城市更新背景下对上海历史文化风貌区保护规划的再思考

导读

历史文化风貌区是上海重要的文化载体和空间发展资源，保护规划作为历史文化风貌区的核心管控要求编制至今已经超过十年。本次研究结合现在“城市更新、聚焦存量”的发展背景，从风貌区内保护保存状况、更新项目推进中遇到问题着手，分析保护规划在编制和实施中存在的问题，分析保护规划在当下存在的问题和不足进行再思考。结合在《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》修订后“整体保护、积极保护、促进实施”的新导向以及风貌保护街坊规划中积累的实践经验，从关注空间格局、促进活化利用两大视角切入，对保护规划体系构建、规划内容和指标要求的完善、加强和实施计划结合、完善配套政策机制等方面，提出优化完善的具体对策。

作者 | 陈鹏，时寅，潘勋

上海市城市规划设计研究院

关键词

历史文化风貌区、整体保护、积极保护、保护规划

上海是国家第二批历史文化名城，有着丰富的历史文化资源。依据2003年颁布的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称《保护条例》），上海逐步建立了由“点（文物建筑、优秀历史建筑）-线（风貌保护道路、河道）-面（历史文化风貌区、风貌保护街坊）”等类型覆盖完善的保护对象体系和“最严格的保护制度”。

《保护条例》明确历史文化风貌区的定义为“历史建筑集中成片，建筑样式、空间格局和街区景观较完整地体现上海某一历史时期地域文化特点的地区”。2003年11月，上海市人民政府批准《上海市中心城历史文化风貌区范围》，确定了中心城12个历史文化风貌区，2005年11月，上海市政府批准确定了浦东新区及郊区的32片风貌区，从2004年第一个衡复风貌区保护规划编制至今，现在所有保护规划已经分批获得市政府的批准。

上海市委市政府也历来注重历史风貌的保护和传承， 2015年市委“重点在以往单体、一般性风貌保护转向成片、成街坊的历史风貌保护”、“以政府规章或法律形式明确一些道路和区域，只能对老建筑进行修缮和保护，不能有新增建筑，成片保护风貌的旗帜和导向要亮出来。”的总体要求，在“上海2035”中也提出“人文之城”和建设国际文化大都市的发展目标，近年来更是明确在城市更新发展中要转变理念，从过去的“拆、改、留”转变为“留、改、拆，以保护保留为主，拆除为例外”。2020年《保护条例》的修正更是标志着上海历史风貌保护工作逐步进入了聚焦“整体保护、积极保护”的新阶段。

保护规划作为风貌区最核心的管理文件，编制至今已经超过了十年，有必要对实施情况和项目推进情况进行梳理，从新的保护理念着手，对进行全面的评估和再思考，开展优化，力求更好地适应城市更新发展的需要，主动适应“新变化、新形势、新要求，不断回答新的时代命题”。

现在我国相关领域的研究主要针对从历史文化名称、建成遗产视角看保护对象内涵体系的拓展（张松，2019），具体历史文化街区保护规划项目的解读介绍（李睿、李楚欣、芮光晔，2019），保护历史街区的政策和方法（王景慧，2003），历史文化街区保护中各方利益的博弈（杨可扬、田大江，2019）等方面。从评估视角，结合更新项目实施推进而对保护规划开展的系统性再思考，仍是现在研究中相对的空白领域。

01

研究背景

1.1 城市更新的发展新阶段

2014年，上海市第六次规划土地工作会议明确“规划建设用地负增长”，“通过土地利用方式转变来倒逼城市转型发展”。“上海2035”的更是标志着在资源紧约束的发展大背景下，为落实十八大报告中“以人为本”的发展要求和全面综合可持续的发展理念，上海已经进入存量内发展的城市更新阶段。

随着城市更新办法和实施细则的出台，上海从2016年至今逐步开展城市有机更新制度的探索，开展了一系列渐进式、由点及面的社区更新行动，具体更新形式也从“单一方式、单个项目”转变为“多方式、多项目”协同推进，开启一场全面提升城市品质的共建共治共享行动。

历史文化风貌区作为上海城市最重要的文化战略资源也是最核心的存量空间资源，需要结合城市更新发挥更大的作用，也需要再城市更新中逐步创新完善保护方式，更好地彰显城市的文化特色、沉淀文化价值、复兴地区活力、提升空间品质。

1.2 历史风貌保护的新理念

2020年正式实施的《保护条例》修订版作为上海历史风貌保护工作重要的旗帜和纲领性文件，它重点传导了新的保护理念、拓展了保护对象体系、促进活化利用、明确了各方职责和要求。这份《保护条例》不仅是对过去将近20年保护工作中的成绩的总结梳理，更是明确了未来保护工作的方向和目标，要求：

 

探索整体保护：在对象要素上注重单体到历史环境的整体保护；加强对空间肌理和格局的整体保护；注重景观的整体保护，加强新建活动整体引导，促进新旧风貌协调。

 

促进积极保护：从严格保护到主动引导，探索聚焦品质提升的引导要求；加强功能活化，以用促保；通过政策制定，鼓励更积极、全面的参与。

 

完善精细保护：更注重保护规划的具体实施，采用精细化、特色化的保护管理要求；对风貌区更应开展特定政策区模式的政策供给方式。

1.3 历史文化风貌区的保护规划编制

1.3.1 保护规划的编制情况

风貌区保护规划最初作为所在地区的控制性详细规划。2007年上海开展了控详编制的全覆盖，12片风貌区也依据编制单元边界开展了控详编制，针对住房、人口等情况，在延续保护规划要求基础上，对范围内公共服务设施等内容进行了调整。在2009年，中心城风貌区开展了一轮全面的复核勘误工作，并报市政府批准。至今上海只有江湾五角场历史文化风貌区开展过修编，其他风貌区的局部调整主要通过特别论证程序（2008年内部分工调整之前）、控规调整程序（2008年）、建管层面论证等措施，由区规划管理部门组织上报，市规划管理部门审批的形式开展。而在郊区32片风貌区中目前横沔风貌区已经完成了风貌区保护规划的整体修编，部分风貌区结合名镇保护规划对风貌区的保护内容进行调整。目前风貌区保护规划的主要内容都已经纳入了所在地的新市镇总体规划。

1.3.2 保护规划的主要内容

历史文化风貌区的保护规划以保护历史遗存的真实性、保护传统风貌的完整性和保持街区生活功能的延续性为基本原则。

在规划编制过程中，重点关注构成历史风貌特征的建筑、空间、肌理、环境、包括历史场所以及历史、文化、社会生活和社会结构等方面无形文化遗产的其它等共五大保护对象。

在建筑层面，保护规划强调了历史建筑的分级分类保护。依据历史建筑不同的历史、科学和艺术价值、现状不同的完好程度、城市空间不同的类型和环境特征，采用分类保护的方法。风貌区的建筑类别确定为五类：保护建筑、保留历史建筑、一般历史建筑、应当拆除建筑和其它建筑。郊区保护规划在建筑分级上将一般历史建筑分为甲类、乙类，将部分单体价值相对一般但是体现肌理格局特色的建筑纳入了保护范围。结合水乡特点，在对象上增加风貌保护河道，并对历史环境相关的自然要素，河道驳岸、桥梁、塔、井等构筑物提出了具体的保护要求。

风貌区保护规划成果内容由文本、图则和说明三部分组成，其中规划图则按街坊分幅编制，集中体现了保护规划的创新性和核心管控内容。图则包括保护要求、规划控制要求、建筑高度控制指标和地块控制指标表。保护要求通过建筑保护更新类别、核心保护范围与建设控制范围、风貌道路等体现风貌的规划控制，是风貌区保护规划特有的板块；规划控制要求除常规控制性详细规划的内容外，增加了建议公共通道、建议开放空间、建议绿化种植的范围、需要整体规划的范围等城市设计的内容；建筑高度控制指标通过街坊内的建筑高度和沿街建筑高度的控制，来体现地区的风貌规划控制；地块控制指标表是常规控制性详细规划的图则内容。

图1衡山路-复兴路历史文化风貌区保护范围图

（图纸来源：《衡山路-复兴路历史文化风貌区保护规划》）

图2历史文化风貌区保护规划图则

（图纸来源：《衡山路-复兴路历史文化风貌区保护规划》）

1.4 研究框架

本次研究结合现在“城市更新、聚焦存量”的发展背景，从风貌区内保护保存状况、更新项目推进中遇到问题着手，分析保护规划在编制和实施中存在的问题，从规划的体系性、内容完整性、管控指标体系、配套政策机制等方面进行再思考，分析保护规划在当下存在的问题和不足。结合在《保护条例》修订后“整体保护、积极保护、促进实施”的新导向以及风貌保护街坊规划中积累的实践经验，从关注空间格局、促进活化利用两大视角切入，对保护规划体系构建、规划内容和指标要求的完善、加强和实施计划结合、完善配套政策机制等方面，提出优化完善的具体对策。

02

历史文化风貌区在城市更新中的困局和原因解析

2.1 两种视角的评估方法

2.2.1 针对风貌区保护规划实施情况的综合评估

以单个风貌区为例，评估分析保护规划编制后的项目实施推进情况，构建对空间肌理保护、建筑保护与保留、建筑更新与改造、新建项目、道路交通系统、绿地与公共空间、社会服务设施和基础教育设施及市政工程设施等8个方面、26小项的实施情况评估。

综上，结合由市规划管理部门开展的研究，在2004年保护规划批复至2011年，中心城12个风貌区内总计实施项目共175个，其中通过专家特别论证程序的实施项目有39个，占总实施项目的22%。在175个项目中，由于衡复风貌区实施较早，风貌区内有72个实施项目，占总数的56%。对于风貌区的保护与更新，“突变式”的改造并不适合，徐汇区采用的方式是结合衡复风貌区特点，充分调动市场调节和相关企业的积极性，采取小规模、持续式的“针灸疗法”，进行有机更新。

图3 风貌区范围内规划编制基本情况

（图纸来源：《衡复历史文化风貌区保护规划实施评估（徐汇部分）》）

通过现场踏勘和电子地图、航拍影像图的比对，衡复风貌区徐汇部分的整体符合度较好。26个评估小项中，保护建筑保护保留、风貌道路保护整治以及轨道交通建设三项完全符合了保护规划的控制要求，空间肌理保存度、保留建筑和一般历史建筑的保护保留等14个项目符合度达到了80%以上，合计“符合”和“较高”项达到了17个，体现了风貌区保护规划实施过程中规划管理的执行力和严肃性。

表1 衡复风貌区徐汇部分符合度评价汇总表

2.2.1 针对风貌区内更新项目实施的解读

针对上海市历史文化风貌区范围内当前已开展的共38个风貌保护项更新目（其中中心城区21个，郊区17个），其中已实施的24个，正在推进的3个，未实施的项目11个，对项目的实施、运营情况进行整理，提出现在存在的问题。

图4 历史文化风貌区内更新试点项目分布情况（作者自绘）

综合对项目的分析，现在上海历史文化风貌区内的更新实践暴露出以下问题：

项目规模上存在着“单体多，整体少”：风貌区范围内开展实施的更新活化利用项目规模普遍较小。建筑单体更新较多，整街坊区域提升项目较少，近年来涌现出武夷路、新华路、愚园路风貌道路沿线整体更新提升的模式。

图5部分城市更新试点项目建设规模（万平方米）（图纸来源：作者自绘）

功能使用上“功能同质，类型单一”：更新项目在功能选择上相对单一，主要以文化展示和商业功能为主，存在功能同质化现象，单体优秀历史建筑主要以保护修缮为主，活化利用的路径和方式需要丰富和创新。单体历史建筑主要以保护修缮为主，活化利用的路径需要丰富，例如在本市优秀历史建筑中虽然三类（73.82%）、四类保护（6.98%）要求占比高达80%，为更新利用预留一定空间，但是实际使用中由于资金、产权等种种原因，缺乏活化利用的有效实施方式。

表2 部分更新项目功能业态一览表

项目实施效果上“参差不齐，带动不够”：项目对地区整体价值提升、环境品质复兴的带动不够；更新活化中缺乏对空间肌理的成片保护和传承；对历史资源的价值的彰显不够突出，缺乏区域整体性的策划；项目实施水平参差不齐，部分项目实施效果与预期存在差距；对涉及超负荷使用、居住类建筑品质提升难以开展；项目缺乏系统性计划，许多项目“各自为阵”缺乏有效的串联和互动，在时间周期上没有形成有效整体、长期可持续、可循环的叠加效果。

项目实施主体上“政府为主，市场参与较弱”。 更新项目以政府和政府背景的企业投资为主，市场和居民参与的意愿和积极性较弱。各方对公共环境品质类更新项目积极性普遍不高。

项目实施推进上“周期上，推进不顺畅”。 更新项目往往推进周期较长；前期过高的投入成本导致运营上缺少对特色品牌和文化培育，项目生存和造血能力弱。

图6 部分城市更新主体和运营情况（图纸来源：作者自绘）

2.2 保护规划的问题梳理

纵观对保护规划实施效果的评估和更新项目推进情况的评价。首先保护规划已经很好地实现了当时的“历史使命”，落实了严格保护地要求，有效地保护了各类历史文化资源，也指导了一批保护修缮类项目的有序推进和开展。但是应对城市更新的要求、对标“整体保护、积极保护”的理念，保护规划还是在自身和实施实施推进上存在一定的问题和不适应性：

2.2.1 保护规划自身的存在问题

现在原有单一的保护规划形式已经无法满足新理念的要求，无法有效指导更新建设活动的开展，我们需要进一步拓展思路，需要创新保护管理的形式，从保护规划走向“规划+导则”的整体控制，将更整体的系统性引导设计、更精细化的控制要求纳入风貌保护的规划体系，从而实现更好保护的目标。

在规划范围上，需要落实整体保护的要求，将历史文化风貌区和周边其他历史资源整体考虑，从历史城区等更宏观的区域层级提出对整体空间格局、功能复兴、文化脉络延续等更整体的保护引导。

其次保护规划内容上需要增加差异性的专题研究，现在保护规划的内容上趋同性严重，没有针对每个风貌区的具体风貌特色和发展诉求形成差异化的控制引导要求，下一步需要针对不同特点开展包括活力复兴、品质提升，开展包括功能业态、慢行系统、公共活动策划、社区服务设施提升等差异化的专项研究内容。

第三保护规划的控制指标需要完善优化：指标合理性的问题，部分保护规划指标缺乏城市设计的空间验证，无法在实施中具体落实，容积率转移难以实现。指标弹性存在问题，结合实践需求一方面对特定区域的功能、高度等指标预留弹性，并建立相应机制，允许指标结合实施方案具体落实。结合现在对肌理保护的关注，更需要增加保护相关的管理要素。

图7 部分历史文化风貌区指标不合理的问题（图纸来源：作者自绘）

2.2.2 保护规划的实施中存在问题

保护规划存在着于实施结合不紧密的情况。首先原有保护规划编制中缺少实施计划、项目评估等全生命周期管理的长效机制，各个更新项目也会各自为政，缺乏整体的谋划和思考。因此需要加强市区相关部门的沟通和协作，共同形成基于项目实施的协同治理机制。

保护规划实施中的另一个核心问题是在于配套政策的乏力，各方参与的积极性较差，这其中包括了：

需要扩大配套政策适用的空间范围，风貌区内自身空间具有局限性，需要从更广泛的区域层面统筹研究，给予支撑，以平衡风貌更新项目的高成本问题。

需要增加政策奖励的力度，现在针对风貌区的更新奖励政策相对较少，急需拓展和增加政策类型和范畴，适当提升保护更新类的奖励力度。

需要探索产权问题的解决路径。历史文化风貌区内历史建筑产权类型多样、情况复杂，也是制约保护更新的重要因素之一，需要创新产权归集、抽户等制度，解决现在历史建筑的使用权人没有能力、也没有动力参与修缮和活化利用，而政府投入大多只能用于外立面和公共部位改善，有意愿和能力参与者却没有路径和权利的问题。

03

基于新背景和理念下历史文化风貌区保护规划策略的创新

3.1 统筹谋划，丰富保护规划形式，形成“保护合力”

应对现在保护规划体系和成果形式上的问题，需要开展自上而下，风貌区保护规划体系上的优化工作，重点包括：

 

整体层级的优化：拓展过去保护规划的范围，从历史城区等层面整体思考，针对重点专项，提出系统性的控制要求，成果可以为导则形式；

 

控详规划的细化：充分吸收旧改风貌和风貌保护街坊规划实践的经验，优化完善现有保护规划的控制要求；

 

建管层级的精化：结合整体引导的要求，针对“以用促保”的目标，优化完善优秀历史建筑的建设管理要求，全面促进更新活化利用。实施项目未来不仅要符合控详规划的刚性要求，也需要对风貌导则提出的系统性建议进行回应。

图8风貌区保护规划的体系优化（图纸来源：作者自绘）

结合现在国内外保护规划优化的实践经验，针对现在规划管理中问题，需要通过创新保护规划的成果形式形成“保护规划+细化导则（包括行动计划、技术标准、专题研究）+白皮书（年度实施情况监测报告）”共同构成的“保护合力”。

3.2 聚焦风貌区特色开展差异化的管理要求

建议针对不同的风貌区特征开展差异化的专题研究工作，重点可以包括：

总体城市设计专题，结合历史脉络分析，整体视线框架研究等因素，划定高层集聚区、肌理控制片区、形态过渡区、开放空间等分区类型，提出各个分区的建筑体量、高度及形态的控制要求；增加重要视线、视点、视廊的控制要求，提出未来建设的重要控制视点、廊道、景观界面，重点突出经典画面的完整性和延续性。

功能业态复兴专题，根据中央活动区、单元规划、轨道交通站点布局等外部条件变化，适当拓展整体研究范围，结合对风貌区历史发展沿革，从周边、单元等区域视角，开展风貌区的功能更新规划研究，明确重点更新提升的地区，有限形成一批具有影响力、示范作用的触媒项目，带动地区整体更新。鼓励以街坊、道路沿线成一定区域和规模历史资源的整体谋划，优先开展有条件的低层、转角等建筑的更新利用。

图9 建议中心城风貌区重点研究专题（图纸来源：作者自绘）

3.3 加强肌理管控，优化完善保护规划指标体系

肌理作为体现整体保护的重要物质空间载体，是未来风貌区保护规划中控制要素完善的重点内容，需要分析风貌区的发展历程和主要风貌特征，提出构成格局特色的肌理类型、特色和空间分布。结合总体肌理研究，对风貌区开展肌理特征分析，重点关注地块划分，空间平面和立体的图底关系、建筑组合形式、体量、组合形式、色彩等要素。以传承肌理特色为目标，排摸空间资源，以地块为基本单位，提出肌理整体保护、修复、演绎和新建四种管控措施，形成可以指导后续实施建设方案的设计导则或空间肌理方法。

对体现肌理特色的核心要素通过肌理控制范围、建筑高度、通道宽度、走向等指标实现纳入控详进行管控；对郊区风貌区可以针对水乡特色提出差异化、特色的肌理管控要素，主要包括河道、街道、沿线建筑关系等相关的控制要素和指标。

同步开展历史建筑更新的分类引导，对里弄、花园住宅、公共建筑、工人新村、工业遗产等不同类型历史建筑和周边相邻新建、改建、应当拆除建筑要求落实等建设活动，结合整体肌理的控制要求，提出包括建筑风格、体量、屋顶形式、色彩、材质的设计引导。探索对风貌区内老公房、次新楼的更新改造提出相应的控制引导要求。

图10 不同肌理的空间组合关系和对空间的适应性（图纸来源：作者自绘）

3.4 引导更新活化，划定重点活化利用，衔接实施计划

为促进历史文化风貌区的更新活化，强调“积极保护”，应对风貌区开展整体研究，划定“风貌更新单元”，指导未来更新建设活动的有序开展。在划定上应充分应考虑以下因素：

分析地区历史发展沿革，优先选择历史上重要的公共活动或商业集聚区域、街道；优先考虑近期已经开展一定规模业态更新、品质提升活动并具有一定影响力的的区域；选取具有一定空间潜力、联系性强、可以辐射带动周边社区复兴发展或在社区服务上存在服务覆盖盲区的区域。“风貌更新单元”依据不同规模可以分为整体更新、功能机遇和嵌入式更新三种类型。

建立市、区联动，依托风貌保护年度实施计划，开展项目的全生命周期管理，促进保护更新项目的有序实施，计划项目应优先考虑向“风貌更新单元”倾斜。

3.6 以特定政策区的视角，加强动力促进机制

对风貌更新单元和历史文化风貌区应以特定政策区的形式享受城市更新和配套政策机制上的倾斜和优惠。

将历史风貌保护作为更新奖励类型，结合更新立法修订，鼓励以区政府为平台，将历史风貌保护方面的贡献（拆除应当拆除建筑、产权归集、修缮等）作为城市更新奖励的类型。

加强对涉及历史风貌更新的奖励，对积极促进保护建筑更新活化的行为应加大奖励力度，促进各方参与实施的积极性；对风貌区内提升环境品质的微更新建议按面积作为奖励类型。

探索联动捆绑开发机制，允许风貌保护地块与其他同一单元或跨区域开发地块的捆绑建设。对捆绑项目需要明确两个项目的出让、建设、竣工时间的同步。

配套政策包括在财税金融政策，市财政、发改部门进一步研究出台风貌保护专项资金政策、金融支持政策、特定项目税收减免政策等，更好地吸引社会参与风貌保护工作的积极性。房屋管理部门重点研究房屋使用性质变更、房屋产权归集、产权赎买等相关的产权归集政策。

04

结    语

本次风貌区规划的优化提升工作强调在过去保护规划严格保护的原则基础上，注重整体保护、活化利用和精细治理，更好地发挥城市规划、设计对城市发展举足轻重的作用，认真践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，全面推进城市有机更新，做好历史文化风貌区和历史建筑的“大文章”， 让人们更好地从历史建筑中感知上海独特的文化魅力、浓郁的文化气息。

参考文献（上滑查看全部）

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*本文为2021中国城市规划年会论文。

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