行政处罚中委托代理行为的法律效力

作者：吴庆丰

作者单位：江苏省南通市质量技术监督局

来源：中国质量新闻网（2011年）

在行政处罚案件办理过程中，当事人由于主客观方面的某些原因，经常拒绝或无法当面接受案件调查处理。如公司法定代表人因身体原因不能接受调查；如个人挂靠公司资质的特种设备违规安装案件中，被挂靠企业不愿承担法律责任；如当事人文化法律素养有限不能充分行使法定权利；再如个体工商户实际经营人与营业执照上登记的经营人不一致等等。遇此情况，执法人员通常要求当事人出具授权委托书，由他人“代表”当事人接受调查处理。

笔者在执法监督工作实践中发现，由于一部分行政执法人员法律理论素养和办案目标导向的原因，对行政处罚程序中授权委托和委托代理的法律认识较为混乱，普遍存在“当事人滥用授权委托，执法人员迷信委托代理”的情况。如有些执法人员认为，只要委托代理人提供了当事人签发的授权委托书，就可以凭借委托代理人的“自认”进行定案了；有些执法人员认为，只要授权委托书中有“全权委托”、“全权代表”、“全权代理”、“代为接受处罚”等字样，就没有必要与当事人联系了；还有一些执法人员甚至混淆“委托人”和“受委托人”的概念。笔者认为，凡此种种的错误理解，都有可能给行政处罚案件带来较大的外部法律风险，甚至导致行政复议被撤销、行政诉讼败诉的后果。因此，正确厘清“授权委托”、“代理”、“代表”等概念的基本内涵及其在行政法律关系中的法律效力，对于提高办案质量、减少诉讼、降低风险，具有十分重要的现实意义。

“授权委托”、“代理”、“法人代表”的基本内涵

（一）授权委托。授权委托是指委托人（即被代理人）向受托人（即代理人）授予代理权的意思表示。委托人将其愿意授予受托人代理权的内心意思通过一定的形式（如授权委托书）表达出来，这一行为就是授权委托行为。只要委托人作出了这一意思表示，受托人即取得了代理权，授权的法律效果随之产生。授权委托行为是委托代理的基础。

（二）代理。代理是指以被代理人的名义，在被代理人授权范围内进行的，对被代理人直接发生法律效力的法律行为，包括民事代理和诉讼代理。代理有四个法律特征：1．代理是民事法律行为，以意思表示为核心；2．代理须以被代理人名义为民事法律行为；3．代理人在代理权限内独立向第三人意思表示；4．代理人所为民事法律行为的法律效果归属于被代理人。根据代理权产生的依据不同，可分为委托代理、法定代理和指定代理。发生在行政处罚程序中的代理是指委托代理。显然合法的代理必须以合法的授权委托为前提。

（三）法人代表。法人代表并非一个确定的法律概念，之所以要提出这一问题是因为在行政处罚程序中，委托代理人获得公司法人当事人的特别授权后，实际上就取得了“法人代表”的身份，可以代表公司接受行政机关调查。但必须注意的是，公司法人的“法人代表”与“法定代表人”完全是两个概念，两者在权力渊源上有着本质区别。法人代表一般是根据法人内部的规定或者法定代表人的授权、指派，对外依法行使特定事项民事权力和义务的人，所以不是一个独立的法律概念。在民事法律中，法人的任何工作人员，甚至法人以外的其他个人或组织都可以成为法人代表。而公司法定代表人则是根据法律或者法人组织章程规定，并记载于公司营业执照，代表法人行使职权的负责人，如董事长、总经理、厂长等。

行政处罚程序中委托代理的法律效力

一般而言，民事法律活动实行“当事人意思自治”原则。除法定几种不适用代理的情形外（如身份行为），当事人几乎可以委托代理人参加所有民事活动。一方当事人可以把自身的权利和义务以授权委托的方式“让渡”给委托代理人，由委托代理人与另一方当事人发生法律关系，由此产生的法律后果由委托人直接承受。并且，《民法通则》第六十五条第三款规定：“委托书授权不明的，被代理人应当向第三人承担民事责任，代理人负连带责任” 。而在诉讼代理中，诉讼法则严格区分了一般代理和特别代理。

但行政处罚是行政法律活动而非民事法律活动，行政相对人因违法行为承担行政违法责任是基于行政法律的制裁性规定。这种制裁含有特定的身份性质，当事人在行政处罚程序中的某些活动具有不可替代性。《行政处罚法》第三十七条规定，当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻扰。因此，当事人配合接受行政执法机关调查是一项法定的义务，是基于行政行为的公定力和强制性，不允许当事人随心所欲地把这一义务“让渡”给第三人，否则行政处罚的教育整改和处罚惩戒作用就难以落实到位。同时《行政处罚法》又规定：当事人具有陈述、申辩或要求听证的权利，当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理。因此，当事人有权把行政处罚程序中某些环节的权利以委托代理的方式实现。

笔者以为，虽然《行政处罚法》对行政处罚听证程序以外的其他程序没有规定委托代理制度，但客观上仍存在一定的法律依据和制度空间。行政处罚程序中的委托代理兼具民事委托代理和诉讼代理的一些特征。那么，在行政处罚程序中除了法律明文规定的听证程序外，执法人员该如何准确把握委托代理的法律效力呢？笔者试从调查取证、处罚告知、文书交接等几个方面进行分析。

调查取证程序中委托代理的法律效力

如前所述，如实回答问题是违法行为人的法定义务。作为行政相对人的公民、法人或其他组织有直接接受行政执法机关调查取证的义务。但在法人违法案件中，一些公司的法定代表人根本不愿意出面接受执法人员调查询问，而是委托公司一般人员出面处理相关事宜。而当遇到某些企业负责人不理会执法检查，拒不出具授权委托书时，执法人员往往感到陷入调查困境。对此，笔者认为，执法人员要注重调查询问对象本身的作证资格和能力问题。当事人是否出具授权委托书，并不必然影响调查笔录的证据效力和案件处理。分三种情形说明：

（一）调查询问对象有作证能力，但无授权委托。根据相关法律规定，凡是知道案件事实的人（不包括当事人）都是证人，有作证的义务。但是生理上、精神上有缺陷或者年幼不能辨别是非，不能正确表达的人，不能作证人。行政机关对公司一般人员依法开展调查取证活动，并不需要以调查询问对象有当事人授权委托为前提。如果该员工本身就是公司违法行为的经历者或知情人，那么即使没有公司的授权委托，也不影响该员工的证人资格，其所作陈述，属于“证人证言”，而非“当事人陈述”。证人证言的证据效力并不依赖于当事人的授权或认可，只要能与其他物证、书证、证人证言等证据相互印证，形成证据链，一样能锁定违法事实，依法追究当事人的法律责任。如遇法定代表人抗拒执法检查的时候，执法人员应当注意保留相应的执法痕迹，在调查取证进行到一定阶段时，可把拟认定的违法事实以书面形式要求法定代表人限时进行确认表态，从而有效防止当事人提出“未通知”、“不知情”的狡辩。

（二）调查询问对象有授权委托，但无作证能力。如果第三人获公司特别授权成为委托代理人，此时他处于“法人代表”的地位，其所作陈述，即视为法定代表人的陈述，由此产生法律后果由当事人承担。但必须注意的是，如果该第三人不是违法行为的亲历者或知情人，如并不知晓案情的公司当事人是某部门经理，其所作陈述显然经不起“证据审查”成为具备证明力的“证人证言”，更不能当成“当事人陈述”的证据使用。执法机关不能迷信授权委托书，靠一份缺乏证明力的“自认”笔录作为主要证据定案处罚。执法人员必须拓宽取证视野，收集其他证据进行补充。否则一旦发生行政诉讼，只要当事人有充分理由推翻委托代理人的陈述，执法机关就会陷入事实认定不清的不利局面。

（三）调查询问对象既有作证能力，又有授权委托。如果调查询问对象既了解案情，又有当事人的特别授权，就会发生“证人”身份与“法人代表”身份竞合的现象。此时，证人证言会转化成当事人陈述的证据属性，形成较强的证据效力。当然，该证据本身有无证明力，执法人员仍需要从合法性、真实性和关联性等角度进行审查判断，结合其他证据综合认定违法事实。

行政处罚告知程序中委托代理的法律效力

与调查取证权不同的是，行政处罚告知程序是行政执法机关必须履行的一项法定义务。而当事人进行陈述、申辩或者要求听证则是权利而非义务，并且可以依法支配、处分，因此，可以“让渡”给包括未亲历或感知违法事实的第三人，如律师。执法机关遇到委托代理人前来接受行政处罚告知时，应当要求被告知人提交授权委托书，并严格审查代理权限。

（一）有特别代理权限。如授权委托书载明由代理人代为陈述申辩、提出听证、接受处罚告知，则为实质性授权，代理人有特别代理权限，所作出的意思表示即为当事人意思表示。行政机关向代理人进行处罚告知，发生向当事人告知等同的法律效果。

（二）仅有一般代理权限。如授权委托书仅载明由代理人代为接收行政处罚告知法律文书，则为程序性授权，代理人仅有程序性事项的代理权限。代理人在接收处罚告知书后，行政机关仍应积极催促当事人在限定期限内行使陈述、申辩和听证权。

（三）没有代理权限。如无特别说明，当事人在调查取证阶段对委托代理人的授权委托（如仅表述“配合检查”），则并不必然表示代理人有代为接受处罚告知的权限。如果当事人在调查取证阶段的委托权限不清，而在处罚告知阶段又不愿重新出具明确的授权委托书，那么笔者认为，执法机关应当直接向当事人履行行政处罚告知义务。否则一旦在复议或诉讼阶段，双方对委托权限发生争议，执法机关就会陷入被动局面。事实上，这种情况已有真实的诉讼案例可循。

法律文书尽可能向当事人送达

以行政处罚决定书为例，《行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《民事诉讼法》第七十八条规定：送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收。《民事诉讼法》第七十九条规定：受送达人拒绝接收诉讼文书的，送达人应当留置送达。由此说明，一方面只要当事人有委托代理人，是可以向代理人送达行政处罚决定书的；另一方面，条文中“应当”与“可以”的法律用语之区别说明代理人与当事人在法律地位上是有高低之分的。因此，笔者倾向于，在能够向当事人送达行政处罚决定书（包括邮寄送达）的情况下，应尽可能向当事人送达。

审查授权委托书应当注意的几点事项

（一）注意审查委托代理权限和期限。行政处罚案件中的委托代理权限一般涉及以下几种：代为签收法律文书、代为提交确认相关证据材料、代为申请回避、代为陈述申辩、代为听证、代为接受处罚告知、代为提起行政复议或者行政诉讼等，但不存在“代为接受行政处罚”的说法。实践中，有授权委托书正文仅表述“兹全权委托某某处理产品质量不合格事宜”，这样的表述显然是含糊而不清晰的。从保证案件规范性的角度出发，执法人员可将规范的空白授权委托书交给当事人，要求当事人按规范格式签发，并提交身份证明材料。同时注意审查委托代理人的代理行为是否在有效期限以内。

（二）注意审查授权委托书签章。《民事诉讼法》第五十九条规定：“委托他人代为诉讼，必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十五条规定：“当事人委托诉讼代理人，应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书”。因此，这一原则性规定同样可适用于行政处罚中的授权委托行为。当事人是公民个人的，该公民要在授权委托书上签名或盖章，最好能加摁指印；当事人是公司法人时，由于公司法人具有独立于法定代表人的法律人格，而法定代表人又是公司法人的全权代表，现行法律没有规定授权委托书的签发人是公司还是法定代表人，或者两者必须一并签发。从法理上讲，两种签发方式都应该具备法律效力；当事人是其他组织时，由于“其他组织”表现形式十分复杂，其法律人格地位存在一定争议，而其负责人是否必然可以完全代表组织行使签发权也值得研究。

（三）注意审查授权委托书原件。实践中，经常发生委托代理人提交的授权委托书为复印件或传真件的情况。复印件或传真件容易变造，对此执法人员必须加以注意，应按照《行政诉讼证据规定》对证据形式的相关规定，要求当事人重新签发授权委托书，提交原件。