的称号之后，仍需要小心避免他的集权行为招致罗马精英阶级的反感。所幸奥古斯都足够谨慎，而且相当长寿，能够在有生之年为帝国创立一套基本的统治制度，并且让罗马人接受了帝制的现实。“屋大维……首先用慷慨的赏赐笼络军队，用廉价的粮食讨好民众，用和平安乐的生活猎取世人对他的好感，然后再逐步地提高自己的地位，把元老院、高级长官乃至立法的职权都集中于一身。”但皇帝的集权很大程度上限于罗马。在地方上，虽然自奥古斯都以降官僚体系不断发展，但直到公元2世纪，帝国常设官员人数仍非常有限，中央和行省的高级官员不过150人左右，甚至到3世纪早期，罗马城、意大利和行省的高级官员也仅350人左右，而当时罗马帝国的总人口达到5000万-6000万。(25)数量如此少的官员，不可能将触角深入城市和乡村，对行省和地方的治理，只能仰赖于行省和地方的精英阶层。
罗马帝国统治的基本单位是行省和自治的城市。行省总督最初只有一名财务官协助，帝国时代辅助人员有所增加，但数量仍然不多。相对于中国的郡守和波斯总督，罗马总督的自主权力似乎更大。他可以独立发布相关命令，是该省最高的军事、行政和司法长官，有权决定税收等相关问题。共和国时代由于缺乏必要的监督，总督中出现了维列斯一类臭名昭著的官员。帝国时代皇帝对总督的控制有所加强，虽然总督们并未因此马上变得更加守法，但总体情况大有改观。(26)罗马帝国的和平以及对总督监督的增强，创造了帝国最初200年的繁荣。
总督之下，是罗马帝国的基本单位自治市。尽管不同地区的自治市权利大小千差万别，但仍具有一些基本的共同特征。每个城市都有自己的官员、议事会和公民大会，决定有关城市的一般事务，授予公民权、财政、税收、司法、宗教崇拜、建筑工程等一系列与城市直接相关的问题。(27)只有在城市觉得自己无力解决时，才会求之于总督。在司法问题上，只有涉及金额超过一定限度，或者事关公民的生命时，才会上诉到总督或者皇帝那里。(28)有些时候，当总督或城市觉得没有把握或无法决定时，会请求皇帝给予指示，由此造成了米拉所说的皇帝统治被动应对的特征。(29)2世纪以后，自治城市中皇帝任命的官员有所增加，对城市内部事务的干涉，也越来越深入和频繁，(30)但总体上看，戴克里先之前，城市保持着基本的自治权利。通过把治理责任委托到地方，罗马人有效地削减了行政成本，在两百多年的时间里，仅仅用数百名官员，就维持了庞大帝国的运转。
与波斯和罗马帝国大致相同的是，秦汉帝国也是一个以皇帝为中心的专制主义国家。皇帝是国家最高首脑。秦始皇自认为自己一统中国，功盖三皇，德过五帝，故各取一字，创造“皇帝”的称号。他可以根据自己的意愿决定上至丞相，下到某个升斗小民的命运，是一个名副其实的专制君主。然而与波斯及罗马帝国不同的是，秦汉帝国形成了以三公九卿为核心的中央官僚体系，地方有从郡县到乡里的完善地方组织。秦始皇三十六年将天下分为36郡，郡下设县，县下为乡、邑、亭、里等。汉初为藩屏皇室，曾将函谷关以东的大部分地区分封给诸侯王。当诸侯国势力膨胀，有威胁中央政府的苗头时，皇帝启动了抑制措施。历经景帝和武帝两朝，诸侯国基本被剥夺了政治和行政权力，郡县制再度普遍推广开来。皇帝和中央政府的政令，可以从中央直达乡里。因此，在秦汉帝国，似乎没有地方自治的空间存在。
但是，相对于中央政府而言，秦汉时代的郡县尤其是郡守享有相当大的自主权。首先，虽然中央政府任命了丞、尉掌理郡的行政、司法和军事事务，但郡守是一个郡最高的行政、军事和司法长官，其在郡内的权力几乎与皇帝无异，以致汉朝民间出现如此谚语：“州郡记，如霹雳，得诏书，但挂壁。”(31)在任内，他可以如倪宽那样，“劝农桑，缓刑法，理狱讼，卑体下士，务在于得人心”。也可以如严延年那样，“摧折豪强，扶助贫弱……众人所谓当死者，一朝出之；所谓当生者，诡杀之”。还可以如文翁任职蜀郡时所为，选郡县小吏接受儒家教育，在郡内兴办学校，“数年，(蜀人)争欲为学官弟子，富人致出钱求之。由是大化，蜀地学于京师者比齐、鲁焉”。(32)其次，郡守可以自辟部分随员。除丞、尉等由中央任命外，其余诸曹官员，基本由郡守自己任命。既然随员由郡守任命，其升迁和待遇都取决于郡守，某种程度上犹如郡守封建性质的随从。(33)再次，郡守对下属县以及更基层的官员有处置权。某些情况下，郡守可罢免县令，或派人主理县务。最后，中央政府对郡守的监督，在汉初一般只有一年一度的上计，内容包括户口、刑狱、财政等，虽然有时严格，但很多时候流于形式。(34)汉初清静无为，对郡县具体事务几乎不插手，“孝惠皇帝、高后之时，黎民得离战国之苦，君臣俱欲休息乎无为，故惠帝垂拱，高后女主称制，政不出房户，天下晏然”。(35)在此情况下，只要郡守没有因违法被罢免治罪，也没有升迁，就可以一直任职，所以有些郡守任期达到20年-30年。(36)因此，虽然汉代名义上是中央集权，但在实际的政治运作中，至少在郡一级，地方享有相当大的自主权，在某种意义上执行着地方自治的原则，“以中央集权之形式宏地方自治之实效”。(37)宣帝所谓“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎”，(38)也体现了郡守在汉朝统治体系中的重要地位。
波斯、罗马和秦汉可谓上古世界最为成功的三大帝国。尽管三国都强调君主作为至高无上权力拥有者的地位，但在治理国家的具体实践中，都不约而同地选择了赋予地方一定自主权的基本方针。所谓的中央集权，在行省(郡)一级已经被消弭。比较而言，波斯和罗马给予地方总督与基层共同体更大的空间，汉朝的政权组织虽深入乡村，但对于地方的具体事务，皇帝更多地采取了放任政策，郡守很大程度上能够自主施政，而郡守对于县令的施政，除定期巡视外，一般也不予干涉。其中的原因，除各自历史发展的制约外，还在于面对庞大的疆域，它们为克服距离和不同地区文化差异造成的隔阂，节省行政成本，只能更多地依赖地方自治。所谓的中央集权，就波斯而言，在总督一级基本被消解。就秦汉帝国而言，很大程度上停留在中央政府对地方官员的任命以及必要时进行的干预上。另外，古代国家任务相对简单。(39)无论是波斯和罗马帝国的总督，还是汉代的郡守，主要任务是维持地方秩序，保卫疆土和向中央政府输送税收。现代国家要求于地方政府的发展经济、改善民生等众多职能，在古代仅表现为劝农桑、兴学校等最为基本的经济和文化活动，即使这些任务，地方政府大多也限于倡导，而非通过政府投资系统开发和兴办。帝国面积的广大和古代国家任务的相对简单，造成了三大帝国地方大体自治的景象。诚如彭小瑜所说，真正的中央集权政府，要到现代民主国家中才能充分实现，是政治和国家治理现代化的产物。(40)传统国家中，所谓的中央集权，很大程度上表现为国王的专制权力，对地方的控制效率相当低下，实际的政治运作中，更多地表现为地方自治。
注释：
①费尔南·布罗代尔：《菲利普二世时代的地中海和地中海世界》第一卷，唐家龙、曾培耿译，商务印书馆1996年版，第533-537、552页。
②吉本：《罗马帝国衰亡史》(D.M.洛节编本)上册，黄宜思、黄雨石译，商务印书馆1997年版，第26页。
③Lionel Casson,Travel in the Ancient World,The Johns Hopkins University Press,1994,p.149.
④希罗多德：《历史》下册，王以铸译，商务印书馆2005年版，第368页。
⑤色诺芬：《长征记》，崔金戎译，商务印书馆1985年版，第3-25页。
⑥伯里：《希腊史》II，陈思伟译，吉林出版集团有限责任公司2015年版，第637-645页。
⑦林剑鸣：《秦汉史》上册，上海人民出版社1989年版，第61-75页；葛剑雄：《中国历代疆域的变迁》，商务印书馆1997年版，第37页。
⑧班固：《汉书》，第6册，中华书局1962年版，第1640页。
⑨司马迁：《史记》，第2册，中华书局1959年版，第382页。
⑩希罗多德：《历史》下册，第393页。
(11)希罗多德：《历史》下册，第463页。
(12)林剑鸣指出，秦始皇多次出巡，意在震慑东方新征服的地区。见林剑鸣：《秦汉史》上册，第169页。
(13)Fergus Millar,The Emperor in the Roman World,Cornell University Press,1977,pp.6-7.
(14)Pliny, Natural History,19,1,3-4,The Loeb Classical Library,Harvard University Press,1950.
(15)Lionel Casson,Travel in the Ancient World,pp.190-191.
(16)直到公元69年7月初，即尼禄被杀已一年零一个月后，埃及和犹太驻军才先后正式宣誓效忠于他；又过了一年，他才到达罗马。见苏埃托尼乌斯：《罗马十二帝王传》，张竹明、王乃兴、蒋平等译，商务印书馆1996年版，第306-309页。
(17)司马迁：《史记》，第10册，第3261-3282页；班固：《汉书》，第6册，第1523-1671页。
(18)祝宏俊：《罗马帝国初期的城市管理》，《历史教学》2004年第10期，第60-61页。
(19)希罗多德：《历史》，上册，第207-208页。
(20)晏绍祥：《波斯帝国的“专制”与“集权”》，《古代文明》2014年第3期，第9-12页。
(21)晏绍祥：《波斯帝国的“专制”与“集权”》，第16-18页。
(22)晏绍祥：《米利都与波斯：专制帝国统治下地方共同体的地位》，《世界历史》2015年第3期，第97-112页。
(23)冯定雄：《论波斯帝国对犹太民族的统治政策》，《浙江海洋学院学报》2008年第1期，第56-60页。
(24)林托特：《罗马共和国政制》，晏绍祥译，商务印书馆2014年版，第119-176页；徐国栋：《罗马公法要论》，北京大学出版社2014年版，第133-135页；陈可风：《罗马共和宪政研究》，法律出版社2004年版，第63-89页。
(25)宋立宏：《罗马帝国的地方政府：以不列颠为例》，《古代文明》2009年第1期，第12页。
(26)杨共乐：《论共和末叶至帝国初期罗马对行省的治理》，《北京师范大学学报》2001年第2期，第77-83页；W.T.Arnold,The Roman System of Provincial Administration to the Accession of Constantine the Great,Third Edition,Ares Publishers Inc.,1974,pp.46-167。
(27)Sviatoslav Demitriev,City Government in Hellenistic and Roman Asia Minor,Oxford University Press,2005,pp.189-245; David Magie,Roman Rule in Asia Minor,Princeton University Press,1950,pp.427 ff.
(28)Frank Frost Abbott and Allan Chester Johnson,Municipal Administration in the Roman Empire,Russell & Russell,1968,pp.56-83.
(29)Fergus Millar,The Emperor in the Roman World,pp.3-11.
(30)Sviatoslav Demetriev, City Government in Hellenistic and Roman Asia Minor, pp.189-230.
(31)严耕望：《中国地方行政制度史》甲部，《秦汉地方行政制度》第三版，“中央”研究院历史语言研究所1989年版，第74-76页。
(32)班固：《汉书》第9册，第2630页；第11册，第3626、3639、3669、3672页。
(33)严耕望：《中国地方行政制度史》甲部，第76-97页。
(34)白寿彝总主编：《中国通史》第5卷，上海人民出版社1995年版，第876-878页。
(35)司马迁：《史记》第2册，第412页。
(36)白寿彝总主编：《中国通史》第5卷，第875-876页。
(37)严耕望：《中国地方行政制度史》甲部，序言，第5页。
(38)班固：《汉书》第11册，第3624页。
(39)宋立宏：《罗马帝国的地方政府：以不列颠为例》，第3页。
(40)彭小瑜：《中西历史比较研究是否可行？——从刑法的宽免说到“专制主义中央集权”的可疑》，《史学月刊》2005年第1期，第104-106页。