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近日，上海市高级人民法院向社会各界发布《2019年度上海行政审判白皮书》和“2019年行政审判典型案例暨争议实质解决案例”。其中，与市场监管相关的三起，有一起市场监管局作出的行政处罚决定被撤销。
2019年上海法院行政审判典型案例（目录）
一、北京奥德清洁服务有限公司上海分公司诉上海市长宁区人力资源和社会保障局工伤认定案二、上海永品实业有限公司诉上海市闵行区住房保障和房屋管理局房屋拆迁裁决案三、卜某某诉上海市公安局嘉定分局封浜派出所行政处罚决定、上海市嘉定区人民政府行政复议决定案四、梁某诉上海市公安局闵行分局交通警察支队交通行政行为案五、杨某诉中国证券监督管理委员会上海监管局证券行政处罚案六、上海大易云计算股份有限公司诉上海市浦东新区市场监督管理局行政处罚决定案七、上海图域文化发展有限公司诉上海市静安区市场监督管理局列入企业经营异常名录决定、上海市市场监督管理局行政复议决定案八、上海关港科技发展有限公司诉上海市水务局行政处罚决定、上海市人民政府行政复议决定案九、江苏瑞达海洋食品有限公司诉江苏省盐城市大丰区人民政府、盐城市大丰区自然资源和规划局农业行政许可纠纷案十、上海上锦制药有限公司诉上海市药品监督管理局撤销行政批复案案例六：上海大易云计算股份有限公司诉上海市浦东新区市场监督管理局行政处罚决定案
【要点】《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）第九条第（三）项规定，广告不得使用“国家级”“最高级”“最佳”等用语。经营者在宣传其所获荣誉时，奖项名称中包含“最佳”等绝对化用语，是否违反上述规定，司法审查中应当结合具体案情，以是否产生误导消费者、引起不正当竞争的危害后果作为认定是否构成违法行为的要件。
【案情】上海大易云计算股份有限公司（以下简称大易公司）主要经营人力资源软件开发服务业务。2018年12月13日，上海市浦东新区市场监督管理局（以下简称浦东新区市监局）作出行政处罚决定，认定大易公司于2018年4月1日起在其自设网站(www.dayee.com)上发布广告。该广告在荣誉奖项部分含有“2017-2018大中华区最佳招聘管理软件服务商”“连续三年(2013-2016)蝉联‘大中华区最佳招聘管理软件服务商’”等获奖内容并贴有相应的获奖证书图片。上述奖项名称中含有“最佳”用语。大易公司上述行为违反《广告法》第九条第(三)项“使用‘国家级’、‘最高级’、‘最佳’等用语”的规定，对其罚款100,000元。大易公司不服，诉至上海市静安区人民法院，要求撤销浦东新区市监局作出的上述行政处罚决定，并返还大易公司已缴纳的罚款100,000元。【审判】上海市静安区人民法院一审判决撤销浦东新区市监局作出的行政处罚决定，浦东新区市监局自判决生效之日起60日内返还大易公司已缴纳罚款100,000元。一审判决后，浦东新区市监局不服，向上海市第二中级人民法院提起上诉。上海市第二中级人民法院二审认为：本案的争议焦点是大易公司的广告活动是否违反了《广告法》的规定，是否应实施行政处罚。大易公司使用“最佳”用语的情形，系置于“公司简介”栏目下，如实介绍该公司曾经获得过的荣誉奖项，无法推断出大易公司主观上具有贬低其他竞争对手、误导消费者的恶意。从客观后果来看，大易公司展示的荣誉证书图片下方的文字即为证书中所获奖项的名称，文字与图片内容具有一致性，尺寸大小亦相互适应，并未突出使用含“最佳”用语的文字，故图文应视为一个整体，共同承担介绍大易公司所获奖项的功能。该奖项是由市场上独立的机构经过一定程序、以一定标准、设定一定时限后评选获得的奖项，具有明显的个体主观性和时空限定性，并不意味着普通大众对大易公司的评价是“最佳”，更不代表大易公司客观上就是“最佳”。因此，大易公司使用“最佳”用语的情形，不属于贬低竞争对手的排他性宣传，也不可能造成受众误解，不存在扰乱市场秩序、侵害潜在消费者合法权益的危害后果。上诉人所作行政处罚决定适用法律错误。据此判决驳回上诉，维持原判。【典型意义】如何在依法维护正常的市场秩序和保护公平竞争环境的同时，避免因机械适用法律条文而导致的过罚失当，损害市场主体的利益，是实践中需要正确把握的问题。本案对《广告法》相关条文适用作出了具体诠释，即在《广告法》调整范畴内，应以是否产生误导消费者、引起不正当竞争的危害后果作为认定是否构成违法行为的要件。本案对于审理此类案件具有一定参考意义，同时对促进行政机关依法行政，营造良好营商环境起到积极作用。 案例七：上海图域文化发展有限公司诉上海市静安区市场监督管理局列入企业经营异常名录决定、上海市市场监督管理局行政复议决定案
【要点】市场监管部门将企业列入经营异常名录的行为影响当事人权利义务，属于行政诉讼的受案范围。市场监管部门根据《企业经营异常名录管理暂行办法》规定，通过实地调查等方式查实企业未在登记的住所实际经营且无法取得联系的，有权将相关企业列入异常经营名录并予公示。当事人对该行为起诉要求撤销的，法院不予支持。
【案情】2018年10月17日，上海市静安区市场监督管理局（以下简称静安市场监管局）执法人员至原告上海图域文化发展有限公司登记的住所地静安区某幢201室开展随机检查，发现该场所的实际使用人为某律师事务所，现场未查见原告在该址经营且无法与原告取得联系，后经进一步调查取证，该局认定原告未在登记的地址经营且通过该址无法取得联系，遂依据《企业经营异常名录管理暂行办法》第四条第（四）项、第九条规定，于同年11月11日将原告列入经营异常名录并通过市场主体信用信息公示系统对外公示。原告向上海市市场监管局申请行政复议，市市场监管局经复议决定维持前述行政行为。原告仍不服，向上海市闵行区人民法院提起行政诉讼，要求撤销将其列入经营异常名录的决定，且一并撤销复议决定。【审判】上海市闵行区人民法院经审理后认为：《企业经营异常名录管理暂行办法》第四条第（四）规定，通过登记的住所或者经营场所无法联系的，应当列入经营异常名录；第九条规定，监管部门在依法履职过程中通过登记的住所或经营场所无法与企业取得联系的，应当自查实之日起十个工作日内作出将其列入经营异常名录的决定，并予公示。本案中，根据静安市场监管局提供的抽查记录表、现场笔录、现场照片等证据材料，能够证明原告存在未在登记的住所实际经营且无法通过该住所取得联系的情形，静安市场监管局适用前述规定将原告列入经营异常名录，认定事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当。原告主张其虽未在登记住所实际经营但仍在同一园区内经营办公，故不构成违法，该辩解意见理由难以成立，法院不予采纳。复议机关作出维持原行政行为的复议决定，经审查亦无不当。因此法院判决驳回了原告的诉讼请求。【典型意义】本案系《企业经营异常名录管理暂行办法》施行以来，上海地区首起被列入名录的企业不服该市场监管措施提起行政诉讼的案件。一方面，企业被列入经营异常名录后，在参加招投标、申请银行贷款等方面将会受到限制，人民法院将此类以信用惩戒为特征的监管举措纳入行政诉讼受案范围，体现了司法对行政行为应有的审查和监督之义。另一方面，法院通过裁判的方式依法支持监管部门对“不在对外公示的住所和营业场所实际经营”这一行为进行信用约束和惩戒，有助于提醒和督促市场主体及时履行有关信息公示和披露的法定义务，从而引导各市场主体共同营造依法治理、诚实守信的法治化营商环境。 案例十：上海上锦制药有限公司诉上海市药品监督管理局撤销行政批复案
【要点】上级行政机关针对下级的工作请示作出的批复属于内部行政行为，虽在刑事案件中作为证据被当事人获知并可能影响刑事案件处理结果，但未对其产生行政法上的外部法律效力，依法不属于行政诉讼受案范围。当事人就该批复提起的行政诉讼，应当裁定驳回起诉。
【案情】2017年9月13日，上海市金山区市场监督管理局（以下简称金山区市场监管局）向原上海市食品药品监督管理局（以下简称原市食药监局，因机构改革，其药品安全监管职能由上海市药品监督管理局承担）提出《关于使用不符合国家药品标准规定的生草乌投料生产止痛消炎软膏问题的请示》。同年10月23日，原市食药监局针对该请示作出《关于金山区市场监管局对使用不合格生草乌投料问题的批复》（以下简称涉案批复），主要内容为“根据《中华人民共和国药品管理法》第四十八条第三款第二项的规定，使用不符合国家药品标准规定的生草乌投料生产的止痛消炎软膏应判定为按假药论处的假药。你局应依据相关法律法规处置，并做好行政执法和刑事司法衔接工作”。上锦公司因涉嫌制售假药由上海市人民检察院第三分院提起公诉才获知涉案批复，遂提起行政诉讼，请求撤销涉案批复。二审庭审中，上诉人陈述其在刑事案件中仅获知涉案批复的内容，直至本案一审审理中才首次获取涉案批复的复印件文本。【审判】上海市浦东新区人民法院一审认为，涉案批复系在刑事案件程序中对上锦公司的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的相关规定，有关机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回上锦公司的起诉。一审裁定后，上锦公司不服，向上海市第三中级人民法院提起上诉称：涉案批复在刑事案件中作为关键证据，影响了上诉人的权利义务，已经产生外部法律效力，应当属于行政诉讼受案范围；被上诉人作出涉案批复在前，公安机关对上诉人立案侦查在后，故一审法院认为涉案批复是刑事司法行为错误，请求撤销原审裁定，改判支持其原审诉请。上海市第三中级人民法院二审认为，双方当事人对涉案批复系原市食药监局就金山区市场监管局的内部请示作出的上下级业务指导的内部行政行为并无异议。本案争议焦点在于，涉案批复是否外化成为可诉的行政行为，是否属于行政诉讼受案范围。对此法院认为，内部行政行为外化后并不当然具有可诉性，只有当该行政行为与行政相对人产生行政法律关系、对行政相对人行政法上的权利义务产生实质影响时，该内部行政行为才具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。本案中，首先，市药监局的下级机关金山区市场监管局具有查处辖区内违反药品管理相关规定行为的法定职权，亦已对上诉人进行立案调查。涉案批复仅是针对金山区市场监管局在调查过程中就涉案草乌定性问题提出的内部请示所作的回复，其作出的对象是金山区市场监管局而非上诉人，批复内容并未直接对上诉人作出处罚，未对上诉人设定一定的义务。金山区市场监管局收到涉案批复后仍需结合其调查搜集的其他证据依职权作出最终处理。其次，涉案批复作为相关刑事案件中公诉机关提起公诉时的认定事实证据之一，可能对上诉人是否应承担相应刑事责任产生一定影响，但该影响并非对上诉人课以行政法上的义务，更无法通过行政诉讼予以解决。再次，涉案批复制作时即注明不予公开，未向上诉人送达，上诉人系在相关刑事案件中作为证据获知。综上，涉案批复未以上诉人为行政相对人、未与上诉人形成行政法律关系、未对上诉人的权利义务产生实际影响，构成《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项规定的“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，依法不属于行政诉讼的受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。此外，涉案批复系被上诉人履行药品监督管理职权的行政行为，并非依照刑事诉讼法明确授权的行为，原审认为涉案批复属于“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为”有误，予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。【典型意义】《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项规定，“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，不属于行政诉讼受案范围。如何对上述行为进行认定，审判实务上有不同认识，实践中亦有不少内部行政行为外化后被纳入行政诉讼受案范围的案件。本案的审理和裁判表明：外化后的内部行政行为并不当然具有可诉性，应结合具体案情从是否存在行政相对人、是否形成行政法律关系及是否直接对当事人的权利义务产生实际影响等三方面判断。本案明确了此类案件的具体审查标准，对进一步厘清人民法院行政诉讼受案范围提供了有益的借鉴和参考。