《行政处罚法》丨一事不二罚，其他处罚是否受二次限制？

新修订的《行政处罚法》第29条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这里把“一事不二罚”原则限制于“罚款”，那么，是否意味着其他处罚手段，如警告、没收、吊扣证照、行政拘留等，就不适用“一事不二罚”原则了？

你来信咨询的问题，是一个行政处罚如何适用的问题。这既是一个操作问题，也是一个理论问题，很有必要研究探讨。

关于“一事不得给予两次以上罚款”，我们简称为“一事不二罚”原则，新旧《行政处罚法》没有变化。旧《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”新修订的《行政处罚法》第29条依然保留了这一规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”并且一字不差，只是增加补充了第二句：“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”这只是对“违法竞合”的补充规定而已，并未是对“一事不得给予两次以上罚款”规定的修正。

 “一事不得给予两次以上罚款”规定渊自于行政法上的“一事不二罚”原则；而行政法上的“一事不二罚”原则又渊自于普通法上的“一事不二罚”原则。

一事不二罚原则是一项国际上公认的法治原则。联合国于1966年通过，并于1976年3月23日生效的《公民及政治权利国际公约》第14条第7款规定：“任何人已依一国的法律及刑事程序被最后定罪或宣告无罪者，不得就同一罪名再予审判或惩罚。”美国宪法第五修正案规定：任何人不得因同一罪行为而两次遭受生命或身体的危害（norshall any person be subject for the same offense to be twice put in jeopardy oflife or limb）。一事不二罚原则原先只适用刑事领域，后来慢慢扩展至行政和民事。所以现在，“一事不二罚”中的“罚”是广义的，系指一次犯错，不仅仅不得给予两次以上的罚款，不仅仅不得给予两次以上的行政处罚，更包括不得给予两次以上的刑事追究，也不得承担两次以上的民事责任。所以，一事不二罚原则，实际上是指：一个违法行为，不得追究两次以上的法律责任，不得重复追责，除非法律有特别规定。

这一原则应用于行政处罚制度，显然是指：当事人的一个违法行为，不得给予两次以上的行政处罚。如果当事人只有一次违法，但执法机关要处罚他两次，这肯定是不合理的，也是不合法的。

但是，新旧《行政处罚法》都把“一事不二罚”原则限缩于“罚款”之内，即“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这里只限制“罚款”，对其他处罚如警告、通报批评、没收、吊扣证照、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业和行政拘留等不作限制。这就隐含着：对同一个违法行为，不得给予两次以上“罚款”的行政处罚，但不排除可以给予两次以上的通报批评、没收、吊扣证照、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业，甚至行政拘留。这一隐含的意思是明显违背“一事不二罚”原则的。事实上和理论上，对于同一个违法行为，固然不得给予两次以上的罚款处罚，但同样也不得给予两次以上的警告、通报批评，两次以上的没收，两次以上吊扣证照，两次以上降低资质等级，两次以上限制开展生产经营活动、责令停产停业，两次以上责令关闭、限制从业，直到两次以上的行政拘留处罚。

这次《行政处罚法》的修订，包括我在内的几位学者已对这一规定提出了异议，并建议将“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”这一规定，修改为“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上的行政处罚”，但最终未被采纳。至于新旧《行政处罚法》为什么抱着这一规定不修改，追问原因，发现有两种理由：

一是，因为罚款是行政处罚的主要形式，所以把“一事不二罚”原则局限于“罚款”是有积极意义的。如当年国务院法制办组织编写的《行政处罚法教程》（曹康泰主编）解释道：“我国《行政处罚法》第二十四条规定：‘对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。’这一规定，与理论上的一事不再罚原则不完全相同，它是一事不再罚原则的主要内容和组成部分。它既肯定了一事不再罚的精神，又考虑到了行政执法职权范围内的实际情况，把一事不再罚的‘罚’仅仅局限在‘罚款’。这是因为罚款是行政处罚的主要形式，几乎所有的行政处罚实施机关都具有这项权力，而且它与当事人的利害关系最为密切，在罚款领域规定一事不再罚，具有积极的现实意义。”但这种观点又同时认为，“不能因为《行政处罚法》仅规定了涉及罚款的一事不再罚，就认为一事不再罚仅限于重复罚款的禁止。”这是说，“一事不二罚款”应当适用所有的行政处罚。

既然《行政处罚法》中关于“一事不二罚款”的规定，并不只限于禁止重复罚款，对其他行政处罚也适用，那么，将“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，修正为“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上的行政处罚”，仅仅是删除“罚款”两字面已，举手之劳为何不做呢？

二是，有关部门有人员解释说，在现实中，对当事人的一个违法行为，既给予罚款又给予其他处罚（如吊销许可证或行政拘留）是挺常见的，而且法律也是允许的。所以，《行政处罚法》只能禁止重复罚款，但不宜禁止同时给予两种以上的处罚。

这一考虑是应当的。但是，这里搞混了两个概念，即“两次处罚”与“两项处罚”。

就行政处罚制度而言，对于“一事”是不得给予“二罚”的，两次罚款不行，两次没收、两次拘留都不行。对于任何违法，都不得给予“两次”以上处罚。但是，对于“一事”给予“两项”以上的处罚是可以的。如对某种违法行为，给予既罚款又拘留，既罚款又没收，或者既罚款又吊销许可证等是可以的，《治安管理处罚法》等不少法律有此规定。以上的表述，显然是把针对“一事”的“两次”处罚与“两项”处罚混淆了。

我们的结论是：一个违法行为，不得给予“两次”以上的行政处罚，但可以给予“两项”以上的行政处罚。所以，正确的表述应当是：“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上的行政处罚。但在法律有明文规定的情况下，对当事人的同一个违法行为,可以给予两项以上的行政处罚。”

尽管新旧《行政处罚法》关于“一事不二罚”的表述存在的缺陷，但立法的本意是清楚的，行政处罚应当遵循“一事不二罚”原则。所以，执法机关及执法人员在实际执法中，应当把握三条：

一是，对当事人的同一个违法行为不得给予“两次”以上的行政处罚。对同一个违法行为，给予两次以上的罚款不行，给予两次以上的其他处罚，如警告、通报批评、没收、吊扣证照、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业和行政拘留等，同样不行。

二是，对当事人的同一个违法行为，如果法律规定可以给予“两项”以上行政处罚的，执法机关及执法人员就可以依法给予两项以上的行政处罚。

三是，如果当事人的一个违法行为，同时违反多个法律关系，构成违法竞合的，就按《行政处罚法》第29条第2句规定办理，即“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”

来源丨砀山城市管理局、行政诉讼案例。