杨伟民：未来我国人口和城市化密集的地区可能在20个左右
本文来自：中国社科院城市与竞争力研究中心
作者：全国政协经济委员会副主任、原中央财经领导小组办公室副主任、清华大学中国发展规划研究院院长
谢谢主持人，尊敬的汪部长，各位专家，大家好！刚才汪部长讲了一个非常有前瞻性，但又很有现实意义的一个课题，疫情之后，确实应该加快包括智慧城市在内的整个国民经济和社会治理的数字化。疫情确实带来很多改变，但没有改变我国城市化的大趋势，城市发展，今后仍然还是我国发展的主旋律，在我国现代化过程当中，仍然还是主旋律。
疫情需要我们反思的是什么呢？城市发展的方式和城市治理的方式，所以，我以遵循城市规律、完善城市治理为题，讲一点看法，供大家参考。
01 城市发展要遵循城市规律
任何发展都要遵循规律，城市发展也必然遵循规律。城市规律有哪些，应该是城市专家研究的问题，我是搞经济的，主要从城市和经济发展的角度讲几点，包括但不限于我说的这几个。
城市是经济发展的结果
城市的发展壮大是经济发展的结果，这是个常识，但有的时候人们往往忘了常识，很多问题是违反常识带来的。城市发展和城市建设，两个方面要协调推进，但不能够本末倒置，把城市建设作为拉动经济增长的手段，不能够脱离经济发展的潜能、吸收人口的潜能来盲目地搞城市建设。
城市发展又不能仅仅是经济发展。城市发展应该聚焦于城市的空间发展，实现经济发展，人的全面发展，可持续发展“三个发展”的均衡。也就是说，既不能只关注经济发展，不管民生的改善和生态环境，也不能只关注民生的改善，不考虑经济发展和财力的可能。当然，也不能够只关注生态环境的优美，一昧地去限制、关停，不考虑市民的吃住行的便捷性、便利性和公共服务的可获得性等等。
城市是集中布局的
人的居住是跟着就业岗位走的。农业社会，人跟着耕地走，因为耕地是人的就业岗位，所以，就业和居住也是分散的。在工业社会，制造业的产业链是需要集中的，所以，就业和居住必然要集中。服务业也有一个入门人口的基本要求，人口聚集到一定规模以后，服务业才能发展。我国有14亿人口，少数发展条件好的地区最后可以形成上亿人口规模的城市化地区，比如现在的长三角、粤港澳大湾区，有的可以形成千万级人口规模的城市化地区。
总之，到2050年实现现代化的时候，我国人口和经济密集的城市化地区可能也就20个左右或20个以内，绝大多数国土应该成为农产品主产区或者生态功能区。所以，遍地开花的城市化是违背规律的，不是所有的行政区、各级行政区都要去追求实现城市化。
城市用地和人口要匹配
农村人口在向城市集中，农业用地也要按相应的规模转化为城市用地，进多少人占多少地。特大城市、中心城市等等一二线城市人口流入得比较多，应该多配置土地，但远离城市化地区或城市群的一些中小城市，一些小城镇，还有一些资源枯竭的收缩型城市等等，人口流入少甚至有些是净流出，应该少配置一些土地。但在目前我国建设用地还在实行计划管理，耕地还是在本行政区占补平衡，当然这些都正在改变。结果是，人口流入多的地区并不能得到和人口规模相适应的建设用地，这样就一定程度上助长了部分城市住房的供给赶不上住房的需求，高地价、高房价，对实体经济、制造业等等带来了严重冲击；而人口流入少或净流出的城市，住房的供给超过了需求，出现了比较高的住房空置率和土地的浪费。现在全国城市之间房价之差高达几十倍，城市间住宅空置率差异也很大。当然，原因有很多，但基础就在土地，在于居住用地和人口规模出现了失衡。
所以，去年中央经济工作会议提出要改革土地计划管理方式，最近中央发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。这些，都是针对上述问题提出的。
城市是不同职业的人构成的
城市是社会分工不断细化和深化的结果。不同职业的人口相互创造需求，相互提供供给，比如说你给我生产服装鞋帽，我给你供应油盐酱醋，你给我教书看病，我给你打扫卫生、清理垃圾。科学家、金融家、教授、医生也要吃住行，也要有人为他们提供服务。所以，一些城市只要白领，不要蓝领，只要大学生，不要农民工的这种“抢人大战”以及“驱赶低端人口”等等都是违背城市规律的。这种做法，在平时，市民可能就要付出服务成本比较高的代价；在遭遇突发事件，比如这次新冠疫情的时候，就必然会面临外地员工复岗难，复工容易达产难，城市运行不畅问题。
城市的房价高涨，交通拥堵、环境污染、水资源短缺等等“城市病”，原因很多，但病根不是人口集聚过多了，而是功能集中过多了，疏解人口不是治疗“城市病”的治本之策，功能走了，人才能走。
城市布局要合理
城市特别是特大城市的空间单元往往都比较大，各类功能应该均衡分布于城市的东南西北各个不同的、较小的空间单元，形成若干个主体功能区，而不是一个个的单一功能区。如果行政办公、商业设施、文化设施、公共设施、CBD等等都集中在城市的核心区，而居住功能都布局在非核心区，那么就必然会面临早上大家蜂拥而入到核心区上班上学，晚上再回到非核心区吃饭睡觉，导致职住失衡，带来交通拥堵。
城市要同资源环境承载能力相适应
城市集聚的人口和经济的规模要适应城市的自然生态和资源禀赋，而不是反过来。水资源、土地资源、环境容量是城市规模的一个“物理棚顶”，决定着城市的经济规模、人口规模、城市功能、产业结构等等，而城市是个高密度集聚经济和人口的空间，开发强度必然是比较高的，但也必须要控制开发强度，不能够将城市变成一块一望无际、密不透风的“水泥板”。
在城市建设的控制线之内，要保留必要的生态空间；在城市建设的控制线外，要保留必要的农田。城市要有底线思维，安全思维。遭遇突发事件时，能够保障不宜跨区域调入农产品的基本供给。比如绿色化、循环化的养猪厂，完全可以布局在城市周边，与城市和平相处，并不是特大城市周边就不能种菜、养猪。
空间结构要均衡
城市是多种功能的集合体，各种功能都要占用空间，关键是空间结构要合理。工业用地多，居住用地少，就会带来工业用地的低价格和居住用地的高价格，用居住用地的高价来补贴工业用地的低价，这是我们国家目前的普遍状况，这样必然会带来高房价，最终城市的房价过高就会导致人才甚至人口的流出，城市有会失去活力和动力。生活服务用地和居住用地要均衡，生活服务用地少，就难免出现“拆墙打洞”现象。如果居住用地少，商住用地多，就会出现目前一些城市所出现的，一边是写字楼高空置，另一边是住宅短缺的“冰火两重天”。
02 城市发展要完善城市治理
党的十八届五中全会首次提出“空间治理”，总书记在中央财经委员会第五次会议上强调，要落实主体功能区战略，完善空间治理。我认为，空间治理是国家治理体系的一个重要组成部分，而城市治理是空间治理的一个重要组成部分。这次新冠疫情凸显了城市治理的必要性和紧迫性。城市治理的内涵十分丰富，大家可以研究探讨。我提几个粗浅认识，供大家参考。
城市治理的事权
我们现在往往只是区分了中央和地方的事权，但“地方”是个很广义的概念，包括省级、市级、县级三级构成，而城市又分成省级（直辖市）、副省级城市、地级市、县级市，显然地方的事权不等于城市的事权。但地方事权中，城市有没有事权，哪些是城市的事权，哪些不属于城市事权的地方事权，城市事权在地方的事权当中处于何种地位等等，都需要进一步地厘清。现在我国人口已经60%居住在了城镇，城市化仍然是个大趋势。在这种情况下，我们要推进国家治理体系和治理能力的现代化，就必须明确城市事权，明确城市治理的对象，城市治理就是要针对城市事属权来施行。
城市治理的主体
城市管理和城市治理是两个不同的概念，两者都是必要的，城市管理的主体是政府，但城市治理的主体应该是多元化的，包括政府（当然这个政府是广义的政府，包括市委、市政府、市人大、市政协）、企业、社会组织、市民，都是城市治理的主体，只不过各自分工不同。各个治理主体都可以对城市治理发表意见，并实质性地参与到城市治理当中。城市治理，对城市政府履职提出了新要求，城市开展的工作，既要眼睛“向上”，按照上一级政府的要求来行事；也要眼睛“向下”，想市民之所想，急市民之所急，体现城市政府是市民政府这样一个本质特征。城市政府还要有宽广的胸怀，包容各种与政府不一致的想法、意见建议。
城市治理的单元
在中国，城市有不同的概念。其一是行政区的概念，比如北京行政区是1.64万平方公里。其二是城区的概念，当然，在有些城市完全实现了“县改区”的情况下，城区就完全等于行政区了，比如北京已经没有县了，行政区就是城区了，虽然有不合理的地方，但现在已经是一个现实。其三是中心城区的概念，这才是真正意义上上的城市概念。比如对北京而言就是主城六区；其四是核心区的概念，对北京而言就是东西城。
不同的城市概念，也就是不同的空间单元，城市治理的内容应该是不一样的。比如城市的公共服务和基础设施应该以整个行政区为单元，实现公共服务的均等化和基础设施的互联互通。但是城市治理的有些政策，不能以行政区为单元，而应该以功能区如中心城区、核心区为单元，比如汽车限购，中心城区、核心区可以而且应该实行，但在非主城区是否应该“一刀切”地限购，我觉得是可以研究的。城市的环境治理应该是以自然生态系统或者河流的流域为单元，比如不同的河流，应该根据不同的自然条件和生态环境状况实行不同的治理策略，而不应该是一个目标、一套政策、一个模式、一套考核标准。
这次防疫过程当中，开始是以县级行政区为单元划分高中低风险地区。最近北京疫情又开始反弹，北京就做了一些改变，把空间单元划小了，以街道为单元来划分高中风险地区，说明在防疫这个问题上，城市治理更加精细化、更加精准化。
城市治理的目的
城市治理是为了市民的生活更幸福、更美好，包括但不限于如，营商环境和生活环境的公平性、公共服务的均等性、人身安全和健康的可保障性、住房的可获得性、基础设施的便捷性、生态环境的可持续性、突发事件的应急响应性、自然灾害的预见性、市民权益保障的公平性等等。总之，城市治理的目标不是单一的，城市治理应该把握多目标的平衡，不能够水清了，但猪肉没了；山绿了，但砂石没了。
城市治理的方式
城市治理不同于城市管理。城市治理的方式应该主要是协商、协调、合作，而不是单纯的命令、管制、问责。有事好商量，众人的事情由众人商量。协商民主是我国人民民主的重要形式，城市治理也应该实行民主协商的方式。所以，城市政府出台的一些涉及企业，涉及市民利益的一些法规、政策、规划，应该广泛听取意见，形成最大的公约数。只有达成共识的政策，才能形成合力，一致行动。城市治理的一些法规、政策、规划等等，发起者也不一定都是政府，企业、社会组织甚至市民，都可以就某一事项发起动议，只要各主体协商一致，就可以成为全市共同的行动纲领或共同遵循的准则。
城市治理的依据
城市治理也不是任性行之，要按照国家的宪法、国家的法律以及党中央国务院确定的一定阶段的大政方针、战略部署和发展目标来进行治理。同时，城市也可以根据本市的实际，在充分协商基础上，制订城市特定的法规、政策。城市规划也是城市治理的一个重要依据。对社会治安、公共卫生、地震、台风、洪水等等这些突发事件，时间就是生命，不宜采取自下而上地上报，然后再自上而下地下达指令、再行动的方式。突发事件，事实就是依据，应该快速、及时采取果断的措施。
以上，供大家参考。谢谢大家！
（来源：本文是中国城市百人论坛秘书处根据全国政协经济委员会副主任杨伟民在中国城市百人论坛2020年夏季论坛上的演讲整理）
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