行政处罚当事人变化，是否应当重新立案

本文仅为个人观点，供大家讨论和指正。

一、讨论的问题

立案之后，行政处罚决定作出之前，根据调查情况发现当事人发生变化的，在办案衔接和程序上，实务中有哪些可行的处理方式？是否应当重新立案？

当事人发生变化，主要有两种情况：一是变更当事人。如，当事人有两个营业执照，立案时认定的当事人是A执照上载明的主体，调查发现当事人是B执照上载明的主体。又如，对“其他组织”，立案时认定的当事人是该组织负责人，调查发现当事人是该组织。再如，立案当事人是C，调查发现当事人是另外一个与C完全不相关的D。二是追加当事人。立案当事人是E，案件在调查过程中追加了另外一个或几个当事人，作为案件的共同当事人。可能还有其他情形，暂未考虑到。

二、立案之后，行政处罚决定作出之前，当事人发生变化时，实务中的几种处理观点

观点1：应当重新立案。

观点2：可以重新立案，也可以不重新立案。

观点3：应当不重新立案。

笔者赞成第二种观点，以下简要梳理可以参考的几种具体操作。

（一）如果案件已经调查结束，对于追加当事人的情形，根据农业行政处罚程序规定五十二条第三款规定处理，即“对违法事实不清、证据不充分的案件，建议补充调查或者撤销案件”。除追加当事人的情形外，对错认的当事人作出不予处罚决定、对正确的当事人立案。根据农业行政处罚程序规定第四十九条第二项“违法事实不能成立的，建议不予行政处罚”的规定，对错认的当事人作出不予处罚决定；对于准确的当事人，按照立案条件及时立案。

（二）如果案件未调查结束，根据现行规定梳理以下处理方式可供参考：

方式一：对错认的当事人撤销立案，对正确的当事人立案。农业行政处罚程序规定第三十一条　对已经立案的案件，根据新的情况发现不符合本规定第三十条规定的立案条件的，农业行政处罚机关应当撤销立案。程序规定第三十条规定的立案条件有四个：有涉嫌违反法律、法规和规章的行为；依法应当或者可以给予行政处罚；属于本机关管辖；在追责时效内。

有观点认为，关于撤销立案，程序规定第三十一条只是明确了应当撤销立案的情形，实践中有的情况下，即使不符合三十一条规定的条件，但是也“可以”撤销立案。比如，立案后需要追加当事人的情形。笔者理解，上述观点有道理。但是，基于上述理解作出的操作，不应与程序规定现有内容相抵触。

方式二：对错认当事人一案撤销案件，对正确的当事人立案。农业行政处罚程序规定五十二条第三款规定，“对违法事实不清、证据不充分的案件，建议补充调查或者撤销案件”。重新立案后，办案期限重新计算。（注意，在农业行政处罚程序规定中，撤销立案与撤销案件是区分表述的）

方式三：对错认的当事人中止调查，对正确的当事人立案。农业行政处罚程序规定第四十八条第一款第五项规定了“其他应当中止调查的情形”。对错认的当事人中止调查；对于准确的当事人，按照立案条件及时立案。

方式四：不再重新立案，继续调查。但应当在违法当事人和违法行为等违法事实定性准确、证据充分、适用法律准确、处罚幅度合理方面下足功夫，并作出处罚决定。不重新立案，该调查的仍然要继续调查，该重新制作的证据仍然要重新制作，该重新进行法制审核的仍然要重新审核，该重新告知或听证的仍然要重新告知或听证。使用这个方式需要避免办案超期，如（2018）苏0724行初14号案。

三、当事人发生变化时，可以不重新立案的理由

如果处罚机关作出的处罚决定被法院撤销并要求重新作出处罚决定，这种案件的办案期限从何时开始计算？在(2020）闽05行终404号案中，泉州市中院认为，“被诉处罚决定属于被生效判决撤销原处罚决定后重新作出的处罚决定，因此，应从惠安市监局收到生效判决书的次日作为被诉处罚决定办理期限的起算点”。笔者赞成这种理解。

如果是在处罚决定作出之前，处罚机关自行纠错，办案期限应当从立案之日起算。重新立案的好处，是重新计算办案期限。但在有的案件中，办案刚刚启动，调查过程对办案期限的影响很小，在当事人变化的情况下，能不能不重新立案，继续调查？

思考这个问题，从现有规定中找不到直接答案。

从行政执法的角度看，如果认为具体案件的调查权来源于立案、只有立案了才能调查，那么，就应当重新立案。因为当事人有变化，必须要重新调查。笔者认为调查权不是来源于立案，立案不是调查的前提条件，所以，从这个角度说，变化当事人时，重新立案不是必须的。

从行政审判的角度看，如果没有重新立案，继续调查并实施处罚，且违法当事人和违法行为等违法事实定性准确、证据充分、适用法律准确、处罚幅度合理，这个处罚决定进入行政诉讼中，会不会被法院判决撤销？如果会，那就要重新立案。如果不会，那就不需要重新立案。笔者认为，不会。分析如下：

第一，当事人发生变化的，是否需要重新立案，属于程序问题。

从处罚角度看，违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效（处罚法第三十八条）。

从诉讼角度看，法院对程序问题有两种选择：一是，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为（行政诉讼法第七十条）。二是，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为（行政诉讼法第七十四条）。

行政处罚法规定了立案程序，但是没有重新立案方面的具体规定，农业行政处罚程序规定也是如此。

第二，立案是内部程序。

什么是内部程序？行政系统的内部运作包含了决定立案、指派经办人员、审查审核、请示汇报、讨论决定等一系列程序制度。在此视角下，我们可以把包含当事人参与的程序称为“外部行政程序”，而把没有当事人参与的程序称为“内部行政程序”（何海波：内部行政程序的法律规制）。

第三，对内部程序必要性或应当性的判断，考虑的主要因素有：一是立法关于内部程序是否有明确规定。二是具体审判中的司法实践及社会公众的认知是否认为必要或应当。三是履行内部程序对处罚结果是否有实质影响。对照上述内容，比较当事人变化后是否需要重新立案的问题，与案件是否需要集体讨论的问题，笔者认为，不重新立案、继续调查是可行的。

关于集体讨论，法律有明确规定，司法实践也越来越倾向于认定未经集体讨论属于违反法定程序，并且会对当事人合法权利造成实质性侵害。

关于当事人变化后是否需要重新立案，法律未见明确规定，也不会单纯因为未重新立案而对当事人合法权利造成实质性侵害。司法实践中有重新立案方面的案例，笔者整理了几个，这些案件中法院均认为可以不重新立案。

比如，在（2020）京03行终977号案中，北京三中院认为，撤销行政处罚决定后，行政机关重新作出行政处罚的程序尚无明确法律规定，若被撤销的行政处罚决定书已对相关事实进行了全面调查，新的行政处罚决定仅对处罚幅度进行变更，在原行政处罚程序已保障当事人陈述、申辩等重要程序性权利的基础上，可以不需重新立案调查。

在(2020）闽05行终404号，泉州市中院认为，本案中，生效判决系仅以惠安市监局未经合议及超过办案期限，违反法定程序为由撤销原处罚决定。按照生效判决的指引，惠安市监局在法定办理期限内经过集体讨论重新作出了被诉处罚决定，实质上补正了原处罚决定中的程序违法问题，且重新作出处罚决定前，也再次履行了听证程序。因此，惠安市监局在重新作出被诉处罚决定前，未再次履行“立案、调查”程序合法。

在（2019）冀行申1115号案中，河北高院认为，申请人主张一审法院作出（2017）冀0903行初38号行政判决后，沧州市人社局应当重新立案，未重新立案程序违法的问题，鉴于工伤认定程序的特殊性，且并无相关部门规章及规章以下规范性文件要求沧州市人社局必须重新立案，故没有重新立案并不导致沧州市人社局的认定工伤决定被撤销。

在（2017）京0117行初285号案中，北京市平谷区人民法院认为，被告大华山镇政府虽于2016年11月14日撤销2016年5号处理决定，但其依原告申请进行宅基地确权的案件并未撤销，现有法律法规对行政机关自行撤销处理决定后是否重新立案并无强制性规定，被告大华山镇政府基于原有申请及证据材料重新作出处理决定并无不当。