谈农业行政处罚案件“集体讨论”的几个问题
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【观点】谈农业行政处罚案件“集体讨论”的几个问题
孙继承
一、什么案件应当“集体讨论”
（一）法律规定。
1、《行政处罚法》第三十八条第二款：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
2、《行政处罚法》第四十三条 听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。
3、《农业行政处罚程序规定》第三十七条执法人员在调查结束后，认为案件事实清楚，证据充分，应当制作《案件处理意见书》，报农业行政处罚机关负责人审批。案情复杂或者有重大违法行为需要给予较重行政处罚的，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定。
（二）对“集体讨论”案件范围的分析
1、对《行政处罚法》第三十八条的规定的理解。该条规定语义含糊。可以有以下两种理解：第一种理解：“情节复杂的案件”和“对重大违法行为给予较重处罚”；第二中理解：“对情节复杂的违法行为给予较重处罚”和“对重大违法行为给予较重处罚”。
2、对《农业行政处罚程序规定》第三十七条规定的理解。按照《农业行政处罚程序及文书制作实务（第二版）》（农业部产业政策与法规司、农业部管理干部学院编，法律出版社，2013年12月第2版）的观点，集体讨论案件包括：1、案情复杂的。2、有重大违法行为需要给予较重行政处罚的。这种理解与对处罚法规定的第一种理解一致。
但是，实践中，一般操作是按照对处罚法的第二种理解来进行的。从罚款（或违法所得、或没收财产）额度来看，达到听证案件标准的，进行了集体讨论。从处罚种类来看，责令停产停业、吊销许可证或者执照的，也进行了集体讨论。而对单纯“情节复杂或案情复杂”的案件，从近几年全国农业行政处罚案件评查对象来看，几乎未见有这样的案件由集体讨论决定。
如果当事人提供了案件属于“情节复杂或案情复杂”的证据，无论案值或罚款额度，行政机关是否应当集体讨论决定？这个问题值得引起我们注意。笔者认为，从法律条文的规定来看，这种情况应当集体讨论决定。上述《农业行政处罚程序及文书制作实务（第二版）》一书指出，对“案情复杂”的案件可以结合如下因素认定：认定事实和证据争议较大的；适用的法律、法规或规章有异议的；上级交办、群众举报、媒体曝光等社会影响较大的；执法管辖区域不明确，或有争议的；对违法行为拟予以减轻处罚的；其他啊认为属于复杂案件的。这种划分充分考虑了案件的管辖、案情、法律适用和自由裁量，具有极大的参考价值。
3、对《行政处罚法》第四十三条规定的理解。一种观点认为，所有听证案件，听证程序结束后，都应当进行集体讨论。另一种观点认为，所有听证案件，并且处罚决定符合“对情节复杂或者重大违法行为给予较重处罚”情形的，听证程序结束后才需要集体讨论。
笔者赞成第二种观点。例如，江苏某地农业执法机关拟对法人企业处2万罚款，向当事人送达了处罚事先告知书和听证通知书，并组织了听证。听证结束后，执法机关将处罚数额调整为1.8万元。在这种情况下，执法机关无需按照处罚法第四十三条规定进行集体讨论。理由在于，第一，处罚法四十三条并未直接规定：听证结束后，行政机关的负责人应当集体讨论决定。可见，该条文并未把听证案件直接划入集体讨论案件的范围，而是使用了条文“转致”。因此，处罚法第三十八条对集体讨论范围的具体规定仍是唯一的判断标准。处罚法四十三条并不是扩大了集体讨论案件的范围，而是属于一种“强调”和“提醒”。这种强调或提醒的含义在于，经过听证程序的案件，如果属于集体讨论的范围，还应当再次进行集体讨论。第二，全国人大法工委《行政处罚法释义》中指出，根据第三十八条的规定，听证程序结束后，要由行政机关负责人或者其集体，根据听证程序的调查结果，分别不同情况，依法作出有关决定。从这个解释可以看出，听证案件在听证结束后，并不是必然需要集体讨论。
（三）对听证案件范围与集体讨论案件范围的理解。
现行法律规定对听证案件范围的划定，是“具体明确”的、列举式的。而对集体讨论案件范围的划定，是“抽象明确”的。
《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。从语义上看，“行政机关作出较大数额的罚款”与“对重大违法行为给予较重罚款处罚”存在差别（即听证案件的范围＞集体讨论案件的范围）。因为对一般违法行为，考虑到情节或后果等因素，也可能给予较重处罚。但是，这种理解在执法实践或司法实践中均未得到认同。
笔者搜集查找了近年来100多个法院有关行政处罚集体讨论方面的判例，极少有判例具体关注这种差别（仅有一例：熊月红诉永安市交通综合行政执法大队其他(交通)行政判决书，法院认为该听证案件虽然属于较重罚款处罚，但因不属于情节复杂，也不熟对重大违法行为给予的较重处罚，因此无需集体讨论）。一般认为，只要对相对人的“处罚结果”属于“较重处罚”，则属于听证范围；只要属于听证范围，为充分保障相对人的程序权利，则属于集体讨论范围（处罚法第三十八条）。可见，在实践中，集体讨论案件的范围（处罚法第三十八条）实际上已经明确为两类：一是情节或案情复杂的案件；二是听证案件。这种做法显然扩大了法定的集体讨论案件的范围。
二、应该在什么阶段进行集体讨论
1、《行政处罚法》第三十八条第二款规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。按此理解，只要是在案件处理意见书作出后，处罚决定书作出前，都可以集体讨论，具体时间并无强制要求。
2、《行政处罚法》第四十三条规定。听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。这种情形下，集体讨论只能在听证程序结束后，下一个对外文书（考虑到听证后存在可能需要重新告知的问题，这个文书可能是行政处罚事先告知书，也可能是行政处罚决定书）作出之前。
3、《农业行政处罚程序规定》第三十七条规定：执法人员在调查结束后，认为案件事实清楚，证据充分，应当制作《案件处理意见书》，报农业行政处罚机关负责人审批。案情复杂或者有重大违法行为需要给予较重行政处罚的，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定。从本条文的位置来看，应将此处的集体讨论时间理解为案件处理意见书作出后，行政处罚事先告知书作出之前。
问题是，已经按照3中阶段进行集体讨论，如属听证案件，听证结束后，是否还应当再次集体讨论？笔者认为，听证结束后，应当再次集体讨论（相关判例：吴玉兰诉枞阳城管局行政处罚二审行政判决书；枞阳县城关轮窑厂不服枞阳县城市管理行政执法局规划管理限期拆除违章建筑处罚一案一审行政判决书；巴林左旗国土资源局与郭子海行政处罚决定一案二审行政判决书）。这个问题在实践中容易被很多执法人员忽略，尤其需要引起注意。笔者认为，听证结束后，拟给予的处罚决定不属于听证案件范围的，无需再次集体讨论【关于这个问题，可结合上述（二）3的内容来理解】。
另外，也有判决认为，处罚事先告知书之前的集体讨论后，如果行政机关有授权，如明确决定在听证后按照第一次讨论的结果处理，且此种处理不影响处罚结果的，不属于程序违法，仅属程序瑕疵，不影响处罚决定的合法性（张四清、广西劲量酒业有限公司诉益阳市工商行政管理局工商行政处罚案二审行政判决书）。
还有一个问题，即经过听证阶段后，再次进行集体讨论的案件，在行政处罚事先告知书之后，当事人再次申请听证的、并再次经过听证的案件，是否还需要集体讨论决定？笔者认为需要，理由不再赘述。
三、哪些人进行集体讨论
无论是行政处罚法，还是农业行政处罚程序规定，都明确由“行政机关负责人”进行集体讨论。2015年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条 行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。按此理解，集体讨论的形式，应当是行政机关负责人办公会。
实践中，具体做法不一。例如：1、行政机关负责人办公会集体讨论；2、行政机关通过本机关《行政处罚集体讨论决定实施办法》，授权分管执法机构的副职负责人或（和）本机关其他副职负责人，组织有关处（科）室、执法支（大）队等有关单位正职负责人，召开会议决定；3、在未明确授权的情形下，直接由分管执法机构的副职负责人或（和）本机关其他副职负责人组织有关处（科）室、执法支（大）队等有关单位负责人讨论决定；4、执法支（大）队负责人和有关成员讨论决定。
对于第1种做法，符合处罚法关于集体讨论的要求。第4种做法，不符合处罚法要求，不属于处罚法第三十八条规定的集体讨论，其“讨论”果是执法机构的讨论，而不是处罚机关负责人的讨论。关于2和3，在农业执法实践中普遍存在。至于这种讨论在诉讼阶段是否被法院认可，尚需观察。笔者查阅裁判文书网的有关判例，目前未发现因2或3的讨论形式不符合处罚法第三十八条规定而被撤销的行政处罚。
总结：一概强调由行政机关负责人集体讨论，在实践中不好操作，特别是在农业执法尚不是农业部门“主业”的情况下。从其他领域的相关内容来看，处罚法第三十八条所规定的“行政机关负责人讨论决定”已经被“突破”，并不严格要求“行政机关负责人”必须全部参与集体讨论决定，也并不严格要求只能由“行政机关负责人”参加集体讨论。
延伸阅读一：《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十五条：工商行政管理机关对重大、复杂案件，或者重大违法行为给予较重处罚的案件，应当提交工商行政管理机关有关会议集体讨论决定。
延伸阅读二：《食品药品行政处罚程序规定》第三十九条：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，应当由食品药品监督管理部门负责人集体讨论决定。集体讨论决定的过程应当有书面记录。
延伸阅读三：《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第三条：各级质量技术监督部门应当设立行政处罚案件审理委员会（以下称案审委），负责对立案查处的行政处罚案件进行集体审理。第四条：案审委应当由五名以上的单数委员组成，其中主任委员、副主任委员各一名。主任委员由质量技术监督部门主要负责人或者其委托的负责人担任，副主任委员由质量技术监督部门有关负责人担任。第五条 案审委审理案件实行会议制度。案审会议由主任委员或者其委托的副主任委员主持。第六条：对拟作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款决定的，或者情节复杂、影响重大的行政处罚案件，应当由三分之二以上委员进行集体审理。对其他行政处罚案件，可以由三名以上委员进行集体审理。
延伸阅读四：《江西省食品药品监督管理局重大行政处罚案件集体讨论工作规则》第一条 重大行政处罚案件实行集体讨论决定制度。省局成立重大行政处罚案件审理委员会（简称“案审会”）。案审会主任由局长担任，分管法制监督或稽查执法的副局长担任执行主任，其他局领导任副主任，委员由办公室、人事处、规财处、法监处、稽查局、食监处、保化处、注册处、器械处、安监处、流通处和驻局监察室负责人组成。第五条 召开案审会应当由主任、执行主任、副主任、委员人数的三分之二以上参加方能举行；会议作出的决定必须得到实际参加会议人数的二分之一以上的多数人同意，对表示不同意的意见予以记录。案件承办人列席会议，其他需要列席会议的人员由会议主持人决定，列席会议的人员不具有表决权。
延伸阅读五：《浙江省工商行政管理局关于工商行政处罚程序的补充规定》第三十七条：各级工商行政管理机关应当成立案件审理委员会，对重大、复杂案件进行集体讨论并根据少数服从多数的原则作出决定。案件审理委员会由工商行政管理机关负责人及法制机构、经检机构、监察机构的负责人等组成。
四、应当集体讨论而未集体讨论的法律后果
集体讨论属于行政机关作出处罚决定的内部程序。内部程序违法，是否对处罚决定的合法性产生影响？过去一般认为，具体行政行为的内部程序不影响具体行政行为的合法性。但是，越来越多的人对此有不同见解。
笔者对搜集的121个行政审判判例进行了研读，其中有11个判例中存在行政处罚应当集体讨论而未集体讨论的问题，涉工商、税务、国土、规划、公安等多个执法部门。11个判例中，有9书明确指出，行政机关未能证明其所作处罚决定经过了本单位负责人集体讨论决定，被诉行政处罚决定违反法定程序，依法应予撤销。仅有2个判决书中，法官认为，然该负责人集体讨论程序属被上诉人内部程序，对该程序的违反对当事人权益不产生直接影响，不足以产生撤销被诉具体行政行为之后果。
笔者认为，虽然我国是成文法国家，判例的作用在于参考、参照，但考虑到法院在诉讼阶段的审查权，应当尊重法院判决中具有一定普遍性的理由。应当集体讨论而未经集体讨论的，应认定为程序违法，而不属程序瑕疵。
延伸阅读一：法院判决未集体讨论属程序违法的判例（9个）。1嘉鱼县国土资源局于刘祖云行政处罚决定纠纷一案执行裁定书；2杭州经纬资源利用连锁有限公司富阳连锁店与富阳市工商行政管理局行政处罚一审行政判决书；3永定县东山加油站不服福建省永定县国家税务局税务行政处罚案一审行政判决书；4巴林左旗国土资源局与郭子海行政处罚决定一案二审行政判决书；5李俊兰、窦其全、禹城市公安局与禹城市人民政府行政复议二审行政判决书；6仇树英与平原县公安局治安行政处罚二审行政判决书；7原告韩继明不服被告虎林市住房和城市建设局责令限期拆除违法建筑决定一案一审行政判决书；8弭雪萍与临邑县公安局行政处罚二审行政判决书；9永嘉县国土资源局诉中国移动通信集团浙江有限公司永嘉分公司其他(资源)行政裁定书；
延伸阅读二：法院判决听证后未再次进行集体讨论属程序违法的判例（1个）。巴林左旗国土资源局与郭子海行政处罚决定一案二审行政判决书：上诉人在听证结束后并未对案件再次进行集体讨论，直接适用了听证之前的讨论结果，违反了法定程序。
延伸阅读三：法院判决未集体讨论属程序违法的判例（2个）。职玉来、职勇诉商丘市公安局梁园分局治安管理(治安)行政判决书；瞿德富与十堰市公安局茅箭分局治安行政处罚一案二审行政判决书。