尴尬事！明显是发票违法案，为何只能不了了之？

  Z县国税局稽查局通过协查认为辖区内某企业存在发票违法行为，其处罚提议却接连遭到本局审理人员和县国税局法规科的否定，以不罚而告终。

　　Z县国税局稽查局最近遇到一件尴尬事：检查组查明A公司存在恶意取得虚开发票的问题，却无法对其实施处罚。

案情简单，稽查处罚建议却被否定

　　2016年11月，Z县国税局稽查局接到一份来自外省C县国税局的协查函。协查函称：Z县的A公司2016年7月收到的一份来自于C县D公司的增值税专用发票已证实是虚开发票，请求Z县国税局稽查局协助调查。

　　Z县国税局稽查局立即组成检查组前往A公司，很快找到协查函上所述的那份增值税专用发票。A公司在2016年7月将这份发票记载的进项税额1.6万元进行了抵扣，但是在同年10月又将这笔进项税额作了转出处理。企业财务人员解释：这是因为在2016年10月进行财务稽核时，发现购进的这些货物是由本省人田某供应的，但发票是从外省开来的，不符合抵扣规定，就赶紧转出了进项税额。

　　检查人员当场指出，《国家税务总局关于纳税人取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》（国税发﹝1997﹞134号）第二条规定，在货物交易中，购货方从销售方取得第三方开具的专用发票，或者从销货地以外的地区取得专用发票，向税务机关申报抵扣税款或者申请出口退税的，应当按偷税、骗取出口退税处理，依照《中华人民共和国税收征收管理法》及有关规定追缴税款，处以偷税、骗税数额五倍以下的罚款。第三条规定，纳税人以第一条、第二条所列方式取得专用发票未申报抵扣税款，或者未申请出口退税的，应当依照《中华人民共和国发票管理办法》及有关规定，按所取得专用发票的份数，分别处以1万元以下的罚款。对照来看，A公司从销货地以外的地区取得专用发票，虽然未实际抵扣税款，未造成税款流失，但仍属于未按规定取得发票，应当被处1万元以下的罚款。A公司表示接受处罚，但请求罚款轻些。

　　回到单位，检查组将案情汇报给检查科科长，并提出了以上处理建议。检查科与审理科沟通此案，检查组的处理建议被审理科否定。审理人员指出，国税发﹝1997﹞134号文件第三条对取得虚开发票行为的处罚，依据的是1993年制定的发票管理办法第三十六条规定，即“违反发票管理法规的行为包括……（四）未按照规定取得发票的……对有前款所列行为之一的单位和个人，由税务机关责令限期改正，没收非法所得，可以并处一万元以下的罚款”。但是，自2011年2月1日起施行的修订后的发票管理办法并未明确规定对“未按照规定取得发票”的行为进行处罚。也就是说，虽然国税发﹝1997﹞134号文件第三条并未明文废止，但已经无所凭依。

　　检查人员面面相觑，难道就不处罚A公司了？

另寻途径，稽查处罚意见再度被否

　　检查组长研究案情后认为，A公司财务人员的解释站不住脚。

　　理由是，从账簿记录上看，这笔购进业务是一次性的，无运费支出，无购销合同，A公司是使用承兑汇票付款，无资金流向痕迹，也没有资金收据。而且从账簿、记账凭证和原始凭证上，都找不到田某的痕迹，财务人员是如何从中“稽核”出发票问题的？A公司取得虚开发票抵扣税款很可能是有意为之。该公司之所以在2016年10月作出账务调整，应该是因为当时D公司的违法行为已被公安机关查处，A公司得知消息后随即转出了已抵扣的进项税额。因此，对A公司应当予以处罚。

　　如果继续深入取证，证明A公司系主观故意，A公司就具有“知道或者应当知道是非法取得的发票而受让”的违法情节，可以依据修订后的发票管理办法第三十九条规定，对A公司处1万元以上5万元以下的罚款。

　　审理人员表示，如果检查组取证成功，对A公司的最低罚款额也将高于2000元，依据修订后的发票管理办法实施细则（国家税务总局令2011年第25号）规定，可能会超出县国税局稽查局的权限，建议与县局法规科沟通后再继续调查。

　　听完稽查局的情况介绍，Z县国税局法规科给出结论：对违反发票管理法规的行为，县国税局稽查局无权处罚。这让审理人员大惑不解。

　　法规人员解释，国家税务总局令2011年第25号文件第三十四条第二款规定：“对违反发票管理法规的行政处罚，由县以上税务机关决定；罚款额在2000元以下的，可由税务所决定。”税收征管法第十四条规定：“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。”税收征管法实施细则第九条第一款规定：“税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。”把这两条规定合并起来理解即是：税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和省以下税务局的稽查局。县税务局的稽查局属于“省以下税务局的稽查局”范畴，与税务所属于并列关系，因此不能按照税务所来对待。把县税务局的稽查局视同县税务机关，也讲不通，因为通常认为的县税务机关是指县国税局、县地税局、县国税分局、县地税分局。

　　检查人员问，市局稽查局能否对发票违法行为进行处罚？法规人员回答，市局稽查局可以按照县以上税务机关对待。

　　检查人员又问，可否以县国税局的名义对A公司实施处罚？法规人员回答，《税收违法案件发票协查管理办法(试行)》（税总发﹝2013﹞66号）第四条规定：“税务局稽查局负责实施税收违法案件发票的协查。”这是一起发票协查案件，稽查局实施协查是职责所在。即使这起案件达到了县局重大税务案件的标准，按照《重大税务案件审理办法》第三十四条规定，即“稽查局应当按照重大税务案件审理意见书制作税务处理处罚决定等相关文书，加盖稽查局印章后送达执行”，如果处罚决定文书加盖稽查局的印章，则这项行政处罚还是稽查局以自己的名义做出的。

　　为了验证自己的说法，法规人员假定县国税局稽查局对A公司可以依据发票管理办法进行处罚，请检查人员登录前不久上线的金税三期税收管理系统优化版，沿着稽查程序操作一遍。检查人员惊讶地发现，操作到检查处理环节，无论罚款多少，都无法再向下一道环节推送了。

　　对A公司的处罚提议于是“泡汤”。

化解难题，有待从法律层面完善稽查局权责

　　证据显示A公司存在发票违法行为，结果却免于处罚。笔者认为，要避免这种管理尴尬，需要尽快从法律法规上完善明确稽查局的职责和权限。

　　税收征管法实施细则第九条第一款规定：“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。”对“专司”的理解，仁者见仁，智者见智，在行政、司法理论和实践中，曾引起不小争议。发票违法行为，并非偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税行为。《税务稽查工作规程》（国税发﹝2009﹞157号）第二条第二款规定：“稽查局主要职责，是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。”该条款解释将稽查局的职责扩展到了“涉税事项”，不过发票违法行为不一定涉及税款，比如本案的A公司，不能简单地将其纳入“涉税事项”的范围。

　　修订后的发票管理办法实施细则对发票违法行为处罚权的规定，沿用了原发票管理办法实施细则（国税发﹝1993﹞157号）第四十五条第二款的提法，遗漏了县级税务局稽查局的分工，以致出现了县级税务局稽查局负有实施税收违法案件发票协查的职责，但无权处理发票违法行为的情况。建议有关部门尽快弥补这一疏漏，借鉴税收征管法第七十四条的提法，即“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定”，将国家税务总局令2011年第25号文件第三十四条第二款修改为：“对违反发票管理法规的行政处罚，罚款额在2000元以下的，可以由税务所决定。”这样，除了税务所以外的税务机关，即各级税务局、税务分局和省以下税务局的稽查局都可以行使税收征管法规定的处罚权，且无金额限制，区县税务局的稽查局就可以对违反发票管理法规的行为进行处罚了。

　　税收征管法实施细则第九条第二款规定：“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。”该细则第九条第一款已经规定稽查局“专司”，国家税务总局可“明确划分”税务局和稽查局职责的范围已经很有限了。笔者以为，在税收工作实践中，将发票违法行为的处罚权完全划归税务局或者稽查局都不合适，从长远计，建议有关部门以法律、法规的形式进一步明确税务稽查局的具体职责，使稽查局对税务稽查、发票协查等执法过程中发现的发票违法行为有相应的处罚权，避免出现税收执法权责不一致的问题，避免不必要的争议。

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