浅议生产销售种签不符案件法律适用

作者：王帅 宁波市镇海区农业农村局

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内容提要：种签不符案件可以划分为标签内容不符合法律规定、没有形式标签以及伪造标签等三种类型。对于伪造标签的案件，根据伪造标签是否具有实质违法性，可以进一步区分为实质伪造标签和形式伪造标签两类案件。不同的案件定性，对应不同的行政处罚罚则。没有形式标签、实质伪造标签案件具有刑事违法性，可以生产销售伪劣种子罪追究刑事责任。

关键词：种签不符  实质违法  社会治理

在当前的种子行政执法中经常遇到当事人生产销售的种子种类、品种、产地与标签内容不符，甚至没有标签或标签标注的内容系伪造的案件，对于此类案件的法律适用各地存在许多争议。笔者不揣，对此类案件的法律是适用进行初步的分析。

一、种签不符案件在行政执法中的定性

种签不符，是笔者对该类案件的一种概括性表述。无论是《种子法》（2004）第四十六条还是《种子法》（2016，下文如无特殊说明简称为《种子法》）第四十九条，均把“种子种类、品种与标签标注的内容不符的”性质定性为假种子。但是，在设置相应的罚则时，又均没有直接明确把此类行为按照生产、经营假、劣种子处理。在具体案件中，种签不符表现为标签内容不符合法律规定、没有形式标签以及伪造标签三种形态。

1、标签内容不符合法律规定行为的定性

对于该行为的具体罚则，《种子法》（2004）和《种子法》（2016）都比较明确。《种子法》（2004）第六十二条规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正，处以一千元以上一万元以下罚款：（二）经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的；（三）伪造、涂改标签或者试验、检验数据的。《种子法》（2016）第八十条规定：违反本法第三十六条、第三十八条、第四十条、第四十一条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正，处二千元以上二万元以下罚款：（二）销售的种子没有使用说明或者标签内容不符合规定的；（三）涂改标签的。

2、没有形式标签行为的定性

实践中经常出现生产销售“白皮袋”种子等涉案种子没有形式标签的案件。没有标签的行为应受何种处罚？通过对比《种子法》（2016）第八十条与《种子法》（2004）第六十二条的相关规定，可以发现《种子法》（2004）相关条文中“没有标签”和“伪造标签”的内容在《种子法》（2016）中没有出现。没有出现此内容，是不是就意味着此种行为可以不受处罚了？笔者认为，“没有标签”和“伪造标签”的危害行为自然重于“标签内容不符合规定”和“涂改标签”，依据“举轻以明重”的基本法理，此种行为自然不应不受处罚。同时，笔者认为，对于把标签涂改到标签内容完全不可视情形的，也应按照“没有标签”处罚。对于生产经营没有形式标签的违法行为，应大胆回归《种子法》第四十九的规定，即“没有标签的”为假种子，并依照第七十五条的规定进行处罚。

3、实质伪造标签行为的定性

如前所述，《种子法》（2004）第六十二条中“伪造标签”的内容在虽然《种子法》（2016）没有明确对应的内容，也并不意味着该行为可以不受惩处。笔者认为，《种子法》（2016）对于“伪造标签”的内容进行了分解，主要可以分类两大类行为，即实质伪造标签（种子与标称名称等实质不符）和形式伪造标签（种子与标称名称相符，但没有形式合法性）的行为。本节再对实质伪造标签的行为分为两种情形进行细化分析：

（1）标签内容全部系伪造违法行为的定性

实践中经常遇到当事人销售的种子的标签内容，从标称的品种名称、品种识别号（品种审定编号、品种权号、品种登记编号、进口审批文号）到种子生产经营者信息（种子生产经营许可证编号、种子生产经营者名称、注册地地址和联系方式）都系伪造的案件。对于此种情形，相关法律法规确实没有明确规定，但是，我们可以通过对法规文本进行系统解读得出正确的答案。《农作物种子标签和使用说明管理办法》第三十二条第一款规定：标签缺少品种名称，视为没有种子标签。伪造不存在的品种名称与缺少品种名称在社会危害性、违法程度上并无二致，可以在争取司法机关、上级部门的支持下，径行判定此种行为系没有标签，并依照《种子法》第七十五条的规定进行处罚。

（2）标签主要内容系伪造违法行为的定性

在实践中经常出现当事人标称的品种名称虽可查，但品种识别号、种子生产经营者信息系伪造或无法对应，经调查核实，当事人也承认种子品种名称系随意贴靠的情况。

笔者认为，对于此种情形，可以参考刑事诉讼中被告人自报名的相关规定，如果以当事人随意冒充的有真实对应的品种名称进行处罚，会使真正的相关权利人受到不利影响，因此，不宜对当事人按照标签载有品名的情形进行处罚；从本质上说，种子品名随意冒充也应是种子标签缺少品种名称的表现形式，可以依法认定为缺少品种名称；同时，品种识别号与品种名称具有唯一的对应性，种子生产经营者信息系消费者权利保障的重要基础，该两项内容也应视为标签的主要内容，依据《农作物种子标签和使用说明管理办法》第三十二条第二款规定“使用说明缺少品种主要性状、适应性或风险提示的，视为没有使用说明”之法理，品种名称与品种识别号、种子生产经营者信息无法对应的，也应认定为品种名称系伪造，可以在争取司法机关、上级部门的支持下，径行判定此种行为系没有标签，并依照《种子法》第七十五条的规定进行处罚。

4、形式伪造标签行为的定性

实践中，经常遇到种子生产经营者未取得某种子的生产经营许可证而擅自生产经营某种子的情形，种子实际的品种名称与其标称的品种名称、品种识别号等内容相符，但因没有合法的生产经营资质，也不能认定该标签系合法，但是，此种情形与实质伪造标签有一定的区别。对于此种情形，笔者认为，标签从本质上说是一种行政许可，是种子生产经营许可的合理延伸，对于未取得种子生产经营许可而生产种子并伪造相应标签的行为，应适用《种子法》第七十七条的规定：违反本法第三十二条、第三十三条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正，没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处三千元以上三万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额三倍以上五倍以下罚款；可以吊销种子生产经营许可证：（一）未取得种子生产经营许可证生产经营种子的。

二、种签不符案件的行刑衔接问题

刑罚是法治社会中最严厉的制裁措施，正因为如此，刑法具有谦抑性，即只有在该规范确属必不可少——没有可以代替刑罚的其他适当方法存在的条件下，才能将某种违反法律秩序的行为设定成犯罪行为。虽然《刑法》第一百四十七条规定了生产、销售伪劣种子罪，但是，并不是所有的生产、销售伪劣、种子的行为都要追究刑事责任，这需要行政机关在完成相应的取证责任后才能进行案件移送。

1、需认定涉案的种子系刑法意义上的假种子

正如在《药品管理法》的修订中，国家一方面加大了对药品违法行为的处罚力度，另一方面国家对进口国内未批的境外合法新药不再一律按假药论处，这一修订的原因在于《刑法》与行政法相比更注重违法行为的实质危害性和社会危害性的严重性。

与此相类似，粮食是社稷之本，种业是粮食之基，虽然《种子法》修订的趋势是加强种业安全保障，但国家也不可能对种子违法行为一律追究刑事责任。如前所述，笔者认为，在种签不符案件中，没有形式标签、实质伪造标签和形式伪造标签行为具有不同的刑事违法性，没有形式标签、实质伪造标签案件中，涉案种子质量一般没有任何保证，具有追究刑事责任的基础，对于此类案件，执法部门应积极按照《刑法》第一百四十七条及《刑法》第一百四十条[生产、销售伪劣产品罪]的立案标准进行取证（参考案例：江苏省镇江市丹徒区人民法院（2017）苏1112刑初212号）；对于形式伪造标签案件，种子质量并非完全没有保证，不宜按照生产、销售伪劣种子罪及生产、销售伪劣产品罪追究刑事责任，但是，这两种行为如果同时构成侵犯知识产权、非法经营等其他犯罪的，农业行政执法部门应积极固定相关证据后向相关行政执法部门进行移送。

2、是否需要对涉案种子进行鉴定

当前，对于涉案种子是否需要鉴定，没有明确的规定。对于具有实质伪造标签的案件，是否需要对涉案种子进行鉴定，也应分情况分析。相关执法办案部门可以参考《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》、《国家药监局综合司关于假药劣药认定有关问题的复函》的相关规定与当地司法机关进行沟通，即对违法行为的事实认定，应当以合法、有效、充分的证据为基础，种子鉴定结论并非为认定违法行为的必要证据，除非法律、法规、规章等明确规定对涉案种子依法进行检验并根据质量检验结论才能认定违法事实，或者不对涉案种子依法进行检验就无法对案件所涉事实予以认定。

对于符合鉴定条件的，也可以进行相关的鉴定，以取得种子纯度、净度、发芽率、检疫情况等关键质量指标及对适宜种植区域等关键涉案信息进行确定。对于当事人拒不说明、无法说明或无法查明涉案种子实际品种的，不具备种子鉴定的可能性，可以市级以上种子监督管理部门出具的认定意见等相关材料进行认定。

3、需认定涉案的假种子达到刑事立案的数额标准

如果可以认定涉案种子系假种子，执法部门则应积极取证涉案种子造成相应的损失或涉案种子的货值、销售额等达到其他牵连罪名的立案标准。

最高人民法院、最高人民检察院《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若于问题的解释》(法释〔2001〕10 号)第七条规定：刑法第一百四十七条规定的生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪中“使生产遭受较大损失”，一般以二万元为起点;“重大损失”，一般以十万元为起点;“特别重大损失”，一般以五十万元为起点。第十条规定：实施生产、销售伪劣商品犯罪，同时构成侵犯知识产权、非法经营等其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

三、种签不符案件的社会治理路径

洪范八政，食为政首。古往今来，粮食安全都是治国安邦的头等大事，是国家发展的“定海神针”。种子执法对于粮食安全有着重要意义，要切实加强种子执法和监督，依法惩处侵害农民权益的种子违法行为。各级农业行政主管部门可主动作为，争取当地政府支持，统筹建立与公安、市场监管、经信、商务、检察、法院等部门的协同、联动种子监管机制，切实提高执法公正性和办案效率。积极运用数字化手段，加强对生产主体的监管，核查生产资质，杜绝无证生产；评估企业信誉，引导农民选择信用企业合作。加强基地生产过程监管，及时对基地进行排查。加强产后监管，全面检查生产、加工主体档案，确保生产种子来源清晰，种子去向可追溯。建立违法者黑名单制度，将违法生产者列入黑名单并及时与征信体系建设挂钩，积极协助公益诉讼机关、权利人追究违法者民事赔偿责任（参考案例：（2019）最高法知民终407号、（2018）苏01民初1453号）。采取切实措施，提高全社会种子安全的意识，营造科学用种、依法用种的氛围。

附件：

1、违法行为种类与法规内容对照表

违法行为种类	法规内容	法规名称
生产、经营的假劣种子。	第三十五条：销售的种子应当附有标签。标签应当标注种子类别、品种名称、产地、质量指标、检疫证明编号、种子生产及经营许可证编号或者进口审批文号等事项。标签标注的内容应当与销售的种子相符。销售进口种子的，应当附有中文标签。销售转基因植物品种种子的，必须用明显的文字标注，并应当提示使用时的安全控制措施。第四十六条：禁止生产、经营假、劣种子。下列种子为假种子：（二）种子种类、品种、产地与标签标注的内容不符的。下列种子为劣种子：（二）质量低于标签标注指标的。第五十九条：违反本法规定，生产、经营假、劣种子的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令停止生产、经营，没收种子和违法所得，吊销种子生产许可证、种子经营许可证或者营业执照，并处以罚款；有违法所得的，处以违法所得五倍以上十倍以下罚款；没有违法所得的，处以二千元以上五万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。	《种子法》（2004年）
经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定； 伪造、涂改标签。	第六十二条：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正，处以一千元以上一万元以下罚款：（二）经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的；（三）伪造、涂改标签或者试验、检验数据的；第四条：农作物种子标签应当标注作物种类、种子类别、品种名称、产地、种子经营许可证编号、质量指标、检疫证明编号、净含量、生产年月、生产商名称、生产商地址以及联系方式。	《种子法》（2004年） 《农作物种子标签管理办法》（2001年）
生产经营假、劣种子。	第四十一条：销售的种子应当符合国家或者行业标准，附有标签和使用说明。标签和使用说明标注的内容应当与销售的种子相符。种子生产经营者对标注内容的真实性和种子质量负责。标签应当标注种子类别、品种名称、品种审定或者登记编号、品种适宜种植区域及季节、生产经营者及注册地、质量指标、检疫证明编号、种子生产经营许可证编号和信息代码，以及国务院农业、林业主管部门规定的其他事项。销售进口种子的，应当附有进口审批文号和中文标签。销售转基因植物品种种子的，必须用明显的文字标注，并应当提示使用时的安全控制措施。第四十九条：禁止生产经营假、劣种子。农业、林业主管部门和有关部门依法打击生产经营假、劣种子的违法行为，保护农民合法权益，维护公平竞争的市场秩序。下列种子为假种子：（二）种子种类、品种与标签标注的内容不符或者没有标签的。下列种子为劣种子：（二）质量低于标签标注指标的；第七十五条：违反本法第四十九条规定，生产经营假种子的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止生产经营，没收违法所得和种子，吊销种子生产经营许可证；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处一万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。第七十六条：违反本法第四十九条规定，生产经营劣种子的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止生产经营，没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销种子生产经营许可证。	《种子法》（2016年）
销售的种子没有使用说明或者标签内容不符合规定的； 销售的种子涂改标签的。	第八十条：违反本法第三十六条、第三十八条、第四十条、第四十一条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正，处二千元以上二万元以下罚款：（二）销售的种子没有使用说明或者标签内容不符合规定的；（三）涂改标签的；第三十二条：标签缺少品种名称，视为没有种子标签。使用说明缺少品种主要性状、适应性或风险提示的，视为没有使用说明。以剪切、粘贴等方式修改或者补充标签内容的，按涂改标签查处。	《种子法》（2016年） 《农作物种子标签和使用说明管理办法》
未取得种子生产经营许可证生产经营种子的	第七十七条：违反本法第三十二条、第三十三条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正，没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处三千元以上三万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额三倍以上五倍以下罚款；可以吊销种子生产经营许可证：（一）未取得种子生产经营许可证生产经营种子的。	《种子法》（2016年）

2、江苏省镇江市丹徒区人民法院（2017）苏1112刑初212号王海青等生产、销售伪劣产品罪判决书

3、江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01民初1453号江苏省高科种业科技有限公司与秦永宏侵害植物新品种权纠纷案

4、（2019）最高法知民终407号裁判要旨

“农民自繁自用”例外的认定。【上诉人秦永宏与被上诉人江苏省高科种业科技有限公司侵害植物新品种权纠纷案】适用种子法第二十九条第二项规定的“农民自繁自用例外”至少应当满足以下两个条件：适用主体为农村承包经营户，即与农村集体经济组织签订农村土地承包经营合同，取得土地承包经营权的农村集体经济组织成员；适用范围不得超过该农村承包经营户自己承包的土地。注：此判决书没有查到，请网友补充。

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