世界主要国家国防科技管理体制改革：历史沿革与最新进展

引言

国防科技管理体制是一个国家国防科技工作开展的组织形式、职能分工与内在工作关系的总和。国防科技管理体制是否科学、合理，决定着国防科技工作的创新活力及其运行效率与效益。经过长期发展，世界主要国家普遍建立了较为完善的国防科技管理体制。相关国家在国防科技管理体制改革发展过程中，既有其独特经验，也有许多共性做法，值得借鉴。

一、二战结束至冷战后期，主要国家普遍设立专职的国防科技管理机构

二战结束后，世界主要国家普遍建立了国防科技管理的专门性机构，适应冷战期间军备竞赛与高新技术快速发展的需要。

（一）美国国防部成立之初设立专职的国防科技管理机构，管理层级不断提升

▲美国国家军事部组织体系（1947年9月）

美国会1947年出台《国家安全法》，要求组建国家军事部（1949年改组为国防部），负责领导各军种包括装备建设在内的各项工作。国家军事部下设4个委员会机构，包括参谋长联席会议、战争委员会、装备委员会、研究与开发委员会。研究与开发委员会主要负责国防科学研究与高技术开发的管理工作。委员会主席由文官担任，核心成员包括来自各军种的6名官员（每个军种2名）。委员会领导300名左右的全职工作人员，其中文职人员约240名，军职人员约60名。

冷战期间，美国积极推动国防科技管理体制的改革优化，管理机构层级不断提升。艾森豪威尔总统1953年上台后立即启动国防改革，推动国会出台《1953年国防改组法》，旨在加强国防部对各军种的统管力度。国防部层面的国防科技与装备建设管理职能进一步由多个助理国防部长实施管理，设立了包括负责研究与工程的助理部长、负责应用工程的助理部长、负责供应与后勤的助理部长、负责设施与设备的助理部长等。国防部原研究与开发委员会的职权分解为由负责研究与工程的助理部长和负责应用工程的助理部长承担。上述助理国防部长之间存在一定的制衡关系，难以形成统一的国防科技政策，导致国防部长办公厅难以以一个统一的政策面对各军种，降低了国防部长及相关部门对各军种的权威性与管理的有效性。

针对上述问题，美国会推动出台《1958年国防改组法》，对国防部组织体系实施重大调整，设立研究与工程署，取代了原有研究与工程助理部长，并将原应用工程助理部长的职权纳入其中。通过改革，国防部对各军种研发工作统管力度达到二战以来最强的一个阶段，国防部在研发工作方面实现了一个声音面对各军种。1978年研究与工程署的层级进一步上升，调整为负责研究与工程的副国防部长，国防科技科技管理机构的层级达到历史上最高时期，体现了美军对研究与开发工作的进一步重视，这种管理格局一直持续到1986年。

（二）日本长期设有技术研究本部，负责国防科技工作集中统管

日本在国防科技与武器装备方面，长期采取技术研究本部与装备设施本部分散管理的体制。技术研究本部是国防科技的统管机构，负责国防科研与试验鉴定，装备设施本部负责对武器装备采购和军事设施工程实行集中管理。

技术研究本部的前身是1952年成立的技术研究与发展中心，1954年随着防卫厅的成立，更名为技术研究中心，1958年调整为技术研究本部。技术研究本部是日本防卫省唯一的科研主管机构，负责对研究、发展、试验与鉴定工作进行集中管理。此外，技术研究本部还负责跟踪技术发展，并确定自卫队应用的民用技术。1954年日本设立装备设施本部，负责装备与设施采购工作。

▲日本防卫省技术研究本部标识

（三）印度设立国防研究与发展局，推动国防科技创新发展

印度长期以来采取国防科技与武器装备分散管理的体制，研发和生产分别由国防研究与发展局和国防生产局负责。

▲印度国防研究与发展局（DRDO）本部大楼

国防研究与发展局（DRDO）是1958年1月1日将国防科学组织各单位与当时三军种的技术开发机构合并而设立的。DRDO拥有50多间实验室和研究所，人员超过3万人，包括约7千多名科学家、1.2万名技术人员、1.1万名机关和保障人员，承担了印度军方除航天和核武器以外几乎所有的研发任务。国防生产局最早于1962年11月成立，负责武器装备的研制生产管理，下设14个主要单位，包括9个直属企业和5个部门。

（四）英国设立国防鉴定与研究局，负责国防科技与试验鉴定工作

英国高度重视国防科研工作，国防部设立了大量的国防科研机构，包括皇家航空航天研究院、海军研究院、皇家军械研究院、防化研究院、皇家信号与雷达研究院、飞机和武器装备试验研究院、原子武器研究院等。冷战后期，英国防部将上述科研机构实施整合，设立国防鉴定与研究局，统管国防科技工作，并将试验鉴定管理职能纳入该局统一管理。

二、冷战后期至新世纪初，主要国家积极推动国防科技管理机构的整合与精简

冷战后期至新世纪初，主要国家积极推进管理体制改革，推动国防科技的整合与精简，以提高国防经费使用效益。

（一）美国整合国防科技与武器装备管理体系，逐步形成采办、技术与后勤副国防部长领导管理体制

20世纪80年代后，随着美国国内反战情绪的高涨以及装备采办领域“拖降涨”问题的凸显，美国政府与国会达成共识，推动了《哥德华特-尼科尔斯法》（即《1986年国防部改组法》）的立法。根据该法，国防部整合研究与开发及装备管理机构，组建了负责采办的副国防部长，从采办全寿命的角度实施统管，研究与工程副国防部长调整为研究与工程署纳入该副部长领导。其后，国防部采办副部长经过了两次改名，1993年改名为负责采办与技术的副部长，1999年改名为负责采办、技术与后勤的副部长，但从职能来看，都涵盖了研究开发、研制采购、后勤保障的全寿命过程，这一定位延续至今。2011年，国防部进一步将研究与工程署署长改名为负责研究与工程的助理部长，明确该助理部长担任国防部首席技术官（CTO），继续谋求对其战略对手的非对称技术优势。

▲《哥德华特-尼科尔斯法》的倡议者

（二）英国实施精明采办改革，对国防鉴定与研究局实施私有化改革

20世纪末，适应冷战结束后国防预算削减等需要，英国积极推动精明采办改革，其中一项重要内容是对国防鉴定与研究局实施私有化改革，将由其管理的靶场等设施交由魁奈蒂克公司运营，原来由其统管的科研机构2001年重组为国防科学技术研究院。

（三）日本技术研究本部与装备设施本部合并，形成防卫装备厅管理体制

新世纪以来，日本积极推动技术研究本部与装备设施本部等部门的整合，组建防卫装备厅，以提高国防科技与武器装备建设的有机融合，提升国防经费使用效益。防卫装备厅防卫下设6个业务部、4个研究所、4个试验场和1个中心，编制1800人，包括1400文官和400名军职人员，负责国防科技与武器装备的集中统一领导，并对武器装备与军事技术的国际合作与对外军售实施归口管理。

三、2010年至今，多国启动新一轮的国防科技管理体制深化改革

2010年以来，为适应高新技术快速更新换代的客观要求以及全面提升国防科技创新能力的现实需要，主要国家进一步重视国防科技工作，深入反思目前体制机制中存在的突出问题，积极启动新一轮的国防科技管理体制深化改革。

（一）美国2010年以来不断探索和深化国防科技管理体制改革，加速推动国防科技创新发展

2012年8月，美国防部设立战略能力办公室，主要使命是“应对高端威胁，提供颠覆性能力”，着眼利用现有武器系统，通过系统集成和概念创新，形成技术突袭与创新突破，快速发展和部署形成新的作战能力。2015年7月，国防部在研究与工程助理国防部长之下设立技术净评估办公室，负责开展国防科学与技术方面的战略评估，发现国防科技管理与创新方面的问题和不足，并推动改进完善。2015年5月在硅谷设立国防创新试验小组，并于2016年进一步设立两个国防创新试验小组，加强军方对民用创新技术的转化应用。此外，2016年3月设立国防创新咨询委员会，并酝酿设立国防部首席创新官等，推动国防科技创新发展。

▲前国防部长卡特在国防创新试验小组波士顿办公室新闻会上发言

经过上述改革尝试，美国会及国防部深入评估后认为，这种零敲碎打式的改革不足以全面提升国防科技创新能力，并有效保持对其主要战略对手的技术代差，必须实行系统性的改革。为此，经过2015年以来的深化论证，国会2016年底通过《2017财年国防授权法》，要求在目前研究与工程助理国防部长体系的基础上，重新设立研究与工程副国防部长，由其主管国防科技工作，将包括导弹防御局、威胁降低局等在内的共性技术研发机构纳入其统管，全面提升国防科技管理机构的层级。新体制将于2018年2月1日起正式运行。

（二）俄罗斯设立主管科学与高技术的副国防部长，统筹管理国防科技工作

为确保俄罗斯在国防科技领域的优势地位，2012年11月，根据俄总统指示，俄军在原国防部科学与高技术司、国防部创新管理局、国防部科技管理局等机构的基础上建立了“未来军事研究体系”，并设立主管科学与高技术的副国防部长一职（国防部共设有10名副部长），主要负责科学与高技术科研活动、组织高技术计划与科学项目的研究及成果转化、监督国防创新研究领域的国际合作等工作，加速推进俄罗斯国防科技创新发展。

▲俄罗斯现任主管科学与高技术的副国防部长

（三）英国加强国防科技创新机构建设，寻求通过创新获取优势

2016年9月，英国国防部持续推进国防科技创新，发布《国防创新纲要：通过创新取得优势》政策文件，着力加强国防科技创新机构建设，谋求形成英国未来军事技术优势。

一是要求国防部创建“创新与研究洞察小组”，这是英国国防部一个技术与创新分析部门，主要负责收集其他政府部门、学术界、工业界及关键盟友的科技创新情况，详细了解外部科技创新进程，并将其和英国最紧迫的国防、国家安全挑战相结合，从而甄别出新兴技术及创新带来的威胁与机遇，向高层决策者提出战略与投资优先事项方面的建议。这些建议旨在阻止战略突袭，使英国在未来仍然维持国防部与国家安全优势。除提供给国防部内部决策者以外，还将向外部伙伴提供，以支持英国政府各领域更广泛的规划与决策制定。

二是创建“国防与安全加速器”，汇集融合创新要素加速创新进程。“国防与安全加速器”是英国国防科技创新的重要中枢机构之一，将通过建立管理网络，利用合作研究所及创新中心的知识、设施及技术，加快创新想法从概念构想到应用交付的进程；该机构将与政府采购机构携手合作，推动创新解决方案实现应用。它所建立的创新生态系统，将为国防用户及供应商在物理及虚拟协作空间提供合作机会，成为利益相关者甄别、实验、培养及验证新想法和解决方案的一个安全环境。其成功关键取决于其有效利用两类解决方案的能力，一种解决方案来自于非传统国防与安全供应商，另一种来自于国防部或政府同类部门。

▲“国防与安全加速器”示意图

此外，目前执政的英国保守党成员还呼吁英国政府借鉴美国的经验，组建类似美国防高级研究计划局的机构，重建国防评估与研究局（DERA）以提高科技投资，将资金更多地用于技术研究方面。这一构想受到英国政府部门关注，相关建议有望被进一步采纳。

（四）多个国家与地区积极设立类似美国DARPA机构，加速推动国防科技创新

近年来，俄罗斯积极学习借鉴美国DAPRA的管理经验，并于2012年在联邦政府层面组建先期研究基金会。先期研究基金会主要针对未来安全威胁开展前沿技术开发，其目的是资助高风险的科研，推动可能导致国防科技突破的相关研究，并促进有关科研成果和知识产权的转化应用，加速国防科技、工业、武器装备的创新发展。

▲俄罗斯总统普京出席先期基金会工作会议

2013年，日本政府仿照美国DARPA，设立“革新技术研发推进计划”（简称ImPACT计划），以加强研发投资、提升国防高技术创新能力。该计划内容涵盖先进材料技术、超长续航能力的计算机技术、脑信息可视化及控制技术、量子人工脑技术、无人化技术、核处理技术等。日本政府对该计划高度重视，首相安倍在综合科技创新委员会会议上明确指出，该计划是开拓国家未来的关键，是支持高风险、高影响力技术研发的新举措。

综上所述，目前世界主要国家国防科技管理体制主要有两种类型，一是建立了独立的专职管理机构，如俄罗斯、印度等；二是国防科技管理机构纳入装备采办体系实施统一管理，如当前的美国、日本等。国防科技管理体制独立设置与否，取决于国家和军队对国防科技发展的定位与迫切程度。对于国防科技的后发国家或发展中国家，通常采取独立设置的管理体制；对于较为发达的国家，一般是经历了独立设置管理机构的阶段，在国防科技发展到较高水平的阶段，国防科技管理机构往往不再独立设置。而美国要求设立独立的研究与工程副国防部长的最新改革举措，又进一步体现了新时期发达国家对保持和加强国防科技创新能力的重视程度，凸显了国防科技工作的地位与作用。

中国国防科技信息中心  王磊 万礼赞 赵超阳 张代平 /图片来自互联网

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