全球治理中的东亚与欧洲 | 【全球治理】专题
编者按
在全球化深入发展的今天，全球治理已经成为国际社会关注的焦点。欧洲与东亚作为全球两大重要地区，其全球治理观和治理模式各具特色，对全球治理格局产生了深远影响。本文深入剖析了欧洲与东亚在全球治理领域的不同点，从两地的历史文化、民意国情入手，着重对比分析欧洲推广的“宪政主义”和“人权至上”治理理念与东亚倡导的“平等主义”和“民主原则”，这一对比不仅有助于我们切实理解两大地区的治理理念和策略，更启发了我们如何在复杂多变的国际环境中，加强合作与对话，共同应对全球挑战。同时，本书还探讨了新兴力量的崛起如何尝试重塑全球治理格局，展示了后发国家在全球治理中的积极作用和贡献，为我们理解全球治理的未来发展趋势提供了重要参考。
全球治理格局的变革与挑战：欧洲宪政主义与东亚平等主义的路径对比
（原标题为：《东亚与欧洲参与全球治理比较研究浅析》，现标题为编者所拟）
作者：
赵晨，中国社会科学院欧洲研究所副研究员，欧洲国际关系室主任
引文格式（GB-2015）：
赵晨，东亚与欧洲参与全球治理比较研究浅析[J].当代韩国, 2016,(02),43-51
内容提要
经济全球化并不意味着世界已经形成统一的全球治理理念和政策，东亚与欧洲参与全球治理的路径就有很大差异。基于不同的历史经验、政治传统、社会模式和世界地位，欧洲形成了以人权为基础的 “全球宪政主义”的全球治理观，而东亚地区则更加注重在全球治理进程中发挥主权国家的作用，力争改革现有全球治理体系，建设一个“平等”和 “民主”的全球治理制度。随着东亚经济力量在全球经济版图中的地位上升，这一地区的全球治理意见对全球治理格局的影响越来越大。
关键词
全球治理观；比较政治；全球宪政主义；全球治理制度
国家基础权力是迈克尔·曼国家理论中的重要概念，首见于他1984年发表的论文《国家自主权力：起源、机制和结果》。据他后来说，他写这篇论文有两个目标：第一，确定国家自主权的来源；第二，评估国家实际拥有多少权力。第二个目标导致了他区分两种形态的国家权力——专断权力和基础权力。毫无疑问，基础权力是这篇论文中最核心的概念。曼认为，基础权力的形成是理解国家建设的关键。欧洲封建国家向近现代国家的演变过程，表现为国家中央权力在地理空间中的扩展，推动了基础权力的发展。组织手段、后勤技术和制度设置构成了基础权力的基本要素，提供了控制和协调民间社会的主要机制。
然而，在曼论文发表后的20多年里，学界对基础权力这一概念并不十分重视。虽然有些研究会引用这个概念，但鲜有深入探讨概念本身和进一步“概念化”的努力，以基础权力为分析框架的实证研究并不多见。许多学者在论文中提及这一概念，但仅视其为一个可以概括或指代国家特定权力设置和行为的便捷术语，似乎预设其含义不言自明，无需阐述；也有学者过度延伸基础权力概念，囊括比较政治研究中的国家与社会关系、官僚机构、社会控制、国家动员等诸多现象，模糊了基础权力的确切内涵。但在最近10多年，因全球化而加剧的政治、经济、社会、环境危机，使世界各国面临多重挑战，国家基础权力日益成为国家应对挑战、实行有效治理的关键。在这个背景下，基础权力的研究开始受到关注。一些学者致力于基础权力的概念化和操作化，揭示这一权力的不同维度，赋予其更丰富的内涵，从理论上强化这一概念。更多学者将这个概念运用于实证研究，重新解释国家建设的意义，探讨影响国家权力实施控制、治理和执行政策的基础条件。
基础权力的含义究竟是什么？政治学者是如何将基础权力概念操作化的？基础权力如何用于实证研究？基础权力概念对中国研究有什么意义？本文通过解读曼的基础权力概念和梳理相关文献来回答这些问题。
一、全球治理的地域性
我们身处一个全球化的时代，经济全球化需要从政治上进行管理和约束，才不会走向无序和失衡，也即需要全球层面的治理。现有的全球治理规制是在西方主导的国际秩序和国际制度基础上建立起来的，但这并不表示它只有单一的思想来源（如新自由主义）和制度架构，也并不表明它是静态不变的。实际上，作为一个全球层面的政治管理系统，全球治理具有多元属性，体现着不同地区、不同国家的利益和规范诉求，同时它也在随着世界力量对比的变化而不断调整。今天世界金融体系、贸易体系、环境体制的变化恰恰是全球治理地域性一面的集中展示。全球治理因应经济全球化而生，但它的政治属性令其无法摆脱地域性而成为一个统一的整体。在建立一个世界政府之前，这都是无法改变的现实。
全球治理包括国际制度的设计和国际规则，而“每个国家都希望能对国际制度施加更多的控制，以图确保自己的基本价值观与利益得到维护”，各个地区由于共同的历史经验和地缘经济政治合作，也都形成了自有特色的对全球治理体制的观念和政策。经济全球化及其扩散效应无法改变各国的政治自主性，以及政治自主性背后的深层的政治文化结构和观念。以国家为代表的国际政治行为体，对世界秩序的看法不一，这些看法都直接反映在其对全球治理、对如何治理全球化的认知中。全球治理在一定意义上代表了各方对未来世界秩序的设想和展望。全球化发展到今天，世界多个国家或地区也已发展出具有自己特色的关于如何治理全球化的观点和模式。比如欧洲和东亚就有一定差别。本文选取欧洲和东亚这两个地区，对它们各自参与全球治理的路径进行初步的比较分析，以丰富我们对全球治理多样性的认知。
二、欧洲的全球治理观
全球治理的思想发源于欧洲。1992年，联邦德国前总理、前社会民主党国际主席维利·勃兰特（Willy Brandt）倡议成立“全球治理委员会”（the Commission on Global Governance），认为“全球治理”是在冷战后意识形态对抗不再激烈，经济全球化重塑世界经济秩序的情境下，应对各种传统和非传统安全的最可行的出路。
欧洲是全球治理最坚定的倡导者。欧盟本身的治理实践构成了欧盟全球治理观的基础：欧盟是一个政府间性质国际组织和准联邦国家的结合体，是一个非常特别的自成一体的政治系统，具有很强的超国家性。欧盟自己就是“治理”这一概念的现实例证，欧盟成员国向欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院等欧盟内超国家机构转让主权的力度，远远超过一般性国际组织和非洲联盟、东南亚国家联盟、拉美共同市场等区域组织。欧洲虽然是主权概念的发明者，但欧洲国家对主权的重视程度却低于世界其他地区。在欧盟和欧洲国家的全球治理倡议里，对民族国家的强调程度低于世界其他地区，欧洲被普遍认为已进入“后民族国家时代”，受到后现代主义思潮的影响，经两次世界大战的惨痛教训，再经过欧洲一体化的超国家联合实践，欧洲国家民众，特别是精英，对民族主义的负面反思更深刻，对民族国家概念有所怀疑。人权在欧洲人心目中的重要性，在很多时刻和场合要超过主权。
欧洲的全球治理规划是欧盟自身宪政设计向全球层面的延伸，它也是康德提出的“民主共同体”设想的延续。如何在没有世界政府的状况下克服无政府秩序带来的混乱和战争，欧盟及其成员国将希望寄托在国际制度的强化和国际规范的普及上。在很大程度上，欧洲国家希望将欧盟的制度向世界范围输出，这不仅体现在它积极鼓励世界其他地区进行地区一体化，比如支持东盟、非盟或是拉丁美洲区域经济合作，也表现为它大力鼓励联合国、国际货币基金组织、世界银行等全球性国际组织，甚至包括一些非政府性质的国际组织发挥更大作用，成为全球治理的治理主体。
欧洲一体化带有鲜明的法制特征，欧洲治理的一大特色就是法制化，目前在欧洲，法律已经自欧盟层面深入人民生活的各个角落，欧洲法院和成员国法院相互配合，已形成一个完整的司法体系。目前欧洲国家新增立法大约1/2为欧盟层面所立，即使是欧盟内“疑欧”情绪最浓的大国——英国，其2/3的经济和社会立法也是由英国的部长们会同其欧洲同行在布鲁塞尔制定的。自20世纪90 年代末到21世纪初，欧盟曾掀起一场 “制宪运动”，虽然其成果《欧盟宪法条约草案》，2005年被法国和荷兰公决否决，所以不得不改头换面去掉“宪法”的字眼，换上《里斯本条约》的名称生效，但在一些研究欧盟的学者看来，欧盟自1957 年《罗马条约》签订以来，对条约反复进行修订，再加上不断丰富的超国家法律实践判例，它的发展本身就是一种宪政化进程。所以，在参与全球治理的时候，欧洲人依然秉承这种思想希望未来可将全球治理转化为一种全球法治秩序（cosmopolitan legal order，CLO），即所有全球机构及各国的公共官员能够遵守义务，不考虑国籍或者公民权，尽力实现每个人的基本权利。因此，欧洲比世界任何地区都更加强调国际法治的必要性，它不断推进国际法的制度化进程，它是联合国设立国际刑事法庭最积极的推动者；它也希望通过各种法律援助和法律培训项目，推动世界各国的法治进程，废除死刑、保护公民政治自由等是其中的核心部分。所以，可以说，建立在普遍人权基础上的宪政主义是欧盟的全球治理观的最大特点。
遵从亚当·斯密在《国富论》中的教导，欧洲人认为宪法是国家与市场的框架，在全球化时代，市场已经逐渐消弭国家边界的时候，应当建立以联合国等国际组织为核心的带有宪法性质的政治架构。这实际上是欧洲自身处于后民族国家状态在世界秩序安排设想上的投映。这种设想，如德国著名哲学家于尔根·哈贝马斯所言，同美国的战略设想是不一样的。2005年5月在西班牙格林纳达召开的国际法哲学与社会哲学协会第22届世界大会上，哈贝马斯在《康德的国际法宪法化的规划——它仍有机会吗？》一文中指出：康德在世界主义观念的支配下，提出了以世界共和国为形式的国际法完全宪法化的理想。国际法的宪法化仅在二战结束后一段时期，向着康德所构想的世界法方向有所演进。但随着两极世界秩序的结束和美国成为唯一的超级大国，新自由主义的世界秩序观开始产生，康德的思想不仅遇到了传统“现实主义”的批评，也遇到了打着自由主义旗帜的人的反对。哈贝马斯将这种自由主义称为 “霸权自由主义”，并认为无论是在规范还是在经验方面，霸权自由主义都存在明显问题。他坚持认为，联合国作为国际社会核心组织的地位不容动摇，联合国缺陷并不是我们放弃康德规划的充分理由。欧洲的很多学界、政界人士也都极为赞同哈贝马斯，但同时又对中国等新兴大国是否会威胁到这种宪政秩序表示担心。比如德国前驻华大使沃尔克·史丹泽（Volker Stanzel）也强调联合国等国际组织的重要性，他说后冷战世界，如果我们想避免复杂多变的冲突所造成的不可计数的风险，就需要一个新的世界秩序，或者至少是新的 “交通规则”（Rule of the Road）。但是，与此同时，“为了使世界实现新的稳定，为了塑造未来稳定、规范的新世界秩序——这一新秩序将为未来的稳定制度制定规范——替代正在瓦解的冷战时期的制度，全世界都必须越来越坚信国际法的重要性”，“最重要的是那些构成新的中心的国家要坚信国际法的重要性”，希望中国等新兴国家不要挑战欧美主导设立的现有国际法约束框架。
三、东亚的全球治理观
东亚一体化的方式和深度与欧洲一体化有很大区别。东盟10国加中、日、韩3国的“10+3”合作是东亚地区的一体化模式，它采取非正式方式，以强调共识为目的，坚持互不干涉主权，提倡对话。这与欧洲的制度优先，强调法律约束力有很大区别。“亚洲模式”的特点是建立起更加尊重文化多样性和国家主权的制度，目标更有节制、更实用，法律程序更加非正式化，更加以情愿为基础。东亚国家大多经受过欧美殖民统治，对国家主权更加珍惜，并且信奉人权首先应由本国政府保障的理念。即使是地区一体化，也应在成员国政府主导之下，通过平等协商推进。
东亚国家大多秉持“平等”，而不是“宪政”的全球治理观。处于发展中国家立场的许多东亚国家政府包括东盟国家，认为全球经济治理应当实现发达国家与发展中国家的地位平等，同时也应当在以国家为基本行为体的基础上，通过平等协商来解决问题。这里当然有现实主义的考虑，从自己发展中国家的地位出发，它们认为需要提高发展中国家在国际组织和国际体系中的发言权和代表性，争取发展中国家以平等身份参加国际事务的决策，改变南北关系不对称和不平衡的局面，改变西方国家主导和垄断国际社会的局面，这符合它们的国家利益。另外，东亚大部分国家，都经历过殖民统治的历史，几代东亚国家人民都曾为求世界平等一员地位而艰苦奋斗。所以，一个“平等”的新世界，自然成为它们心目中的理想世界秩序，相应地，它们未来的外交也自然在根本上体现平等的原则，平等也就内化上升为它们的外交伦理。
当进入21世纪后，随着东亚国家越来越多地融入经济全球化，一方面它们也感受到金融、贸易、环境、核扩散、恐怖主义等诸多问题已经超出国界范围，需要全球层面的治理机制来处理这些棘手问题。但另一方面，它们又深切感受到既有全球治理机制又带有很强的不平等和不公平性。韩国前总统李明博在2010年首尔G20峰会时表示，过去国际货币基金组织主要由发达国家运作，现在，韩国、中国、印度和巴西等新兴经济体的地位不断得到提升，因此应被赋予平等的发言权。韩国外交与通商部副部长金宋汉（Kim Sung-han）2013年在演讲中阐明韩国要在G20中扮演 “中等强国”的角色，希望协调发达经济体与新兴国家之间的关系。他表示，世界不再是按等级制的方式，而是以网络方式运作了。在这个世界中，无人再可以决定其他人怎么做。韩国希望能通过提供有创意的理念、聪慧而灵活的战略，以及发挥道德感召力，在全球治理中积极发挥作用。在韩国政府和国际货币基金组织2010年7月12～13日在韩国大田市会展中心举行的国际高层会议上，韩国发展研究所所长Oh-Seok Hyun在会上表示，目前需要采取更加有效的全球治理结构来发展经济、应对挑战。他认为，当前的全球治理体制面临着两个缺点，第一是代表权不足，第二是亚洲国家参与度不够，所以希望在新的全球治理体制中可以让亚洲国家发挥更大的作用。
中国作为东亚地区的一个大国，也坚持了与其他国家相似的全球治理举措，其全球治理理念也与韩国等东亚国家类似。中国前国务委员戴秉国曾指出中国的全球经济治理的根本目标是推动经济全球化朝着均衡、普惠、共赢方向发展；关于治理主体，中国认为全球经济治理应该由世界各国以平等身份共同参与，并享有相应的代表性、发言权、决策权；关于治理方式，他认为全球经济治理需要坚持民主原则、尊重差异，各国通过协商合作共同解决经济全球化面临的各种难题；关于治理机制，他提出全球经济治理需要合适的机制安排，全球经济治理需要扩大代表性，要在不同层面和不同领域针对不同问题开展治理，各种治理机制可以在所有利益攸关方平等协商并达成共识的基础上，制定有关国际标准和规范，推广相关经验和有效做法，共同搭建有效的全球经济治理架构。
习近平就任中国国家主席之后，清晰地表示中国需要积极参加全球治理，比如他在2013年第五次金砖国家峰会上说：“不管全球治理体系如何变革，我们都要积极参与，发挥建设性作用，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，为世界和平稳定提供制度保障。”他认可全球治理的必要性，但也指出现有全球治理体制机制需要改革：2015年访美前夕，他在接受《华尔街日报》采访时指出，世界上很多有识之士都认为，随着世界不断发展变化，随着人类面临的重大跨国性和全球性挑战日益增多，有必要对全球治理体制机制进行相应的调整改革。这种改革并不是推倒重来，也不是另起炉灶，而是创新完善。“穷则变，变则通。”无论是一个国家，还是世界，都需要与时俱进，这样才能保持活力。推动全球治理体系朝着更加公正合理有效的方向发展，符合世界各国的普遍需求。
他也更加明确地阐明了中国关于全球治理的态度，与东亚国家的立场相当接近，均强调“平等”的、“民主”的全球治理的重要性。2015年，他在中共中央集体学习“全球治理”问题时强调，要推动变革全球治理体制中不公正不合理的安排，推动国际货币基金组织、世界银行等国际经济金融组织切实反映国际格局的变化，特别是要增加新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权，推动各国在国际经济合作中权利平等、机会平等、规则平等，推进全球治理规则民主化、法治化，努力使全球治理体制更加平衡地反映大多数国家的意愿和利益。习近平的全球治理观继承了中国始终站在第三世界的立场，为第三世界阵营说话的原则，“不管国际格局如何变化，我们都要始终坚持平等民主、兼容并蓄，尊重各国自主选择社会制度和发展道路的权利，尊重文明多样性，做到国家不分大小、强弱、贫富都是国际社会的平等成员，一国的事情由本国人民做主，国际上的事情由各国商量着办”。
总体来看，东亚国家参与全球治理，在行为体层次，更加重视主权国家的作用；在治理理念方面，虽然它们也强调法治化，尊重联合国等国际组织的核心作用，但普遍认为现有全球治理规则不够公正合理，要求改革全球治理机制，使之更能体现发展中国家的利益，反映各国平等的基本原则。当然，改变的方式不是采用强力或激进的手段，而是平等协商，渐进推进。按照中国国家主席习近平的说法，要“弘扬共商共建共享的全球治理理念”。
四、展望: 全球治理的前景
欧洲和东亚地区基于自身的历史经验、政治传统、社会模式和世界地位，具有不同特色的全球治理观和全球治理模式，它们一方面丰富和充实了全球治理的内涵和外延。但另一方面，不同种类的全球治理路径也各有不足之处：欧盟及其成员国建基于人权之上的全球宪政治理观存在不够尊重世界其他地区和国家自主性和自治能力的问题，而且此种全球宪政治理观也有一定的伪善成分，如克里·里特西（Kery Ｒittich）所言，欧盟以宪政化或者良治的外衣掩盖了大国关系、加入国际社会以及责任等实质问题，过于理想化和脱离实际。同时我们也应看到，东亚地区更加强调主权和平等的全球治理观，在未来面临着国际无政府状态下如何保证国家之间进行有效合作，以及特殊情况下怎样才能避免人道主义灾难的难题。
全球治理不同于经济全球化，它遵从的不是市场的逻辑，而是一种政治的逻辑，这意味着各国要为治理世界事务的权力而博弈和斗争。这里的权力不仅包括前述韩国学者所提到的代表性、决策权力(主要指投票权)，同时也包括观念的影响力、主导议程设置的经验和创意等 “软”权力。按照自由主义国际经济学理论，经济全球化促成国际产业分工细化和专业化，资源高效配置，自然会促进经济增长，带来财富，造就繁荣，但是社会公平正义这一政治性问题就必须通过治理来处置和实现。一定程度上，能够更好地解决社会公正问题的国家或地区，才能在全球治理模式竞争中真正占据道德制高点，获得道义感召力。目前以欧美为代表的西方所描绘的全球治理尽管扩大了参与主体的范围，软化了决策的强制性，但也存在着极度不足，这就是英国学者麦克格鲁所说的“全球治理的扭曲”。世界共同体存在着高度的代表性不均衡问题，无论是权力、影响，还是机会与资源，都存在极度不平等。
在新兴国家，特别是东亚国家加速崛起的今天，世界经济力量格局已经发生很大变化。如英国学者巴里·布赞所言，世界正在从以西方为中心的全球化演变到一个权力分布更为分散的“无中心的全球化”。与力量转移相对应的，东亚国家对全球治理安排提出了自己的要求和主张。随着非西方国家经济力量的增强，全球治理的这种不平衡的局面有了很大程度的变化，G20的出现就是一个很好的例子。原来的“被治理者”中，有一些国家已经加入了G20，并且开始发挥作用。比如2010年在首尔举行的G20 峰会上，韩国就提出了建设全球金融安全网的提议。
中国的全球治理价值观的核心是平等，这与东亚国家看法相近。中国坚持自己是G20中的一员，而非G2，即中美两国共治中的一员。一方面，我们看到中国坚定地在全球治理中站在发展中国家一边，如习近平2014年在巴西国会的演讲中所说的，中国要“加强在联合国、世界贸易组织、二十国集团、金砖国家等国际和多边机制内的协调和配合，凝聚发展中国家力量，积极参与全球治理，为发展中国家争取更多制度性权力和话语权”；另一方面，中国也在积极督促改革西方主导的既有全球治理机制，使其更多体现包括绝大多数东亚国家在内的发展中国家的利益和理念，比如发达国家在2010年的二十国集团（G20）韩国首尔峰会上，曾同意向新兴市场和发展中国家转移超过6%的IMF份额，欧洲国家还愿意让出IMF执董会中的2席给新兴市场和发展中国家。但是，国际货币基金组织迟迟没有落实将发展中国家份额提升 6%的承诺。所以，中国、巴西、俄罗斯、印度和南非2014年7月15日在巴西福塔莱萨签署协议，成立金砖国家开发银行，并建立金砖国家应急储备安排。2014年10月24日，包括中国、印度、新加坡等在内的21个首批意向创始成员国的财长和授权代表在北京签约，共同决定成立亚洲基础设施投资银行，2015年6月29日《亚洲基础设施投资银行协定》在北京举行签署仪式，截至2015年10 月，共有53个国家正式签署该协定。这些新兴的具有全球性的治理机构的出现，意味着如果原有欧美主导的全球经济治理体制不够包容，无法适应新的世界形势，中国等东亚国家和发展中国家也会建立新的全球治理机构，与其开展一定程度的竞争。
六、结语
曼的基础权力理论是对国家研究的独特贡献，为我们理解国家权力的形态以及国家同社会的关系提供了重要的概念工具。十多年来，政治学者对这一概念的精细化和操作化做出了新的贡献，并且通过实证研究，将概念拆解为不同要素，区分出不同维度，丰富了概念的含义。可以说，很多研究已经超越了曼最初的概念：基础权力不只是理解国家权力自主性的一个视角或国家建设中的一个面向，而且是解释政治和社会结果的关键变量。以上的文献梳理显示，基础权力为解释内战和叛乱、国家认同、合法性建构、意识形态转型、政策执行等问题提供了有效的分析框架，拓展了比较政治的研究领域。然而，虽然十多年来基础权力研究得到重视并取得了进展，但诚如西德尼·塔罗所说，尽管基础权力概念的理论主旨明确，在经验层面仍有许多问题需要深入探讨。比如，如果说专断权力有清晰的制度轮廓，那么基础权力的组织形态应当如何确定？边界在哪里？当曼说基础权力的“双向道”属性“使得民间社会也可以控制国家时”，是否指能影响政府的社会力量等同于基础权力？基础权力和专断权力是此消彼长的关系吗？曼认为基础权力的发展会导致国家权力自主性的减弱，但是不是也可能使得国家自主权力更专断地介入社会？这些问题都有待更多的实证研究去回答。在治理成为全球性挑战的今天，研究基础权力有了更加重要的意义和迫切性，而中国当前广泛深入的治理创新实践，则为我们提供了研究基础权力的最佳土壤。
(因篇幅限制，参考文献从略）
〇 荐稿：冯佳鑫
〇 排版：张鹭
〇 审校：杨晔 大兰