先调查后立案是行政执法惯例

本文仅为个人观点。立案与调查取证谁在前、谁在后，这个争议由来已久。在农业执法领域之外，也有同事一直在探讨这个问题。有观点认为，“先调查后立案”是程序倒置，或者属于程序违法；笔者认为，这种理解是错误的。先调查后立案，既符合行政执法中的法律规定，也是行政执法惯例。同时也要注意：一旦符合立案条件，就应当及时立案。

一、什么是立案？

立案的性质，属于行政处罚过程中的内部程序。一般来说，是否依法履行内部程序，对行政处罚决定的法律效力没有实质影响。比如，制作《案件处理意见书》，以及《结案报告》等等，尽管在文书制作方面有明确要求，但是处罚决定不会因为没有这两个文书而无效或被撤销。然而，从司法实践来看，有些对当事人合法权利可能产生重大影响的内部程序，是否按程序实施，也会影响处罚决定的法律效力。比如，行政机关负责人集体讨论程序：经过听证的案件，司法实践一般认为应当在听证后进行集体讨论，否则有的法院判决处罚决定违法或撤销处罚决定。再如，对于立案期限，以及法制审核等等，修订后的处罚法较旧法更严格。

超期立案的，是否属于违反法定程序？《行政处罚法》第七十六条第二款规定，行政机关对符合立案标准的案件不及时立案的，依照第一款规定予以处理（由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分）。这一条的第一款有五项，其中第三项的内容为：“（三）违反法定的行政处罚程序的”。可见，在立法者看来，超期立案不完全等同于“违反法定程序”。

立案的条件，《农业行政处罚程序规定》（2021）第三十条明确包括：“有涉嫌违反法律、法规和规章的行为”。显而易见，这个涉嫌的违法行为，应通过调查来认定。没有调查，或者说不经过调查，就无法认定当事人的行为构成“涉嫌的违法行为”。

立案的制约。符合立案条件的，处罚机关应当立案，而且应当及时立案，不得无故拖延立案；农业行政处罚案件的立案期限一般是7日。依据：《行政处罚法》第五十四条第二款规定，符合立案标准的，行政机关应当及时立案。《农业行政处罚程序规定》（2021）第二十九条规定，农业行政处罚机关对依据监督检查职责或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到相关材料之日起七日内予以核查，由农业行政处罚机关负责人决定是否立案；因特殊情况不能在规定期限内立案的，经农业行政处罚机关负责人批准，可以延长七日。法律、法规、规章另有规定的除外。《农业行政处罚程序规定》（2021）第三十条具体规定了四个方面的立案条件。为落实国务院有关要求，2021年版农业行政处罚程序规定修改了立案期限，将原来的15日缩短为7日。2021年11月15日国务院《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》指出，“对违反行政管理秩序的行为，按规定及时立案并严格遵守办案时限要求，确保案件得到及时有效查处。确需通过立法对办案期限作出特别规定的，要符合有利于及时查清案件事实、尽快纠正违法行为、迅速恢复正常行政管理秩序的要求。”

总结：一方面，行政执法活动中的立案，取决于立案机关是否有管辖权、是否由初步证据证明有违法行为、违法行为是否已过处罚时效等。也就是说，不调查或没有证据，不能立案。符合立案条件的证据，不会从天上掉下来。有同事会问，如果督办函或投诉举报线索能证明拟办案件符合立案条件，能不能当即立案？笔者认为，当然可以。另一方面，符合立案条件之后，处罚机关不能拖延立案。这两个方面同等重要。先调查后立案，强调两点：一是调查可以在立案之前进行，更多的时候，是调查获取证据之后才能立案。二是一旦符合立案条件，就应当及时立案。

二、什么是调查？

调查或调查取证或核查，在行政处罚程序中，笔者认为是同义词。依法行政的基本要求，对行政机关而言，即法无授权即禁止。调查属于“行政”，法律如果没有授予行政机关调查权，则不能启动调查。所以，无论是在行政处罚法，还是在农业法，还是在其他实体管理法律规定中，都有对执法人员启动调查及调查方式的授权条文。如农业法第88条等。

农业执法中，没有哪一部法律说，必须立案之后才能启动调查程序。法律的规定反而是，先调查后立案。如《农业行政处罚程序规定》（2021）第二十九条规定，农业行政处罚机关对依据监督检查职责或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索要先核查，然后决定是否立案。

在（2016）沪行终738号行政判决书中，上海高院认为，对于行政调查行为先于行政处罚案件立案时间是否属滥用职权之问题，根据《工商行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到举报材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案，故闸北工商分局在接到举报后至现场核查，并在核查完毕后决定立案，并未违反上述法律规定。

即使对于强制措施，或者具有一定强制性的措施，法律也没有规定讲要先立案，然后才能采取这些措施。比如，查封扣押、登记保存、抽样取证等，其条件，也没有要求必须立案后才能实施。启动调查的条件，在于是否有违法线索需要确证（这属于实质性条件）。

进一步说，与刑事案件办理程序不同，农业执法领域的法律没有设置启动调查的程序性条件，只规定了实质性条件。

三、对立案和调查先后关系的分析

立案和调查，是不是类似“鸡”和“蛋”的问题？当然不是。能不能调查，不取决于处罚机关是否已经立案。立案时间和调查时间，都是客观结果，而不是预先设定。立案的时间，取决于何时能满足立案条件，满足立案条件一般需要调查（有的案件中，第三人提供的违法行为人的违法线索，也可能足以符合立案条件，这时不需要调查可直接立案）；启动调查的时间，取决于根据办案需要实施调查的时间。

1.未立案的，可以先调查取证。先调查后立案，是行政执法的惯例。

实践中，有观点认为，立案前进行调查取证，属于程序颠倒和违法。笔者认为，这种理解是错误的。有的同事为了“确保”立案时间在调查时间之前，先调查，然后回来补立案审批书，并由签字人“倒签”立案日期，这种做法没有必要，也不可取。而且，立案不是检查、取证的前提条件。在（2014）沪一中行终字第384号中，法院认为，立案是作出行政处罚的必经程序，但并不一定是启动调查的先行程序。一方面，这是由于行政机关决定立案应当建立在有初步证据的基础上，不进行事先调查便难以决定是否立案；另一方面，也是由于证据取得往往强调及时性，及时调查取证利于行政机关依法、有效履行职权。本案中，奉贤城管局执法人员在立案前对现场进行拍照、制作《现场检查笔录》，并询问相关见证人，以固定证据，在初步确定事实的基础上，进行正式立案，这一系列行为并不违背程序正当性的要求。

2.调查取证后，取得的证据能够证明符合立案条件的，应当及时立案。

实践中，有的同事习惯把所有证据都取证完成之后，再立案。笔者认为，这种做法也是错误的。如果是先后在不同的时间多次调查，那么，不能等到把所有证据都取证完成了再立案，这个做法不符合《农业行政处罚程序》（2021）第三十条对符合立案条件的案件应当及时立案的规定；如果这时立案时间超过了程序规定明确的期限，那就同时属于未及时立案，这个做法也是错误的，应按照《行政处罚法》第七十六条的规定处理。

3.立案之后，证据不足以支撑处罚决定的，就继续调查；证据足以支撑处罚决定的，不需要再调查。

实践中，有观点认为，立案之后，必须要再进行调查取证。笔者理解，这种认识不全面。有的案件案情简单，在第一次调查时，执法人员就获取了行政处罚的所有支撑证据，这时立案之后，可以不再调查，将立案之前取得证据作为处罚决定的证据使用。《农业行政处罚程序规定》（2021）第三十四条第二款规定，立案前依法取得或收集的证据材料，可以作为案件的证据使用。实践中，有的同事为了“确保”立案之后还有调查，“有意”将有些证据放在立案之后调取，或者在立案之后做一些对违法实施认定无关紧要的补充询问，这些做法没有必要，是“削足适履”。调查的基本原则，是在第一时间开展调查、在第一时间全面调查，这有利于整个案件的办理。

四、学习一个案例

（2018）京行终4657号判决书。一审法院认为，至于中国证监会在对东易所正式立案之前已经开展调查，行政处罚法并未对此予以禁止，而且行政机关在正式立案调查之前对违法线索先行初步确认核实，亦符合行政执法的基本规律，东易所认为中国证监会先调查后立案违反法定程序等主张并无法律依据，均不能成立。

北京高院认为，对于被诉处罚决定程序合法性问题，对证券违法行为调查与立案的先后顺序问题，现行法律并未作出明确规定。本案中，中国证监会于2015年5月对欣泰电气进行现场检查时发现应收账款收回违法线索，并随后对欣泰电气进行立案调查。虽然当时直接的立案调查对象是欣泰电气，但由于虚构应收账款收回违法行为不仅涉及作为发行人的欣泰电气，还与为欣泰电气IPO提供审计、法律服务的机构有关，因此，在对东易所正式立案之前先通知其接受调查，向为欣泰电气出具法律意见的东易所调查了解与欣泰电气虚构应收账款收回有关的事实，要求东易所提供有关材料，并不违背行政处罚的调查程序规定。随着调查进展，中国证监会对东易所正式立案调查，与法定程序不悖，也符合行政机关先行展开调查取证，掌握一部分违法事实线索后，才对涉嫌违法行为人正式立案的行政执法惯例，并无不当。综上，对东易所关于处罚程序违法的该项主张，本院不予支持。