判例 | 价格行政处罚复议前置，还有这层含义
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[摘要]虽然本案河南省道路运输协会在2019年1月9日向河南省人民政府申请复议，但因其同年3月25日自愿撤回行政复议申请，2019年3月27日河南省人民政府作出《行政复议终止通知书》，故该处罚决定仍未经过复议审查。
河南省道路运输协会对于政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议，对复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起诉讼。
河南省道路运输协会一审诉称:河南省发展和改革委员会于2018年11月23日作出了豫发改价检罚决字〔2018〕116号《行政处罚决定书》对河南省道路运输协会进行行政处罚。
河南省道路运输协会认为，一、河南省发展和改革委员会以河南省道路运输协会收取安全生产标准化达标考评费（咨询费）属于价格违法行为为由对河南省道路运输协会作出行政处罚没有法律依据；二、河南省发展和改革委员会所认定的河南省道路运输协会超标收取培训费的事实存在不合理之处；三、河南省发展和改革委员会行政处罚程序违法。
综上所述，河南省发展和改革委员会对河南省道路运输协会作出的豫发改价检罚决字〔2018〕116号《行政处罚决定书》缺乏明显的事实与法律依据且程序违法。
请求撤销河南省发展和改革委员会作出的豫发改价检罚决字〔2018〕116号《行政处罚决定书》。
郑州铁路运输法院一审查明:河南省发展和改革委员会依据《河南省价格监督检查条例》和《国家发展改革委关于印发《规范价格行政处罚权的若干规定》的通知》（发改价监〔2014〕1223号）的规定，于2018年11月23日作出豫发改价检罚决字〔2018〕116号《行政处罚决定书》，对河南省道路运输协会作出以下行政处罚:1.警告；2.没收违法所得945756元；3.并处一倍罚款，计945756元。
如果不服处罚决定，可以自收到本决定书之日起60日内先向国家市场监督管理总局或者河南省人民政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以收到行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。
河南省道路运输协会不服提起行政诉讼。
一审另查明:河南省道路运输协会于2019年1月9日向河南省人民政府申请行政复议，于同年3月25日自愿撤回行政复议申请，2019年3月27日，河南省人民政府作出豫政复终〔2019〕47号《行政复议终止通知书》。
自2019年起，河南省发展和改革委员会价格监督检查职能由河南省市场监督管理局行使。
郑州铁路运输法院一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条 第二款 规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。
本案中，首先，河南省道路运输协会要求撤销的豫发改价检罚决字〔2018〕116号《行政处罚决定书》的处罚依据是《河南省价格监督检查条例》，《河南省价格监督检查条例》第二十七条 规定:“被处罚单位和个人对行政处罚不服的，可以在接到《行政处罚书》之日起十五日内向上一级价格监督检查机构申请复议……对复议不服的，可以在收到《复议决定书》之日起十五日内向人民法院提起诉讼。
”其次，在该处罚决定书中明确告知了河南省道路运输协会应先向国家市场监督管理总局或者河南省人民政府申请行政复议，对复议结果不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。
最后，虽然本案河南省道路运输协会在2019年1月9日向河南省人民政府申请复议，但因其同年3月25日自愿撤回行政复议申请，2019年3月27日河南省人民政府作出《行政复议终止通知书》，故该处罚决定仍未经过复议审查。
因本案属于依法应当复议前置的情形，河南省道路运输协会未经行政复议直接向人民法院起诉不符合法律规定，故，河南省道路运输协会的诉讼请求没有法律依据，一审法院不予采纳。
依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条 第一款 第（五）项 、第三款 的规定，裁定驳回了河南省道路运输协会的起诉。
河南省道路运输协会不服一审裁定，向本院上诉称:，在价格行政处罚案件中，行政复议前置的规定所针对的仅仅是市场活动中的经营者，而不包括其它主体。
上诉人属于具有法人资格的社会团体，而不是价格法中所界定的经营者。
《社会团体登记管理条例》规定了社会团体进行经营活动的处罚实施机关为登记管理机关，而非价格管理机关，因此，一审法院依据《河南省价格监督检查条例》第二十七条 之规定认定本案属于行政复议前置的情形并驳回上诉人的起诉在认定事实和法律适用方面均存在错误。
另外从上述法规的效力、时间先后顺序来看，《河南省价格监督检查条例》颁布于1997年，《价格违法行为行政处罚规定》修改颁布于2010年，《社会团体登记管理条例》修改颁布于2016年，无论是从新法优于旧法，还是特别法优于普通法，一审裁定立论都不能成立。
综上所述，上诉人认为一审法院所作出的行政裁定认定事实不清，适用法律不当，请求:一、撤销（2019）豫7101行初137号行政裁定书；支持上诉人的诉讼请求；二、本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
河南省市场监督管理局答辩称:一、本案属于行政复议前置情形，河南省道路运输协会不可以直接提起行政诉讼，一审法院驳回河南省道路运输协会的起诉认定事实清楚，适用法律正确。
二、河南省道路运输协会属于价格法界定的经营者，其价格违法行为应当由价格主管部门进行处罚，因此，应当适用《价格违法行为行政处罚规定》第二十条 行政复议前置的相关规定。
河南省市场监督管理局认定河南省道路运输协会收取安全生产标准化达标考评费、咨询费属于价格违法行为，并作出相应行政处罚，事实清楚，证据充分，依法有据。
综上，河南省道路运输协会的起诉不符合法律法规的相关规定，其上诉理由亦不成立。
一审法院作出的裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
本院二审查明的事实与一审认定的主要事实一致。
本院认为，本案争议的焦点为河南省道路运输协会提起本案诉讼是否需先向行政机关申请复议。
《中华人民共和国价格法》第三条 规定“所谓的经营者是指从事生产、经营商品或者提供有偿服务的法人、其他组织和个人”以及《价格违法行为行政处罚规定》第二十条 规定“经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。
”根据上述法律、法规规定，河南省道路运输协会属于提供有偿服务的社会团体法人，应视为经营者，本案属于法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议的情形。
河南省道路运输协会对于政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议，对复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起诉讼。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
河南省道路运输协会的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款 第（一）项 之规定，裁定如下:
驳回河南省道路运输协会的上诉，维持郑州铁路运输法院（2019）豫7101行初137号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
二〇一九年十一月二十九日
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