【案例研讨】谈行政处罚听证的条件、期间和有关问题
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谈行政处罚听证的条件、期间和有关问题
孙继承
一、法律规定
行政处罚法第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。
上述规定明确了听证的法定条件，行政机关告知听证的法定义务，和当事人申请听证的法定期间。
二、关于听证的法定条件
实践中有三类问题：没收较大数额财产是否符合听证的法定条件？没收较大数额的违法所得是否符合听证的法定条件？没收的“财产+违法所得+财产”达到较大数额的，是否符合听证的条件？
1、对“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等”之“等”字的理解。
行政处罚法第四十二条采用列举方式，明确规定应当听证的处罚决定种类为“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等”。单纯从文义解释上看，对应当进行听证的处罚决定可以有两种理解：一是闭合式的理解，即仅包括责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款三类；二是开放式的理解，即除了该三种行政处罚之外。还包括其他在性质上相似的行政处罚。二者主要分歧在于对“等”字的理解，即我们通常说的“等内”还是“等外”问题。
听证程序是较为正规的听取行政相对人意见的程序，目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表达意见的机会。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为，缩小公民与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。一般而言，行政听证程序适用的前提是行政机关有可能作出重大的、影响相对人权利义务关系的决定。也就是说，如果行政机关的一个决定可能对相对人的权利义务产生重大影响。那么，行政机关应当举行听证，由第三人主持，听取行政机关和相对人的陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料再作出行政决定。在行政处罚领域，如果行政机关的行政处罚会对相对人产生重大影响，那么行政机关应当告知相对人有要求听证的权利。从这个角度上说，对相对人产生重大影响的行政处罚决定当然不仅限于行政处罚法第四十二条所明文列举的三种，还应该包括其他与该三种行政处罚类似且对相对人权利义务产生重大影响的行政处罚。其实这也是行政处罚法设立听证程序的立法本意所在。
八届全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政处罚法(草案)》审议结果的报告指出，草案规定，对行政机关作出的责令停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款三种行政处罚，当事人可以要求举行听证，修改后增加了吊销许可证，还多了“等”字，“等”是一种立法技巧。地方公安机关曾就对于没收较大数额的违法所得或者非法财物是否适用听证程序请示公安部。后公安部向最高人民法院行政庭咨询，并请示全国人大常委会法工委，得到的答复都是：行政处罚法第四十二条第一款规定的听证范围是“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”，这里的“等”是开放式的不完全列举。
综上，从立法到司法都一致认为，行政处罚法第四十二条的“等”字，系开放式的不完全列举，应当是指其明文列举的三种行政处罚以外，并且与列举处罚类似的其他对相对人权益产生重大影响的行政处罚。这样“没收较大数额涉案财产”是否属于“等”之列也就有了讨论的前提。
2、没收较大数额财产的，行政机关应当告知当事人有权申请听证。
相关案例：黄泽富、何伯琼、何熠诉成都市金堂工商行政管理局行政处罚案（本案为最高院公布的第6号指导案例）。
【基本案情】金堂工商局依法对无照且无许可经营的网吧进行查处，并作出“没收在何伯琼商业楼扣留的从事违法经营活动的电脑主机32台”的处罚决定，属于没收较大数额财产，对黄泽富等三人的利益产生重大影响的行为，金堂工商局在作出行政处罚前应当告知被处罚人有要求听证的权利。但是金堂工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知黄泽富等三人有陈述、申辩的权利，而没有告知听证权利。
【裁判要旨】：《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”虽然该条规定没有明确列举“没收财产”，但是该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据行政处罚法第四十二条的规定适用听证程序。关于没收较大数额的财产标准，应比照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第三条“本规定所称较大数额的罚款，是指对非经营活动中的违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款”中对罚款数额的规定。因此，金堂工商局没收黄泽富等三人32台电脑主机的行政处罚决定，应属没收较大数额的财产，对黄泽富等三人的利益产生重大影响的行为，金堂工商局在作出行政处罚前应当告知被处罚人有要求听证的权利。本案中，金堂工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知黄泽富等三人有陈述、申辩的权利，而没有告知听证权利，违反了法定程序，依法应予撤销。
3、没收较大数额违法所得的，行政机关应当告知当事人有权申请听证。
2004年最高人民法院给新疆高级法院《关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》（最高人民法院〔2004〕行他字第1号）指出，人民法院经审理认定，行政机关作出的没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。有关“较大数额”的标准问题，实行中央垂直领导的行政管理部门作出的没收处罚决定，应参照国务院部委的有关较大数额罚款标准的规定认定；其他行政管理部门作出没收处罚决定，应参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定认定。
相关案例一：苏州市东丰公司不服苏州市工商局行政处罚案。
【基本案情】2014年9月，苏州市工商局在执法调查时发现，当地的东丰公司在加工生产男女系列服装时，将“上海”产地标识佩挂在服装上，有涉嫌伪造产地的行为。该局最后认定该公司共生产伪造产地的服装50395件，获取加工费价税合计800955元，扣除税款为684577元。同月20日，该局作出了行政处罚决定：责令东丰公司改正错误行为，并没收其违法所得684577元。苏州市工商局在调查和处罚东丰公司的过程中，依据行政处罚法严格地以法定程序执法，但东丰公司认为，工商局在没收其68万多元财产时，没有告知其有要求举行听证的权利，属于程序违法，遂诉至法院。
【裁判要旨】国家工商总局颁布的《工商行政管理机关行政处罚案件听证暂行规则》和行政处罚法都没有明确规定对“没收违法所得”要求举行听证，但2004年9月最高人民法院对新疆自治区高级人民法院《关于没收财产是否应当进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》认为，没收较大数额财产，当事人有要求举行听证的权利。本案中，苏州市工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知东丰公司有陈述、申辩的权利，而没有告知听证权利，违反了法定程序，依法应予撤销。
针对本案中最高院批复的法律效力问题，北京大学法学院教授姜明安指出，行政机关执法的依据当然是法律、法规、规章和其他规范性文件，而不是法院的判决、批复或司法解释。但是，根据行政诉讼法，法院对行政机关实施的具体行政行为的合法性有司法审查的权力。法院在审查行政机关的具体行政行为的合法性时，如认为行政机关实施的具体行政行为所依据的规章或其他规范性文件违反法律、法规，可以撤销行政机关的具体行政行为。这样，行政机关在适用规章和其他规范性文件作出具体行政行为时，就必须认真考虑（但不是依据）法院的判决、批复和司法解释，尽量不要作出与法院的判决、批复和司法解释相抵触的具体行政行为，以免被法院撤销。
相关案例二：许艳青不服被告那坡县林业局林业行政处罚案。
【基本案情】2013年10月间，玉某与夏某签订合同，夏某将自有的一片杉木出卖给玉某价值50000多元。购买后，玉某办理了采伐证，并对该片杉木进行砍伐，2013年11月2日，玉某将所采伐的杉木原木从砍伐点运到公路边的一处空地堆放，第二天下午（星期天）玉某在未办理取得木材运输证的情况下，雇请两辆大货车将其购买的杉原木装车运往县城，并准备运往南宁销售，当晚20时许，当运送木材的货车从装货地点驶出不到十公里路段时，被该县林业行政执法人员当场拦截扣押。经技术人员检验和价格认证中心对该木材进行价格认定，确定玉某无证运输的杉原木共计60立方米，价值30000余元。后县林业局根据《广西壮族自治区木材运输管理条例》第十四条第一款的规定，作出那林罚字［2013］第38号《林业行政处罚决定书》，对玉某的杉原木予以没收，并马上对该原木进行了变卖处理。玉某不服，遂向所在地法院提起行政诉讼，请求法院撤销林业局作出的具体行政行为。
【裁判要旨】本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，据此规定，被告那坡县林业局在作出那林罚字（2013）第38号《林业行政处罚决定书》之前，没有书面告知原告有听证的权利，应视为违反法定程序。
4、没收的“财产+违法所得”达到较大数额的，是否应当告知当事人听证权利？
笔者认为，处以较大数额的罚款，或没收较大数额的财产，或没收较大数额的违法所得应当召开听证会，那么当上述三者之和或任意二者之和达较大数额的，从法理上看，也应当召开听证会。因为上述处罚种类都属于经济制裁，本质上差别不大，都构成了对“对相对人权益产生重大影响”。
三、关于行政机关对不符合听证法定条件的案件“自设”听证义务的问题
《行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。可见，与《行政处罚法》不同，《行政许可法》规定的听证还包括“行政机关认为需要听证”的情形。在行政执法中，在不符合法定听证条件的情形下，行政机关以文件、对外公告或承诺等方式自设听证义务的，是否应当告知当事人听证权利？
笔者认为，授益性和行政自制性质的内部行政程序和更低级别的规范性文件，可以作为赋予当事人听证权利的“法源”。最高人民法院办公厅关于印发《行政审判办案指南(一)》的通知(2014年2月24日 法办[2014]17号) 指出，关于行政机关自设义务可否归入法定职责的问题，行政机关在职权范围内以公告、允诺等形式为自己设定的义务，可以作为人民法院判断其是否对原告负有法定职责的依据。
相关案例：北京创基物业管理有限公司诉北京市海淀区人民防空办公室行政处罚案。
【裁判要旨】《中华人民共和国行政处罚法》中，规定了简易程序、一般程序、听证程序三种不同的处罚程序。除作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚应当告知当事人有要求举行听证的权利外，并未禁止行政机关在作出其他行政处罚时适用听证程序，应当属于行政机关行使自由裁量权的范畴。但行政机关行使自由裁量权，应当遵循公正、公开的原则。海淀区人防办对创基物业公司作出警告、罚款二万元的行政处罚决定，根据《北京市行政处罚听证程序实施办法》的规定，不属于数额较大的罚款，可以适用《中华人民共和国行政处罚法》规定的一般程序。但海淀区人防办向创基物业公司送达了听证告知书，明确告知当事人可以在三日内提出听证申请，意味着其自行选择适用听证程序，是其行使自由裁量权的结果。海淀区人防办对其自行选择适用的行政处罚程序，负有严格按照法律规定予以履行的义务。海淀区人防办在告知创基物业公司听证权利的当日，在没有证据证明创基物业公司表示放弃听证权利的情况下，即向其送达了行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定的公正原则，本院不能支持。
四、当事人申请听证的法定期间
1、“3日”是“工作日”还是“自然日”。
《行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
《民事诉讼法》第八十二条规定，期间包括法定期间和人民法院指定的期间。期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。
《行政复议法》第四十条规定，行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。
《行政许可法》第八十二条规定， “本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。”
《行政强制法》第六十九条规定，本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日。
从上述有关法律规定来看，在《行政处罚法》对“日”的计算问题未做规定的情形下，未充分保障当事人听证权益，将行政处罚听证的法定期间理解为“工作日”比较稳妥。原因还在于：3日是较短期限，如果理解为自然日，则应当包括周六、周日。从实践来看，行政机关在周六、周日并无法定工作义务，实际上当事人的有效申请时间只有一天，这显然对当事人非常不公平，也不符合立法本意。
2、当事人放弃听证权利后，又在法定期间内申请听证的，是否应当组织听证？
笔者认为，行政处罚法规定当事人3日提出听证权利，这里的3日应当是个不变期间。当事人在期间届满之前，对是否要求听证有反复的，应当以其在听证申请期限届满前的最后一丝意思表示为准。也就是说，当事人表示放弃申请听证权或明确表示不申请听证的，在听证申请期间届满前，仍然有权要求组织听证。同样道理，不属听证案件的当事人在法定的申述申辩期间内，及时之前表示放弃陈述申辩权，或者已做过陈述申辩，其在法定的陈述申辩期间届满前（《农业行政处罚程序规定》中明确为3日），仍可可以进行陈述申辩。《公安部行政处罚程序规定》第一百一十条即规定，违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后，处罚决定作出前，又提出听证要求的，只要在听证申请有效期限内，应当允许。另外，《工商行政管理机关行政处罚程序实务》（中国工商出版社出版）一书中，也持同样观点。
五、告知听证后，当事人未规定时间和地点参加听证的处理
行政机关告知当事人听证时间和地点后，听证人未参加听证的，行政机关是否应当按照《行政处罚法》继续召开听证会？《农业行政处罚程序规定》第四十五条规定，当事人未按期参加听证并且未事先说明理由的，视为放弃听证权利。根据上述规定，农业执法实践中需要注意两个问题：1）在《行政处罚听证会通知书》中，除告知告知当事人举行听证的时间、地点、听证主持人名单及可以申请回避和可以委托代理人等事项外，还应当明确告知“当事人未按期参加听证并且未事先说明理由的，视为放弃听证权利”。2）当事人未按期参加听证的，执法人员应当注意收集相关证据，通过拍照、由听证主持人、听证员和调查人员签字等方式记录组织听证的事实。
相关案例：防城港市城区烟草专卖局与黄琦朝行政处罚案。
【有关案情】烟草局2013年12月4防城港市城区烟草专卖局向黄琦朝送达事先告知书，12月5日黄琦朝提出听证申请；12月19日处罚机关向当事人送达听证通知书，告知12月27日举行听证并告知地点；12月27日当天，黄琦朝未参加听证。处罚机关认定黄放弃听证，作出处罚。2013年12月4日，上诉人给被上诉人送达了“防城港市防城区烟草专卖局听证告知书”，告知被上诉人依照相关法律规定其有权利要求和申请举行听证，被上诉人于2013年12月5日提交“行政听证申请书”。2013年12月27日，上诉人在防城港市城区烟草专卖局举行了听证，但被上诉人却无正当理由情况下不到场参与听证。上诉人举行听证有档案中的听证笔录可以佐证。因此本次听证合法有效。被上诉人作为利害关系人，既然书面提出了听证申请，却无故缺席，是自行放弃参加听证的权利，与上诉人无关。
【有关说明】《烟草专卖行政处罚程序规定》未规定当事人未按告知的时间、地点参加听证的法律后果。
【裁判要旨】二审法院认为，本案二审中双方当事人的争议焦点是，上诉人城区烟草专卖局对被上诉人黄琦朝进行行政处罚的程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。并对组织听证的费用和程序作出具体规定。而行政处罚法第三十二规定，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。据此，通过听证程序充分听取、重视当事人的陈述和申辩是行政机关进行行政处罚重要和必经的程序，没有举行听证程序即进行相关行政处罚属程序违法而非程序瑕疵。而依照行政诉讼法第三十二条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。根据《最高人民法院关于〈执行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六第二款的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据依据。本案中，上诉人未能提供有效证据证实，其在作出行政处罚之前已经按照行政处罚法的要求举行了听证程序，已经充分听取、重视当事人的陈述和申辩，即未能在举证期限内提供其作出听证笔录，未能证实举行听证的时间、地点、主持人，当事人是否参加，是否公开进行，是否涉及回避，是否进行申辩和质证，当事人如不参加的是否查明原因（尤其是否有正当理由）以及当事人是否书面明确放弃听证、放弃申辩和质证等权利，根据举证责任分配原则，上诉人应承担举证不能的不利后果。综上，上诉人不能提供有效证据证实其已经举行听证程序并已经充分听取、重视当事人的陈述和申辩，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十二条的规定，程序违法。