期刊精粹 | 增长主义价值观转变背景下的收缩城市复兴策略比较——以美国与德国为例
引言
20世纪初，在工业化及其引发的快速城市化兴起100多年之后，西方发达国家开始出现城市收缩现象。随着城市收缩现象的不断严峻，日趋复杂的城市问题不断涌现，城市管理层和规划界学者逐渐开始重视收缩城市议题。然而，直至今日，许多国家和地区仍然不能正确地认识收缩现象，更不能有效扭转城市颓势，复兴收缩城市。以美国为代表的传统增长主义价值观取向者，将收缩城市视为反常，认为必须通过刺激性项目的建设带动城市不断增长，以此复兴收缩城市，但这种传统范式逐渐被证明具有强化收缩的效应。21世纪以来，德国作为收缩价值观转变的先锋，项目本身不以拉动经济增长为目的，转而关注城市存量空间的环境改善，却在复兴收缩城市方面取得良好成效。由此可见，应对城市收缩现象确是对传统增长主义城市发展策略发起的一场挑战。
我国目前仍处于快速城市化发展阶段，但是部分地区已经面临类似甚至更为严峻的收缩困境。然而，与美国类似的是，我国长期以来根深蒂固的增长主义发展模式，非常不利于应对部分地区业已发生的收缩现象。与西方学术界相比，我国在城市收缩问题方面的相关研究仍处于起步阶段：现有国内研究多局限于对特定实践案例的经验主义范式分析，对于收缩的因素、影响以及应对收缩的策略范式的比较研究仍比较缺乏。因此对于收缩城市的研究或许可以从对比不同范式的角度出发，寻求研究的突破。那么，在城市规划层面，城市管理者和规划师应当如何看待收缩现象？以美国为代表的传统的增长主义规划范式是否应该走向终结？德国精简主义规划范式能否有效替代增长主义范式？价值观的转变如何影响不同的规划策略范式？分析美国和德国复兴收缩城市范式的不同，可以为我国应对收缩现象提供哪些借鉴和启示？本文将通过对上述问题的回答，展开关于我国应对收缩城市现象的探讨。
1 城市收缩现象背景和表现
1.1 全球城市收缩现象的背景
近年来，收缩城市在全球范围内不断涌现，并且大多分布在工业化和城市化程度较高的区域。通过对大量城市收缩现象的基本特征进行归纳总结，名为“收缩城市国际研究网络”（Shrinking City International Research Network）的学术机构提出了收缩城市的基本定义——人口规模在1万以上的城市区域，面临人口流失超过两年，并经历结构性的经济危机。据统计，全球人口数量超过10万人的大城市中，有超过四分之一的城市正在经历收缩。尽管城市化进程仍在继续，但收缩城市的数量将会不可避免地增加。在全球范围内，收缩的原因主要分为四类：（1）经济转型——在全球经济区域协作和互联网的带动下，工业与服务在全球范围的重新分工，导致城市地位下降；（2）郊区化——居民及产业从中心城区向郊区迁移；（3）社会转型——因为政治体制转变带来社会和经济体制的结构性转型；（4）人口结构——由于人口自然出生率的下降所带来的老龄化问题以及人口外迁引发的城市人口减少，导致城市人口结构转变。
1.2 美国与德国收缩城市成因及表现
据官方数据统计，美国13%的城市区域和欧洲54%的城市区域近些年遭遇了人口规模不同程度的下降。尽管在美国和德国都出现了较为严重的城市收缩现象，但是两国不论是收缩的成因、人口下降的程度或者是空间表征都有很大程度的不同。
1.2.1 美国——郊区化和经济转型导致的面包圈收缩现象
美国的收缩城市以经济衰退为特点，同时伴随着城市空间的改变。1950—1970年代，由于消费市场的不断扩张以及对廉价劳动力的追求，大的制造业公司和许多配套的小型公司都将生产基地搬到了美国的小城市和郊区，导致美国大城市市区就业机会减少，并引发了人口外迁。1970年代之后，美国制造业开始长时期衰退，并引发后工业化转变，收缩现象开始在整个国家蔓延。随后，制造业的衰退，服务业、高科技以及娱乐业的兴起导致了区域性的劳动力外迁。
由于“去中心化”的收缩作用，美国许多城市呈现出一种类似于面包圈的空间形式——收缩发生在大区域内的核心地区，但整个区域核心外围的人口和就业持续增长。城市核心区在零售业和办公区上的统治地位受到了郊区购物中心和 花园式办公的挑战。城市郊区的蔓延导致中心区人口规模剧烈下降，并在废弃空置区引发了巨大的社会问题。在美国，废弃区通常有严重的排外、贫困现象，且情况远比欧洲恶劣。
1.2.2 德国——多方面因素导致的城市空置收缩困境
德国城市收缩现象的发生与社会转型、郊区化、经济转型以及人口结构转变四方面因素有关。1990年东西德合并后，由于东德后社会主义社会与经济转型产生的动荡，德国城市发展呈现出“东德人口大量流失，西德人口大量增长”的人口极化效应。同时，在东德地区，人口和就业跨区域向少数区域增长极城市集中，其他东德城市面临严重的收缩现象。1990年代中期，因为经济全球化的进一步发展，德国许多制造业企业开始向原材料和人力成本更低的地区迁移，导致了东德老工业城市的全面萎缩。人口结构方面，从1970年代开始，德国出生率就下降到远低于自然出生率的水平，由于移民涌入，德国整个国家层面人口经历了净增长，但东德片区人口水平并没有因为外国移民涌入而得到维持。
21世纪以来，在德国的收缩区域中，人口下降的趋势在空间方面最明显的表现就是建筑、土地、居住单元以及商业空间的结构性过度供给。同时，收缩对当地的经济也有影响，例如当地消费水平的下降，以及适龄劳动力的短缺。对收缩城市来说，公共基础设施的效率和资金保障以及公共服务的供应都成为巨大问题。
2 收缩价值观认识差异及转变
城市管理者及规划师对于收缩现象的不同认识及价值取向，将直接影响应对收缩的规划和管理策略，从而导致不同的城市复兴结果。为了明确收缩价值观认识的阶段性差异，本文引入“管理组织转变”（managing organizational transition）理论作为分析收缩城市价值观形成及转变的框架。
威廉•布里奇（William Bridge）将“转变”定义为在相当长时期存在的包含三个阶段的心理过程。这三个主要阶段为：（1）终止阶段。该阶段意识中旧有的对于特定对象的定义仍旧维持；（2）模糊阶段。该阶段摆脱了意识中对特定对象的固有认识，但是新的认识还没有形成；（3）新开端。使对于特定对象新的认识内在化，接受并能够应用其新范式。
在收缩城市框架内，收缩现象作为特定对象而存在。终止阶段以对收缩的否定和支持增长主义范式的规划为特征。模糊阶段从迷茫和困惑开始，这是因为上阶段的概念变得模棱两可，新概念还没有成形。模糊阶段往往蕴藏着新想法和新的定位，比如扬斯敦（Youngstown，美国俄亥俄州东北部重工业城市）针对绿色空间的土地管理资金和去城市化，德累斯顿的都市重建和再城市化，以及莱比锡城的混合协作。当人们对收缩概念有了新认识，理解并接纳其意义时，新策略范式就会应运而生，同时也意味着对于之前局限的定义和概念的否定。这就进入了新开端的阶段。
管理组织转变理论对收缩相关的转变阶段进行了非常清晰的概念化，有助于我们深刻认识美国和德国收缩城市价值观的形成及转变。
2.1 美国——传统增长主义价值观引发收缩现象的恶化
以美国为代表的增长主义价值观规划的核心点是增长机制，增长主义在美国城市的发展目标制定中根深蒂固。而且，城市的增长机制不光在美国比较明显，在各个工业化国家都有不同程度的体现。因此，21世纪以来，以美国为首的大部分工业化国家在制定城市发展目标中（特别是应对收缩现象时），仍旧延续传统的增长主义价值观。
美国对于收缩城市的认知仍处于终止阶段。在美国，当前的城市和区域规划的讨论仍然集中于增长主义价值观，聚焦于城市再增长，城市的收缩是被视为反常甚至是病态的。尽管收缩现象以面包圈形式在整个大都市区域呈现，但美国城市规划却时常不能从城市整体层面来应对收缩。规划师希望通过可以带来增长价值的旗舰项目的建设来拉动城市经济 的增长，对于收缩地区（特别是中心区）人口流失及其带来的严重后果并没有足够重视。因此，美国增长主义范式带来的后果要么是在城市核心区进行增长性的投资建设（往往是高端物业，可带来更多增长附加值），引发城市绅士化【绅士化（gentrification）是社会发展的一个可能现象，指一个旧区从原本聚集低收入人士，到重建后地价及租金上升，引致较高收入人士迁入，取代原有低收入者。该现象一般伴随着人口集聚度的下降】现象；要么是针对城市外围能够带来增长的地区的刺激性投资——这都无益于收缩现象的应对，且加剧了社会的分化和贫困现象。对于增长的过分关注使美国不得不应对更加棘手的收缩问题。
2.2 德国——以改善市民生活环境为主的精简主义收缩价值观转变先锋
1990年代，收缩在德国是个政治禁忌。尽管东德长时间的收缩趋势已经较为明显，但城市发展一直以增长主义为主要价值导向。
21世纪以来，由于德国专家学者和社会团体的努力，德国的情况经历了重大转变——数不尽的以应对收缩为主题的活动和会议在整个德国不断涌现。随着新想法的持续出现，德国城市管理者和规划师进入到了“模糊阶段”。德国联邦政府和六个东德联邦联合为一个长达七年的城市改造计划（Stadtumbau Ost）投入25亿欧元，冀图从政治方面寻求东德人口收缩的原因。政府希望通过拆除废弃建筑物以及改善使用中的居住区来稳定房地产市场。城市重建的“在地性”（locality）策略应该使城市与收缩带来的后果相适应，并且为城市新的发展机遇提供条件。
近年来，在德国，城市增长主义霸权正逐渐削弱，规划师开始重视城市的“少即是多”（less is more）精简主义策略。少的概念被用于拆除并减少城市外边缘废弃物业，城市发展不再以通过投资带来经济增长为前提，不再为更多人口和更大建成区制定发展目标，转而关注城市“更少”（less）存量空间的生活质量；同时增加更多针对中心区域的再投资来 提高城市中心生活质量。这表明，近年来德国对于收缩的认识进入了“新开端”阶段。
这些需要以终止增长为主要价值导向的规划范式为前提，从而为那些可替代范式提供发展空间。因此，应对收缩现象代表了对于传统城市策略的一种挑战。下文将通过美国和德国应对收缩现象不同范式的比较，分析与增长主义不同的替代性规划范式转变。
3 案例经验分析——不同价值观下应对收缩现象的策略范式比较
尽管美德两国对于收缩现象有不同的价值观认识，但面对城市日趋严峻的衰退现象，两国都采取了相应的城市复兴策略。克利夫兰是美国锈带地区的中心城市之一，是美国收缩现象最为严重的区域。马格德堡是东德萨克森—安哈尔特州首府，该州城市面临严重的收缩现状，同时也是德国复兴收缩城市的先锋。由于这两个城市在各自国家的城市地位、发展背景、收缩程度等方面相似，因此，我们以克利夫兰和马格德堡为例，对两国不同价值观下应对收缩现象的策略范式进行比较分析。
克利夫兰和马格德堡地理位置都毗邻河流，几个世纪以来，河流作为区域的经济引擎，带动了两个城市经济的繁荣和发展。由于良好的地理位置，克利夫兰和马格德堡都是其所在城市区域的水路、铁路和公路的交通枢纽，且均以钢铁、机械制造等重工业为经济基础。而在最近的几十年中，它们都经历了劳动密集型产业的外迁，制造业企业的关闭导致了人口失业。从1990年开始的20年来，马格德堡失去了其总量为288355住户中的60000个住户。1938年，克利夫兰是美国的第五大城市，拥有超过100万的居民，但截至1990年，克利夫兰失去了其半数居民，2010年的调查显示，克利夫兰只剩下34万居民。
3.1 美国克利夫兰——增长主义目标导向下投资具有增长效益项目的策略范式
作为美国典型的收缩城市，克利夫兰延续了美国传统的增长主义价值观，规划师传达着一种接受收缩等同于放弃的意识，城市规划通常聚焦于为更多土地和人口制定的城市再增长发展计划。
克利夫兰重要的项目主要有欧几里得交通工程（Euclid Corridor）和滨道工程（Detroit-Shoreway）。欧几里得大道位于克利夫兰市区，是该区域高速运输的重要节点，这里也是圆周大学（Circle University，克利夫兰的医疗和文化中心）两个中心机构的所在地——克利夫兰临床研究中心和医院。欧几德里大道区域拥有克利夫兰大多数工作岗位，同时分布着城市大部分高端物业。政府通过交通手段来应对该区域出现的收缩现象——欧几里得交通工程。该工程通过一条7英里（约11km）长的快速公交（BRT）系统将克利夫兰市中心与圆周大学连接，旨在为人们提供安全快捷的出行方式，同时强调步行导向的城市设计准则的运用。与欧几里得的交通手段不同，滨道工程采用了地区再开发手段。该计划是一个关于旧电池厂的棕地再开发项目，其目标是将西滨道打造为滨水慢行道路，提供一种在郊区无法体会到的邻里体验。
克利夫兰大多工程以开发商意志为先导。比如，由于开发商意识到滨道有成为吸引人流空间的潜力，之后与社区发展机构及规划师合作，决定在沿着滨道的街区进行投资。在州政府介入层面，克利夫兰倾向于奖励增长主义导向的待工工程（shovel ready）【用来形容那种项目规划、工程及资金到位之后，工人立即可以投入工作的大建设工程】。由于改造项目事项繁多、周期较长，因此待工工程资助政策往往会带来计划外的后果：经常性的对于外围凋敝区域的刺激性投资，并忽视对收缩区域的应对。美国的税收规划为经济增长和发展制定，因此，他们在制定规划中力图保持城市的增长势头，并与其他城市竞争联邦及州政府资金。如果他们接受收缩作为未来的道路，这会引发政府、民众以及投资人信心的下降，并会面临失去州政府资助、个人投资的下降以及人口进一步下跌的危险。
克利夫兰规划师无法从整体城市角度来应对收缩，只能将旗舰项目作为城市增长点来应对收缩。由于他们根深蒂固的增长主义价值观，他们往往只关心与增长相关的项目，通过有选择性的不作为，资金和精力都流向那些更具增长潜力的旗舰项目，导致衰败地区的收缩持续恶化。
总之，克利夫兰的复兴动作都与“大工程”（许多旗舰工程的统称）相关。这些项目以增长主义为目标，致力于在中心城区复兴高端零售业、商务办公，建立高档社区来带动区域经济增长。新办公建筑、居住单元和高端酒店的建设加速了城市绅士化。欧几里得交通工程和滨道工程在克利夫兰实施以后，除了在几个社区带来点状的人口和经济增长以外，并未延缓克利夫兰郊区化的趋势。同时，克利夫兰原本收缩的地区现象加剧，社会分化及房屋空置现象进一步严重。
3.2 德国马格德堡——精简主义目标导向下改善城市生活环境的策略范式
马格德堡全景
与克利夫兰不同，马格德堡似乎把收缩当作一个稳定市中心及其周边区域的绝好时机，采用了“少即是多”的精简主义概念。对德国政府和规划师来说，脱离了增长主义价值观后的规划范式不再以通过投资带来经济增长为前提。
马格德堡的重要项目主要包括与易北河同居项目（Living Beside and with the Elbe）及联合拆除项目。在国际建筑展览（IBA: Internationale Bauausstellung）【2002—2010年，德国萨克森—安哈尔特州发起了一项名为“国际建筑展览”的计划。该计划不仅仅冀图可以从建筑、规划、管理、财政、社会和文化多重维度实现对当地城市综合改造模式的探索，为城市发展注入资金和提供咨询专家；还期望借助于这一国际性城市事件的举办，更好地推进城市“营销”，吸引更多的居民和游客，促进当地的经济复苏】等一系列关于收缩议题的讨论之后，马格德堡提出了与易北河同居的口号。沿着从北至南穿越城市的绵延10英里（约16km）的易北河，规划师规划了三处项目，这些项目以河流作为公用的文化、生活空间，并从整体上引导城市的复兴和激发公众的参与意识。
易北河边的教堂
在城市南部，通过大规模旧工业用地在地性策略重建，增加区域与河流之间的通道，使衰败区域变得适于居住。同时，通过对城市北部旧仓库进行公共使用属性的改造，复兴了北部商贸中心的活力。在此措施下，旧城中心延伸至城市新发展地区，激发了城市整体的复兴。另外，规划师致力于通过沿河休闲步道、观景台和桥梁的修建来增加居民的亲水机会，从而提高居民生活质量。
另一方面，马格德堡规划者通过与该城市公寓租赁公司协作来应对住宅空置的问题，这些公司拥有城市50%以上的公寓存量。政府鼓励租赁公司在市中心附近投资房产，提高城市中心区的居住密度，同时鼓励拆毁城市边缘的废弃房产，以此来降低城市边缘区巨大的基础设施花费。
马格德堡规划过程通常伴随着多层面应对方法：通过州政府认定问题和创造条件，之后由城市层面参与规划过程并应对收缩问题。通过国际建筑展览行动委员会，德国对于收缩问题的处理超越了土地利用和交通层面的视角，并超越了城市规划范畴，将教育、健康和经济发展问题考虑在内。大多城市顾问拥有不同的学科和知识背景，包括建筑、文化和社会研究，他们联合发挥各自的特长和分析能力，帮助各个城市提出适合于它们自身的应对收缩的策略。
在规划过程中，德国人倾向于通过创造性的刺激手段来增加参与主体。联邦政府不光资助国际建筑展览，同时也资助当地应对收缩的行为。比如，马格德堡规划者致力于鼓励租赁公司拆除他们的一些不动产，联邦的资金为该项目提供了经济上的可行性，用来帮助东德城市追赶西德城市的东部复兴资金使租赁公司能够拆除城市边缘物业来对旧债进行分期付款。同时，通过国际建筑展览，城市可以低成本获得工程顾问和评估。
马格德堡规划师从城市整体层面着眼——城市边缘区基础设施的低效利用与巨大花费的显著对比使他们决心降低城市边缘密度。同时，该措施可以增加城市中心区基础设施的使用效率。该城市在沿河区域投资新的基础设施，用以提高生活质量，并且为城市中心区和周边地区吸引更多的居民和公司。
总之，在马格德堡市应对收缩的措施实施后，城市市区人口显著增加，城市居住密度和基础设施利用率显著提高。这一方面降低了城市的公共开支，另一方面促进了社会融合，为居民提供了更多的就业机会，并拉动了经济的增长。对马格德堡的城市规划师来说，项目本身并不直接拉动经济发展，而经济发展似乎是在人们生活中心区域投资并提高人们生活 质量的必然结果。这与美国规划师投资即为了带来刺激性的增长理念十分不同。
3.3 美德不同价值观下复兴收缩城市的策略范式总结与比较
表1比较了美德两国对于收缩认识、规划手段、参与者、资金来源以及应对视角五方面因素的不同。通过上述案例分析，我们理解了它们之间的关联性以及它们如何形成了应对收缩的范式。
表1 美国与德国复兴收缩城市的策略范式比较
总的来说，克利夫兰的方法更加商业化同时也更加碎片化，倾向于为特定的城市片区设计；而马格德堡倾向于通过提高中心城区的密度和降低城市边缘密度的策略来应对整个城市的收缩。克利夫兰面对一个要求待工工程的资金环境，在该环境下，同一区域内的城市为了招商引资、吸引居民而相互竞争。这限制了区域协作和整体规划的机会。只要增长仍然作为一个竞争性地区的目标，增长主义刺激就会以一种扶植传统方法和途径的方式进行，而这无疑阻碍了新范式的探索，同时潜在地将“模糊地带”无限延长。然而，对马格德堡来说，联邦和州政府的资金为应对收缩现象提供支持。州政府与城市当地政府进行互动，尽力帮每个城市寻找适合自身情况的整体方法。从克利夫兰的案例中，我们不难看出以增长为主要价值导向的规划范式存在的问题；而马格德堡的规划实践为我们提供了增长主义价值导向范式之外的其他可能性。
4 我国应对收缩城市范式的思考及启示
近年来，城市收缩现象在西方发达国家已经越来越被重视和关注，但是收缩城市的概念对国内许多人来说仍是陌生的。与此同时，中国的一些城市已经出现相似问题，只是掩盖在了城市整体快速扩张的表象下。统计数据表明，唐山、汕头、大连、商丘、海口、贵阳等城市已经开始不同程度地收缩。随着国内劳动力价值的攀升所引发的劳动密集型产业外迁，以及由新城无序建设造成的“鬼城现象”都已引发了国内部分城市较为严重的收缩现象。此外，以60岁作为老龄化标准，2014年中国老龄人口已达2.03亿，2025年将达3.04亿。因此，有专家预测2025年前后，中国的人口总量将进入下行期，城市扩张的内在需求将进一步消减，城市收缩问题将会更直接地暴露出来，参考其他国家城市收缩的复杂和严重性，现在直面城市收缩现象一点也不早。
事实上，与美国非常相似的是，改革开放以来的中国，增长主义价值观的影响已经从经济发展领域渗透到从中央到地方整个发展体系的方方面面。在相当程度上而言，中国经济的高速发展是伴随着城市化的进程，通过城市空间的扩张来完成的，城市空间正是增长主义实现资本增值、积累以及资源、财富分配的核心载体，并由此导致了城市发展中孕育的大量尖锐问题与矛盾。当前我国部分城市盲目开展新城建设运动，本质上与美国针对城市外围增长地区的刺激性投资做法一致，一定程度上浪费了城市建设用地，并带来两种恶性影响：（1）旧城中心的严重收缩，例如汕头；（2）盲目建设导致新城变成“鬼城”的现象，例如唐山。另外，在以增长主义为核心的价值观引导下，政府过度追求GDP数据增长，对城市环境和生活条件改善的关注不足，导致专家学者及普通市民不能很好地参与城市规划的决策行为。这会扩大开发商的逐利空间，同时损害城市和市民的利益。面对当前国内土地资源日益紧缺以及已经显现的城市收缩困境，城市增长主义价值取向的发挥空间日益压缩，城市发展理念亟需转变。
德国精简主义目标导向下的策略范式为国内复兴收缩城市提供了良好的借鉴。因此，我们应当改变思维，摆脱“终止阶段”时以传统的增长主义价值观视角将收缩视为不健康甚至病态的消极内涵，而将城市收缩视为繁荣城市中心的绝好机遇，拆除城市外围废弃的物业，降低由城市蔓延造成的城市基础设施的巨大花费。控制增量、盘活存量应成为城市空间发展的主要形式，以此促进社会可持续发展。同时，对旧城中心区域进行投资改善其生活质量，建立服务于社区和环境的发展模式。这样既能达到吸引居民并增强地区活力的目的，经济发展也会随之而来。在城市规划决策过程中，有关部门可以成立专门的城市顾问组织，充分发挥不同学科背景人士的优势，提出适合于城市自身的策略，因地制宜地引导收缩城市复兴。在资金方面，我国 也可以借鉴德国的区域协作和整体规划政策，通过上级政府和城市当地政府的互动，科学合理地分配专项资金，避免城市之间的恶性竞争，并为当地城市复兴提供支持。总之，面对收缩城市，我国规划师需要认清现实，转变思维，以“新开端”阶段的眼光正确看待收缩现象，脱离增长主义价值观并借鉴德国精简主义策略范式，在提高土地利用效率的基础上控制城市扩张，保护生态环境，促进城乡协调发展，提高人们生活质量，探索出一条适合我国国情的复兴收缩城市的策略范式。
作者：李翔，北京大学深圳研究生院，硕士研究生；陈可石，北京大学深圳研究生院，教授，博导；郭新，奥斯陆建筑设计学院，硕士研究生
本文刊于《国际城市规划》2015年第2期，pp81-86
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