行政部门混淆责令改正和行政处罚的，检察机关可提出抗诉
最高人民检察院发布加强行政检察监督
促进行政争议实质性化解典型案例
2021.02.23
案例六：方某与湖南省某市自然资源和规划局、向某行政处罚抗诉案
【典型意义】
检察机关在本案中通过抗诉促使行政机关进一步明晰行政命令与行政处罚的区分，规范了行政机关自由裁量权的行使，树立了相邻权人与行政行为之间利害关系的判断标准；坚持全面审查的原则，秉持穿透式监督理念，发挥“一手托两家”的作用，注重个案监督和类案监督相结合，解决了城乡规划领域用行政处罚代替行政命令的共性问题。同时，坚持以人民为中心，从实际出发，依法保障第三人的基本生活条件，努力化解社会矛盾，真正做到案结事了政和。
【案例简介】
方某与向某系邻居，所居住区域被划定为“严控规划地区”。2016年4月向某未经批准擅自改建房屋，方某认为影响其通风采光，投诉至某市规划局，该局作出责令向某限期改正违法行为的行政处罚决定。方某不服，起诉至某区法院。该院2017年12月判决驳回诉讼请求。方某上诉至某市中级法院。该院2018年4月驳回上诉维持原判。方某申请再审，湖南省高级法院指令某市中级法院再审，该院再审后仍予以维持。方某向某市检察院申请监督，该院提请湖南省检察院抗诉。期间，某市规划局变更为某市自然资源和规划局。
湖南省检察院经审查认为，某市规划局责令向某限期改正违法行为，属于行政命令，不属于行政处罚；未对向某的违建行为处以罚款，属于滥用自由裁量权，且与方某之间存在利害关系。
据此，2020年3月向湖南省高级法院提出抗诉。2020年8月30日，该院采纳检察机关抗诉意见，依法作出改判，撤销某市规划局作出的行政处罚决定。
针对某市自然资源和规划部门在执法中存在大量混淆行政处罚和行政命令的现象，湖南省检察院经与湖南省高级法院商议，由省高法向某市自然资源和规划局提出司法建议，要求其依法区分行政命令和行政处罚，规范执法行为；根据向某家庭经济困难、原有房屋存在严重安全隐患、对房屋进行改造确有必要等现实情况，建议某市自然资源和规划局为向某补办审批手续，消除向某所建房屋违法状态。该局对上述建议均予以采纳。
说明：2月23日，最高检发布化解行政争议12个典型案例，对各地化解行政争议中遇到的普遍性问题进行有针对性加强业务指导。